II SA/Wa 1003/21

II SA/Wa 1003/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Szmydt
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 6780/21 - Postanowienie NSA z 2022-01-28
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1976 nr 19 poz 121
art. 21 ust. 6 pkt 4
Ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zakwaterowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...].
Uzasadnienie
Prezes Agencji Mienia Wojskowego wydał w dniu [...] stycznia 2021 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania [...] K. C. prawa do zakwaterowania.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego wskazał, iż K. C. wystąpił [...] października 2020 r. do Dyrektora z wnioskiem o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że ww. żołnierz pełni zawodową służbę wojskową jako służbę kontraktową i z dniem [...] października 2020 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe w [...] w [...] do dnia [...] października 2022 r.
W treści złożonego wniosku ww. żołnierz oświadczył, że posiada następujących członków rodziny: żonę A. C. Oświadczył, że nie otrzymał pomocy finansowej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. Do wniosku załączono oświadczenie z [...] października 2020 r., w którym wskazał, że w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] października 2018 r. pełnił służbę w Komendzie Rejonowej Policji [...] i na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...] otrzymał pomoc finansową w kwocie 9 232,00 zł (brutto), tj. 7 570,00 zł (netto) na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Rozkazem personalnym z [...] września 2018 r. nr [...] funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Policji. Wobec powyższego zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu pomocy finansowej, które zakończyło się wydaniem decyzji z [...] listopada 2018 r., nr [...], na podstawie której orzeczono o zwrocie pobranej przez niego pomocy w kwocie 3 891,20 zł (brutto).
W uzasadnieniu ww. decyzji Komendant Rejonowy Policji [...] wskazał, że K. C. [...] stycznia 2015 r. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w M. i następnie załączył do akt sprawy akt notarialny Rep. [...] z [...] lutego 2015 r., na podstawie którego uzyskał na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej przedmiotowy lokal mieszkalny. Osobami uwzględnionymi przy określeniu wysokości pomocy finansowej byli: K. C. i jego ówczesna małżonka M. C.
Decyzją Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r., K. C. został zobowiązany do zwrotu pobranej pomocy finansowej w kwocie brutto 3 891,20 zł w związku z nieprzepracowaniem wymaganego okresu służby.
Dyrektor po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego ww. wnioskiem z [...] października 2020 r. odmówił stronie w decyzji nr [...] z [...] grudnia 2020 r. prawa do zakwaterowania, z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Organ I instancji wskazał, iż K. C. nie został zobowiązany do zwrotu całej przyznanej mu pomocy finansowej, a jedynie jej części i pomimo dokonanego zwrotu otrzymał pomoc finansową będąc funkcjonariuszem Policji na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w kwocie 5 340,80 zł.
K. C. złożył od powyższej decyzji odwołanie, w którym zarzucił naruszenia art. 6, art. 7a i art. 81a k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, a także art. 21 ust. 1, 2, 4 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i podjęcie decyzji na niekorzyść strony. Podniósł, że nie skorzystał z żadnej z form pomocy wymienionej w ustawie o zakwaterowaniu.
Potwierdził w odwołaniu otrzymanie pomocy finansowej w kwocie 9 232,00 zł brutto (7 570,00 zł netto) na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Stwierdził również, iż został zobowiązany do zwrotu pobranej pomocy finansowej w wysokości 3 891, 20 zł brutto. Wobec powyższego uzyskana pomoc finansowa została zwrócona.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. Prezes AMW stwierdził, iż przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego złożony przez żołnierza zawodowego w służbie kontraktowej, który wcześniej był funkcjonariuszem Policji i w ramach tej służby otrzymał pomoc finansową, może zostać zrealizowany.
Okolicznością bezsporną jest, że K. C. będąc funkcjonariuszem Policji, na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...] otrzymał pomoc finansową w kwocie 9 232,00 zł (brutto), tj. 7 570,00 zł (netto), na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.
Zdaniem organu fakt otrzymania pomocy finansowej przez K. C., nie może zostać pominięty. Według organu odwoławczego okoliczność ta stanowi – w świetle cytowanego powyżej przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu – negatywną przesłankę do realizacji prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.
Istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w praktyce do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu. Świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje w sytuacji, gdy żołnierz otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, zgodnie z art. 26 ust. 1, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery (w tym – żołnierzom) i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury, tj. do [...] grudnia 1995 r., wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. obowiązywała ustawa o zakwaterowaniu na podstawie, której zastąpiono pomoc finansową – ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Została wówczas wprowadzona odprawa mieszkaniowa, jako kolejna finansowa forma zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.
Analogicznie z ustawy o Policji wynikało (w czasie wypłaty skarżącemu pomocy finansowej) i obecnie wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego czy wypłata pomocy finansowej. Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ww. ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zdaniem organu nie sposób pominąć, że pomoc finansowa przyznana na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem celowym, służyć ma zaspokojeniu potrzeb policjanta w uzyskaniu mieszkania we własnym zakresie, zatem składający taki wniosek powinien wykazać związanie tych środków z potrzebami mieszkaniowymi. Cel pomocy finansowej przyznawanej funkcjonariuszowi Policji jest jasny i skonkretyzowany.
W niniejszej sprawie prawo skarżącego jako funkcjonariusza Policji do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane poprzez przyznanie pomocy finansowej w kwocie 9 232,00 zł (brutto), tj. 7 570,00 zł (netto), na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji decyzją Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji Komendant Rejonowy Policji wskazał, że funkcjonariusz przedstawił akt notarialny Rep. [...] z [...] lutego 2015 r. nabycia lokalu mieszkalnego w M. Decyzją Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r. K. C. został zobowiązany do zwrotu części pomocy finansowej w związku z nieprzepracowaniem wymaganego okresu służby, tj. kwoty 3 891,20 zł (brutto).
Zdaniem organu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, fakt otrzymania przez K. C. pomocy finansowej od Skarbu Państwa nie może zostać pominięty i ubieganie się przez niego o realizację prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego nie jest uprawnione.
Zdaniem organu z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860 i 2112), wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, tj.: Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w Policji. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 586 i 730)), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723). Przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP.
Prezes AMW podkreślił, że art. 2 i art. 32 Konstytucji RP stanowi o konieczności przestrzegania zasad: równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. Osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Dlatego wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. Uznanie, że funkcjonariusz względem innych żołnierzy miałby być potraktowany inaczej, czyli powinien otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy i byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości.
Organ wskazał ponadto, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu odnosi się do żołnierzy, którzy otrzymali pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych i nie są oni uprawnieni do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa (czy to rzeczowej, czy pieniężnej). Przyjęcie, że w każdej z formacji mundurowych realizacja potrzeb mieszkaniowych powinna następować odrębnie, byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy. Byłoby to także równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy Państwa z racji pełnienia służby w innej niż Siły Zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Pozostawałby zatem w uprzywilejowanej pozycji do żołnierzy, którzy zrealizowali jednokrotnie prawo do kwatery.
Prezes AMW podkreślił, że w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu wyrażona jest zasada o docelowej jednokrotnej realizacji "prawa do kwatery" przez żołnierzy. Należy mieć na uwadze, że charakter prawny świadczeń finansowych realizujących definitywnie "prawo do kwatery" zarówno żołnierzy, jak i funkcjonariuszy jest taki sam. Obecna odprawa mieszkaniowa dla żołnierzy i pomoc finansowa dla funkcjonariuszy to świadczenia wyjątkowe, jednorazowe, z uwzględnieniem stanu rodziny, w zamian za przysługujący lokal mieszkalny i finansowane z budżetu Państwa. Co więcej, oparte są na wspólnych przesłankach negatywnych, bowiem skorzystanie przez żołnierza będącego funkcjonariuszem Policji, z pomocy finansowej, wyłącza dopuszczalność ponownej realizacji prawa do kwatery. Stwierdził, że ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych.
W niniejszej sprawie została spełniona przesłanka negatywna, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, co uprawniało do wydania przez organ I instancji decyzji z [...] grudnia 2020 r.
Jednocześnie Prezes AMW uznał, że organ I instancji dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego, przy zachowaniu reguł wynikających z przepisu art. 6 k.p.a., jak i zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji. Organ dokonując wykładni przepisów będących podstawą orzekania w niniejszej sprawie, miał na uwadze, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej.
Sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, może okazać się wątpliwy, gdy zostanie skonfrontowany z innymi przepisami lub w przypadku wzięcia pod uwagę celu regulacji prawnej.
K. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...].
Skarżący zażądał zmiany zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 6 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 81 a k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP – poprzez jego niezastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o domniemaną podstawę prawną oraz poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów.
Zdaniem skarżącego wydana decyzja narusza również przepisy prawa materialnego:
2) art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 1, 2, 4 i 6 oraz art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej poprzez:
a) niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której ustalony stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej, organ pomimo tego, iż powołany przepis zawiera jasne kryteria przyznania prawa – odmawia tego prawa, powołując się na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając to argumentami, które nie mogą stanowić podstawy takiego rozstrzygnięcia;
b) błędną jego wykładnię i nietrafną interpretację, polegającą na uznaniu, że skorzystanie z jakiejkolwiek pomocy Państwa na cele mieszkaniowe wyłącza prawo żołnierza do przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.
Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, iż nie skorzystał z żadnej formy pomocy mieszkaniowej. Zastosowanie w takim stanie faktycznym, którejkolwiek przesłanki z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, prowadzi do pozbawienia prawa do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej.
Skarżący będąc funkcjonariuszem Policji, otrzymał pomoc finansową w kwocie 9 232,00 zł brutto na zakup lokalu mieszkalnego w M. przy ul. [...]. W związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, zgodnie z decyzją nr [...] wydaną przez Komendanta Rejonowego Policji [...] został zobowiązany do zwrotu pomocy finansowej w wysokości 3 891,20 brutto.
W niniejszej sprawie organy obu instancji stoją na stanowisku, iż skarżący otrzymał pomoc finansową, która została zwrócona tylko w części, a zatem nadal pozostaje jej beneficjentem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga K. C. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Agencji Mienia Wojskowego, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy prawa do zakwaterowania, dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], wydając obie sporne decyzje, dopuścili się – mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a w konsekwencji owego naruszenia – w sposób nieprawidłowy stwierdzili, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o przydział kwatery z uwagi na fakt, iż skarżący, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał wcześniej z pomocy państwa (pomocy publicznej) w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Tym samym, Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając wspomniane decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy skarżącemu prawa do zakwaterowania – dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.
Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji administracyjnych, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.
W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.
W ocenie Sądu uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.
Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd miał wprawdzie na względzie fakt, iż organ administracji publicznej w procesie wykładni prawa nie może całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu, niemniej jednak – jak słusznie wskazała strona skarżąca – nie można stosować takich metod owej wykładni systemowej i funkcjonalnej, które prowadzić będą do zaakceptowania wyników interpretacji normy prawnej, które sprzeczne są z wynikami wykładni językowej.
W tej sytuacji uznać należy, że jakkolwiek wykładnia pozajęzykowa jest dopuszczalna, a w niektórych sytuacjach wręcz konieczna, to nie może ona jednak wykraczać poza językowy sens przepisu i prowadzić do wniosków w istocie contra legem, a więc – zdaniem Sądu – nie może ona prowadzić do naruszenia takich istotnych wartości jak pewność i bezpieczeństwo prawa.
Ponadto, o ile nie ulega wątpliwości, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, o tyle podkreślić należy jednocześnie, iż analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Zdaniem Sądu można ją stosować tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej i jednocześnie, co bardzo ważne, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny, gdyż stosowanie analogii winno być korzystniejsze z punktu widzenia tych dwóch interesów.
W konsekwencji, pamiętając o znaczeniu zasad praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego, należy – w ocenie Sądu – bezwzględnie przyjąć, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.
Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).
Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.
W świetle art. 21 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:
1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;
2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;
3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
Przy czym, jak stanowi przepis art. 21 ust. 4 analizowanej ustawy, żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.
Warto zauważyć, że wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego) ustawodawca zawarł w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, iż żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:
1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;
2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;
3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;
4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);
5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.
Ponadto w przepisie art. 21 ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.
W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że jakkolwiek treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie uwzględnia pomocy finansowej otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów prawa, to jednak wykładnia systemowa i funkcjonalna przemawiają za przyjęciem, że ma on zastosowanie również do sytuacji, w której skarżący, jako funkcjonariusz Policji, otrzymał w 2015 r. pomoc finansową na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, w świetle którego policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.
Prezes AMW – powołując się na treść art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy – zauważył, że ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. W tej sytuacji, jak uznał organ odwoławczy, przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Następnie, wskazując na kolejne zmiany w ustawodawstwie, organ odwoławczy postawił tezę, iż niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. – uznać trzeba, że wszystkie wspomniane formy pomocy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny Prezes AMW uznał, że użyte w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pojęcie "pomocy finansowej" należy rozumieć szeroko, czyli – jak stwierdził organ odwoławczy – także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym.
Mając na względzie powyższe rozważania, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że skoro celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest – analogicznie, jak w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – to, ażeby policjant mógł zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (vide: art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), to rzekomo koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało już zrealizowane, a to z kolei oznacza, że pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz.
Realizacja tego prawa nastąpiła, jak stwierdził organ, poprzez otrzymanie pomocy finansowej na podstawie decyzji KRP [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w kwocie 9 232 zł brutto, z której to kwoty skarżący zwrócił jedynie kwotę 3 891,20 zł brutto.
W konsekwencji powyższych rozważań, organy obu instancji uznały, że skoro w realiach niniejszej sprawy prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa nie jest uprawnione.
W ocenie Sądu uznać należy, że przyjęta przez organy obu instancji wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy jest błędna, albowiem – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu spornych decyzji – z normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 analizowanej ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość zrealizowania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania.
Zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie powyższy pogląd organów obu instancji nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co w konsekwencji oznacza, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor OR AMW w [...], odmawiając skarżącemu prawa do zakwaterowania – dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.
Warto w tym miejscu wskazać, że również WSA w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16).
Mając na względzie powyższe zastrzeżenia, Sąd uznał jednakże, iż nie sposób w żadnym zakresie podzielić stanowiska zaprezentowanego w niniejszej sprawie zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa AMW z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.
Zdaniem Sądu należy wyraźnie wskazać, że w demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – zobowiązane są podejmować swoje decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Jednocześnie przyjąć należy, iż – zgodnie z wymogami przewidzianymi w Konstytucji RP – niejasne, czy też niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony.
W niniejszej sprawie Sąd uznał jednak przede wszystkim, że powołany przez organy obu instancji przepis art.21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jasny i precyzyjny, a także zawiera jednoznaczne przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Oznacza to w konsekwencji, iż organy Agencji Mienia Wojskowego obu instancji, odmawiając skarżącemu przyznania tego prawa, powołały się jedynie na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając swoją odmowę argumentami wyłącznie celowościowymi, które – choć być może w zamyśle słuszne – mogą jednak stanowić jedynie podstawę do zainicjowania postulatów de lege ferenda, czy też stanowić założenia do projektu stosownej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, idącej dopiero w kierunku wyraźnego uregulowania zakazu ponownego pobierania (otrzymywania) pomocy finansowej w sytuacji jej uzyskania wcześniej w poprzedniej, innej służbie mundurowej.
Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny pod względem językowym, a więc można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek, a mianowicie taki, iż tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP (tak również: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 120/20).
Owszem, należy zgodzić się z tym, iż warto sięgać do innych, niż językowa, metod wykładni, niemniej należy jednocześnie pamiętać o tym, że sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, czy też wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą jednak być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.
Z tych względów, uznać należy, że uzasadnienie odmowy prawa do zakwaterowania wyłącznie argumentami celowościowymi nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wprowadzono zakazu realizacji prawa do zakwaterowania żołnierzowi zawodowemu, który otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w trakcie wcześniejszej służby w Policji (podobnie: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1945/20 oraz NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3338/21, dostępne w CBOSA).
W konsekwencji, rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] zobowiązany będzie zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej, i – w świetle kryteriów określonych w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – przeprowadzi stosowną analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.
Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie – kierując się konstytucyjnymi dyrektywami, w tym respektując przede wszystkim zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP – przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi kierował się, rozpatrując wniosek skarżącego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. – orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.