II SA/Wa 1004/20

II SA/Wa 1004/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kube /przewodniczący/
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Piotr Borowiecki /sprawozdawca zdanie odrebne/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
III OSK 4817/21 - Wyrok NSA z 2022-11-03
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 170 ust. 1 pkt 1 udt. 3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę Zdanie odrębne - zgłosił sędzia WSA Piotr Borowiecki
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
A. K. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca) od dnia [...] lutego 2004 r. był zatrudniony w administracji celnej. Na dzień [...] lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] – [...] w [...] na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu rewidenta.
W związku z wprowadzoną od 1 marca 2017 r. reformą administracji skarbowej, skarżący nie otrzymał propozycji służby lub pracy w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (zwanej dalej: "KAS"), w związku z tym jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.
W wyniku skargi, złożonej przez wnioskodawcę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "DIAS", "organ I instancji") w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (zwana dalej: "IAS"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 120/17 odrzucił skargę.
Na skutek złożonej przez A. K. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1163/18, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., DIAS, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm. zwana dalej: "u.p.w.KAS."), w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, z późn. zm. zwana dalej: "u.KAS."), oraz mając na uwadze treść postanowienia z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1163/18, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r.
Uzasadniając podjętą decyzję DIAS wskazał, iż w związku z wdrożoną reformą administracji skarbowej w IAS przeprowadzono szczegółowe analizy stanu zatrudnienia uwzględniające przygotowanie merytoryczne pracowników i funkcjonariuszy. Podziału etatów na poszczególne komórki dokonano w oparciu o koncepcję obsady etatowej, z wykorzystaniem dokumentacji, służącej do określenia stanu etatyzacji, uwzględniając konieczność zabezpieczenia najpilniejszych potrzeb etatowych, wynikających z obecnych i przyszłych obszarów działania, proponowane rozwiązania w zakresie alokacji do priorytetowych zadań, wskazane przez Szefa KAS i konieczność dalszego wzmacniania komórek granicznych i realizacyjnych w kontekście walki z luką podatkową. Obsada etatowa została dostosowana do wykonywanych zadań i zmiany struktury organizacyjnej, celem zapewnienia organizacji pracy odpowiedniej do ilości i rodzaju realizowanych zadań.
Organ I instancji wskazał, że podejmując decyzję o przedłożeniu lub nieprzedłożeniu propozycji służby/pracy określonym funkcjonariuszom/pracownikom, kierował się ustawowymi przesłankami w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy.
W związku z faktem, że skarżącemu nie przedstawiono propozycji, określającej nowe warunki pełnienia służby, jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tym też dniu wystawione zostało świadectwo służby.
DIAS wyjaśnił też, że A. K. przed reformą pełnił służbę w [...] w [...], natomiast po konsolidacji - w [...] w [...], a następnie został przeniesiony do [...] w [...]. Zgodnie z decyzjami Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] i [...] w sprawie ustalenia liczby etatów dla komórek organizacyjnych Izby Celnej w [...] i podległych Urzędów Celnych - stan zatrudnienia w [...] w [...] przed konsolidacją w ramach KAS wynosił 43 etaty. Według stanu na dzień [...] września 2017 r. w [...] w [...] służbę pełniło 35 funkcjonariuszy. Natomiast w komórce, w której A. K. pełnił służbę w ostatnim okresie, tj. w [...] w [...], utworzonym w miejsce [...] w [...], który przed konsolidacją liczył 45 funkcjonariuszy, obecny stan zatrudnienia wynosi 22 funkcjonariuszy.
DIAZ, powołując się na powyższe, stwierdził, że w celu dostosowania liczby funkcjonariuszy do przewidzianej obsady etatowej i realizując politykę kadrową nie przedstawił propozycji zatrudnienia/pełnienia służby A. K.
Stwierdził, że dokonując analizy stanu etatowego w referatach zwalczania przestępczości w związku z realizowanym procesem kadrowym, związany uwarunkowaniami ustawowymi, był zobligowany do dostosowania obsady etatowej w ww. komórkach organizacyjnych do zakresu realizowanych przez nie zadań. Zmiana struktury IAS wynikała z nałożonej u.KAS. specyfiki wykonywanych zadań z zakresu zwalczania przestępczości, koncentrujących się w głównej mierze na kontrolach na drogach publicznych, drogach wewnętrznych, kontroli rodzaju paliwa w zbiorniku środka przewozowego i na prewencyjnym działaniu w tzw. "terenie" poprzez kontrole dokonywane poza punktem stałej lokalizacji. Spowodowało to zmianę struktury organizacyjnej - likwidację granicznych referatów zwalczania przestępczości i utworzenie granicznych oraz mobilnych referatów realizacji.
W odwołaniu (nazwanym skargą) złożonym od decyzji DIAS z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący wniósł o jej uchylenie. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art 165 ust. 7 u.p.w.KAS. poprzez brak zastosowania przesłanek wskazanych w tym przepisie (brak nawet ich rozważenia) i zwolnienie go ze służby jedynie z powodu kwestii kadrowych i reorganizacji;
2. art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. poprzez zastosowanie innych niż wymienione w tym przepisie przesłanek, a zatem stosowanie przesłanek pozaustawowych (potrzeb kadrowych, wytycznych Szefa KAS, funduszu płac będącego w dyspozycji DIAS);
3. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że istniały przesłanki do braku przedstawienia propozycji służby, w sytuacji gdy takowych nie było;
4. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które merytorycznie nie spełnia wymogów ustawowych, albowiem w ogólnie nie tłumaczy przyczyn nieprzedstawienia mu propozycji służby z pozycji ustawowych przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.
Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.KSA. miał w stosunku do niego zastosowanie, podniósł, że niewłaściwie rozpatrzono wskazane tam przesłanki ustawowe, albowiem przebieg jego służby, kwalifikacje i miejsce zamieszkania przemawiały w pełni za tym, aby złożyć mu propozycję służby.
Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: Szef KAS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż podejmując decyzję o nieprzedstawieniu A. K. do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, organ I instancji działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę. Ważąc wszystkie argumenty wskazał, że dokonując analizy stanu etatowego w referatach zwalczania przestępczości, związany uwarunkowaniami ustawowymi, był zobligowany do dostosowania kadry w ww. komórkach organizacyjnych do zakresu realizowanych przez nie zadań. Zmiana zaś struktury organizacyjnej jednostki wynikała z nałożonej ustawą o KAS specyfiki zadań z zakresu zwalczania przestępczości, koncentrujących się głównie na kontrolach na drogach publicznych, drogach wewnętrznych, kontroli rodzaju paliwa i prewencyjnym działaniu w terenie. Spowodowało to zmianę struktury organizacyjnej - likwidację granicznych referatów zwalczania przestępczości i utworzenie granicznych oraz mobilnych referatów realizacji.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził, że dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową, istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb i specyfiki poszczególnych jednostek KAS. Podkreślił, że DIAS będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej, podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. Na każdym etapie, zatem zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych celów realizowanych przez jej kierownika jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku KAS. Realizując zaś politykę kadrową w podległej mu jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Z treści art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Zwrócił uwagę, iż przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem lub, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie przedłożyć mu propozycji służby/pracy.
W ocenie Szefa KAS, w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy. Wskazał, iż zamierzeniem przyświecającym utworzeniu KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, iż nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Wejście w życie przepisów u.KAS. i u.p.w.KAS., miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów. Ustawodawca w związku z tym pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr KAS.
DIAS, przyjął, że był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu odwołującemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS.
Z tej przyczyny, w świetle przepisu art. 165 ust. 7 u.KAS. A. K. nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS., było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r.
Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie słuszny interes społeczny uzyskał prymat nad słusznym interesem strony i w związku z tym należało obsadę etatową Izby Administracji Skarbowej w [...] dostosować do wykonywanych zadań i struktury organizacyjnej, celem zapewnienia właściwej organizacji pracy, odpowiedniej do ilości i rodzaju realizowanych zadań.
A. K. pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył w całości decyzję Szefa KAS nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję DIAS nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zw. z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS., poprzez akceptację decyzji DIAS w sytuacji, w której organ ten przyznał, że w ogóle nie stosował wobec skarżącego ustawowych przesłanek przyznawania propozycji oraz przez akceptację stanowiska, iż DIAS miał pełne prawo samodzielnie decydować komu wręczy propozycje pracy lub służby (w sytuacji gdy właśnie podstawą decyzji powinny być przesłanki określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.);
2) art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. poprzez akceptację decyzji DIAS, pomimo iż prawidłowo zastosowane przesłanki z tego przepisu powinny obligować DIAS do przedstawienia skarżącemu propozycji służby (zarzuca wadliwe zastosowanie tego przepisu);
3. obrazę art. 6, art. 7, art. 8, i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że istniały przesłanki do braku wręczenia mu propozycji służby, w sytuacji, gdy takowych nie było i podane argumenty są jedynie na swój sposób "sztuczne" i fasadowe;
4) art. 60 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do służby na jednakowych zasadach oraz naruszenie sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady ogólnej uwzględniania słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez nieuwzględnienie, że jego dalsza praca bądź służba w KAS służyłaby dobru publicznemu, korespondującemu z jego słusznym interesem wyrażającym się w kontynuowaniu rozwoju zawodowego i możliwości zarobkowania zgodnie z jego, przez całe lata poszerzaną, wiedzą, specyficzną specjalizacją zawodową, kwalifikacjami, zaangażowaniem i dobrą wolą.
W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo omówił ww. zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zaskarżona decyzja Szefa KAS oraz utrzymana nią w mocy decyzja DIAS odpowiadają prawu.
Z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została KAS, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.
Pod względem organizacyjnym art. 160 ust. 2 i ust. 4 u.p.w.KAS. określiła, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej.
W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej, w art. 165 ust. 3 i 4, u.p.w.KAS. określiła zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS., funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.
Na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych).
Zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.KAS., funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.KAS. (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają: z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS.). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.KAS.).
Wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania u.p.w.KAS. zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (dostępnej pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).
W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy u.p.w.KAS. wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.KAS.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.
W niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że do dnia [...] maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji, w myśl ww. art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS., jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego.
W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyjaśniono, iż DIAS był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS.
DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki.
Skarżący został przyjęty do Służby Celnej i mianowany w dniu [...] lutego 2004 r. Pełnił służbę: w okresie od [...] lutego 2004 r. do [...] marca 2006 r. w Urzędzie Celnym w [...] w Oddziale [...] w [...]; od [...] kwietnia 2006 r. do [...] kwietnia 2006 r. w [...].
Od [...] kwietnia 2006 r. do [...] stycznia 2008 r. był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych.
Od dnia [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2010 r. pozostawał poza służbą.
Przywrócony został do służby na podstawie wyroku uniewinniającego wydanego przez Sąd Apelacyjny w [...] Wydział [...] z dnia [...] lutego 2010 r. sygn. akt [...].
Następnie pełnił służbę w [...][...] – [...] od [...] lutego 2010 r. do [...] lutego 2011 r.; [...][...] od [...] marca 2011 r. do [...] maja 2012 r.; [...][...] od [...] czerwca 2012 r. do [...] maja 2013 r.; [...][...] od [...] czerwca 2013 r. do [...] marca 2014 r., [...][...] od [...] kwietnia 2014 r. do [...] października 2015 r.; [...] w [...] od [...] listopada 2015 r. do [...] maja 2017 r.; [...] w [...] od [...] czerwca 2017 r. do [...] lipca 2017 r.; [...] w [...] od [...] lipca 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r.
Jak wynika z ustaleń organu, do dnia [...] marca 2017 r. stan zatrudnienia w [...] w [...] wynosił 43 etaty. Natomiast po konsolidacji w ramach KAS stan zatrudnienia w [...] w [...], stanowiącym odpowiednik [...] w [...], wynosił 35 funkcjonariuszy, natomiast na datę podjęcia decyzji przez organ I instancji stan zatrudnienia w [...] w [...] (utworzonym w miejsce [...] w [...], który przed konsolidacją liczył 45 funkcjonariuszy) wynosił 22 funkcjonariuszy. W wyniku przeprowadzonej reformy ilość komórek i funkcjonariuszy zatrudnionych w ww. jednostce uległa znaczącemu zmniejszeniu.
DIAS podniósł, że był zobligowany uwarunkowaniami ustawowymi do dostosowania obsady etatowej w ww. komórkach organizacyjnych do zakresu realizowanych przez nie zadań. Zmiana struktury organizacyjnej IAS wynikała ze specyfiki wykonywanych zadań z zakresu zwalczania przestępczości, koncentrujących się w głównej mierze na kontrolach na drogach publicznych, drogach wewnętrznych, kontroli rodzaju paliwa w zbiorniku środka przewozowego i na prewencyjnym działaniu w tzw. "terenie" poprzez kontrole dokonywane poza punktem stałej lokalizacji.
Skarżący, wobec powyższych uwarunkowań, nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w KAS zgodnie z treścią przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS., było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r.
Zdaniem Sądu, w omawianym stanie prawnym sprawy nie ulega wątpliwości, że organ I instancji był zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Taka decyzja została wydana. Kwestią zasadniczą jest ustalenie, na jakich podstawach prawnych (przesłankach) organ winien oprzeć się, nie przedstawiając funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby.
Obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby zawarte są w art. 179 i 180 u.KAS. Ustawa przepisy wprowadzające KAS zawiera jednak konstrukcję prawną wygaśnięcia stosunku służbowego. W wyniku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby i wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już wyżej uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 wskazał, że w ramach scalania administracji skarbowej następowała konsolidacja podmiotowa na poziomie regionalnym oraz lokalnym izb i urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowych, izb i urzędów celnych w izby administracji skarbowej oraz w urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk sejmowy nr 826, s. 5). Powstał zatem nowy organ administracji skarbowej, który przejął kompetencje trzech dotychczas istniejących organów. Została zlikwidowana dotychczasowa Służba Celna, a w jej miejsce powołano w ramach KAS nową formację Służbę Celno-Skarbową. Powołując nowe organy administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celnej nie stosuje się więc już dotychczasowych przepisów art. 105 i 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ww. ustawa z dnia 27 sierpnia 2007 r. zgodnie z art. 159 pkt 3 u.p.w.KAS. utraciła moc z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych w nowym organie, jakim jest KAS, statuują zatem wyłącznie przepisy u.p.w.KAS.
W ocenie NSA, reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie KAS, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Regulacje prawne w tym zakresie nie zostały zakwestionowane w zakresie zgodności z Konstytucją RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy więc przyjąć domniemanie ich zgodności z Konstytucją RP. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno- Skarbowej pozwalała ustawodawcy na zamieszczenie w ustawie klauzuli umożliwiającej odpowiedni dobór kadrowy nowo utworzonej jednostki. Kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy 180 u.KAS., dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy więc odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 u.KAS.
Powyższe oczywiście nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby. Inna wykładnia wskazanych przepisów sprowadzałaby się do przyjęcia obowiązku organu przyjęcia 100% kadry do nowo utworzonej struktury, bowiem niemal w każdym przypadku organ musiałby przedstawić propozycję zatrudnienia lub służby funkcjonariuszowi.
Z treści art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określoną decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje.
W przedmiotowej sprawie organ takie przesłanki przedstawił. Wyjaśnił bowiem, że w ramach nowych struktur musiało nastąpić zmniejszenie liczby funkcjonariuszy w jednostce, w której dotychczas skarżący pełnił służbę. Organ I instancji podkreślił również, że zmiana struktury organizacyjnej IAS wynikała ze specyfiki wykonywanych zadań z zakresu zwalczania przestępczości, koncentrujących się w głównej mierze na kontrolach na drogach publicznych, drogach wewnętrznych, kontroli rodzaju paliwa w zbiorniku środka przewozowego i na prewencyjnym działaniu w tzw. "terenie" poprzez kontrole dokonywane poza punktem stałej lokalizacji.
Kwestią zasadniczą w sprawie jest ustalenie wykładni przepisów, sprowadzającej się do odpowiedzi na pytania, czy w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego organ musi ograniczyć się do enumeratywnie wymienionych w art. 179 i 180 u.KAS. okoliczności; czy też, z uwagi na reformę struktury i powstanie nowej jednostki, może wyjść poza te przesłanki w zakresie okoliczności, skutkujących wygaśnięciem stosunku służbowego.
Opierając się na przedstawionej wyżej wykładni Sąd w niniejszym składzie przyjął tezę, zgodnie z którą reforma systemu i utworzenie nowego organu, zgodność z Konstytucją RP regulacji zawartych w u.p.w.KAS. i u.KAS. pozwalała na zastosowanie w przedmiotowej sprawie kryterium reorganizacji służby, co wiązało się ze zmniejszeniem ilości komórek organizacyjnych, zajmujących się szeroko rozumianym wsparciem zarządzania i komunikacją zewnętrzną.
W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, iż podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. nie są uprawione.
Za niezasadne uznać też trzeba powołane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ w treści uzasadnień podjętych decyzji, orzekające w sprawie organy wyjaśniły przesłanki swojego działania, którymi kierowały się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Zaskarżona zaś do Sądu decyzja znajduje także oparcie w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z powyższych względów, nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 6 listopada 2020 r. wydane na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).
Zdanie odrębne
Sędziego WSA Piotra Borowieckiego
do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1004/20
Działając na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a."), stwierdzam, iż nie podzielam stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1004/20 z następujących przyczyn:
Należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego A. K. z dniem [...] sierpnia 2017 r., skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie doszedł do przekonania, iż organy obu instancji, rozstrzygając w analizowanej sprawie, dokonały prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania przepisów art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. - zwana dalej: "u.p.w.KAS."), w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 768 ze zm. - zwana dalej: "u.KAS."), a także uwzględniły uwagi zawarte w treści uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1163/18. Jednocześnie, skład orzekający Sądu uznał, że stwierdzając wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r., organy obu instancji prawidłowo zastosowały regulacje prawne wyrażone w przepisach art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem w sposób właściwy wyjaśniły w treści obu decyzji przesłanki swojego działania, którymi kierowały się przy wydaniu spornych rozstrzygnięć.
W mojej ocenie, powyższy pogląd Sądu jest nieprawidłowy, albowiem - wbrew stanowisku składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - zarówno Szef Krajowej Administracji Skarbowej, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2020 r., jak i Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], wydając sporną decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa, a przede wszystkim - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, albowiem nie rozważyły w sposób wszechstronny i rzetelny wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności tych związanych z posiadanymi przez skarżącego kwalifikacjami i przebiegiem jego dotychczasowej służby (vide: przesłanki wskazane w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), a także nie podały w uzasadnieniu wydanych decyzji zobiektywizowanych i jednocześnie zindywidualizowanych, odniesionych do skarżącego przyczyn, z powodu których nie przedstawiono mu propozycji dalszej służby (pracy) w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, pozwalających na porównanie jego kwalifikacji i doświadczenia zawodowego i innych osób, którym przedstawiono propozycje dalszego zatrudnienia.
W mojej ocenie, nie sposób uznać bowiem, że powyższe wymagania spełnia powołanie się na ogólnikowe stwierdzenia, wskazujące na cele reformy administracji celno-skarbowej. Przytoczone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej informacje, jakkolwiek kreślą tło działań podjętych przez organ, to jednak nie odnoszą się do kwalifikacji posiadanych przez skarżącego oraz do jego przebiegu służby (wymóg wskazany w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS).
Tym samym, moim zdaniem, organy obu instancji, wydając wspomniane decyzje administracyjne w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego - dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Należy zauważyć, że na ocenę przebiegu dotychczasowej służby składają się okoliczności i fakty dotyczące tej służby, m. in. fakt, że skarżący był zatrudniony na podstawie stosunku służbowego, który co do zasady wiąże funkcjonariusza z państwem w sposób bardziej trwały, niż gwarantuje to stosunek pracy. Wszak, co należy podkreślić, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP). To prawo nie dotyczy tylko etapu naboru do służby publicznej, lecz także jej wykonywania, determinując zasady zwalniania ze służby publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Z art. 60 Konstytucji RP nie można, co prawda, wyprowadzać prawa do przyjęcia do służby publicznej, czy też prawa do pozostawania w służbie. Niemniej jednak, można na jego podstawie formułować co najmniej obowiązki proceduralne podmiotu zatrudniającego osoby pełniące służbę publiczną, w szczególności obowiązki gwarantujące obiektywną, wszechstronną i niedyskryminacyjną (np. z powodów politycznych) ocenę przydatności funkcjonariusza do dalszej służby (pracy).
W mojej ocenie, w tych relacjach konieczne jest również respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa, jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), a także zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem posługiwania się kryteriami niemerytorycznymi i nieobiektywnymi (art. 7 Konstytucji RP). W konsekwencji, uznać należy zatem, że swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4299/18).
Moim zdaniem, niewskazanie konkretnych kryteriów decydujących o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji dalszej służby (pracy) uniemożliwia Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia poszanowania wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 60 Konstytucji RP zasad, tj. zasady ochrony zaufania obywatela do państwa, zasady równego traktowania i zasady zakazu dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny w życiu politycznym, gospodarczym i społecznym, a także zasady jednakowych szans w ubieganiu się o pełnienie funkcji publicznych.
W rezultacie, uznać należy, że - wbrew stanowisku składu Sąd orzekającego w niniejszej sprawie - organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie dopełniły obowiązku dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do naruszenia zasady zobowiązującej organy administracji do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Uchybienia te mogły, moim zdaniem, mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiają Sądowi ocenę tego, czy organy obu instancji nie wyszły poza granice uznania administracyjnego, ustalone treścią art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 cyt. ustawy.
Z tych wszystkich względów, w mojej ocenie, Sąd winien uznać, że wydając sporne decyzje administracyjne, organy obu instancji dopuściły się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia wskazanych wyżej przepisów, a to z kolei powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji Szefa KAS, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.
Piotr Borowiecki
Sędzia WSA w Warszawie