II SA/Wa 10/21

II SA/Wa 10/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Janusz Walawski
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
III OSK 6672/21 - Wyrok NSA z 2023-02-07
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 133
art. 47 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] na rzecz skarżącego R. P. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
R. P. złożył skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] października 2020r., nr [...], w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej.
Wnioskiem z dnia [...].05.2020 r. R. P. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor", "Organ") o wypłatę odprawy mieszkaniowej.
Dyrektor w toku prowadzonego postępowania ustalił, że ww. rozkazem Personalnym Nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk [...] w [...] z dnia [...].03.2020 r. został zwolniony z dniem [...].03.2020 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony w stan spoczynku wskutek ustalenia przez Wojskową Komisję Lekarską o trwałej niezdolności do zawodowej służby wojskowej. Z dokumentów wynika, że na dzień zwolnienia ze służby posiadał 26 lat, 6 miesięcy i 8 dni wysługi wojskowej, zaliczanej do wysokości dodatku za długoletnią służbę wojskową i zgodnie z zaświadczeniem Wojskowego Biura Emerytalnego od dnia [...].04.2020 r. posiada uprawnienia emerytalne.
Wnioskodawca jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał datę [...].09.2008r., kiedy członkami jego rodziny byli: żona J. P. oraz małoletni syn J. P., z którymi we wskazanym powyżej okresie zamieszkiwał w miejscowości [...] przy ul. [...]. Na dowód powyższego strona przedłożyła odpis skrócony aktu małżeństwa, odpis skrócony aktu urodzenia dziecka, a także zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały od dnia [...].11.2003 r. do [...].12.2019 r. w miejscowości [...]przy ul. [...], siebie oraz małoletniego syna.
Skarżący w składanych dokumentach dotyczących wypłaty odprawy mieszkaniowej jako obecny adres zamieszkania naprzemiennie podaje: ul. [...] lub ul. [...]. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...].11.2008 r. sygn. akt [...] orzekł rozwiązanie małżeństwa R. P. i J. P., poprzez rozwód. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim J. P. Sąd powierzył matce. Wyrok uprawomocnił się dnia 17.12.2008 r.
Organ I instancji orzekając o wypłacie odprawy w decyzji nr [...] z dnia [...].08.2020 r. do jej wyliczenia uwzględnił jedną normę, wskazując w treści uzasadnienia, że nie może zostać uwzględniona norma na byłą żonę oraz na syna, nad którym wyrokiem sądu władzę rodzicielską wykonuje matka.
R. P. złożył do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes", "Organ II instancji") odwołanie od decyzji Dyrektora z zachowaniem ustawowego terminu.
Skarżący podnosi, że nie kwestionuje przyznanej na niego normy odprawy mieszkaniowej i wnosi o jej wypłatę po upływie 14 dni od daty jej wydania, gdyż decyzja uwzględniająca jego wniosek w tym zakresie stała się ostateczna. Odwołuje się natomiast od odmowy uznania do wyliczenia odprawy mieszkaniowej nabytych w trakcie pełnienia służy norm na członków jego rodziny, tj. żonę J. P. oraz małoletniego syn J. P. Ponadto, w treści odwołania pełnomocnik strony wskazał, że od czasu rozwodu byli małżonkowie nie zamieszkiwali razem, zaś odwołujący się z czasem wszedł w stały związek partnerski, z którego urodziło się dziecko i obecnie mieszka, i żyje z nową partnerką w konkubinacie.
Organ odnosząc się do zakresu wniesionego przez stronę odwołania wyjaśnił, że naliczenie wysokości odprawy mieszkaniowej z tytułu posiadanej sytuacji rodzinnej żołnierza zwolnionego ze służby wojskowej jest integralną częścią składową decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, której nie da się wyodrębnić jako samodzielne rozstrzygniecie. W rozpatrywanym przypadku należało zatem przyjąć, iż decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...].08.2020 r. o wypłacie R. P. miała charakter jednolity a więc wniesienie od niej odwołania, niezależnie od tego, jak zostało ono sformułowane, obligowało organ odwoławczy do ponownego rozpoznania całej sprawy.
Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej (...). Przepis art. 47 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem okresu służby żołnierza liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny i wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, jako iloczynu maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale
poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Zgodnie z ww. art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny.
Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12 m2. Przepis art. 26 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są: małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne (. . .), nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stał się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej, poza ustaleniem samego prawa do odprawy mieszkaniowej, składa się również z naliczenia jej wysokości. Jedną z przyjętych zasad jest ustalenie wartości przysługującego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem ilości norm należnych żołnierzowi, w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wybranym przez żołnierza.
W rozpatrywanej sprawie niekwestionowane jest to, że odprawa mieszkaniowa została przyznana na wniosek R. P., żołnierza służby stałej, który został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...].03.2020 r. Na dzień zwolnienia ze służby wojskowej ww. żołnierz posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 26 lat, 6 miesięcy i 10 dni (27 pełnych lat). Należy zatem stwierdzić, że strona ma prawo do odprawy mieszkaniowej.
Organ jednocześnie zaznaczył, że w toku postępowania administracyjnego o wydanie decyzji w przedmiocie odprawy mieszkaniowej zobligowany jest również m.in. do ustalenia ilości norm, która powinna zostać uwzględniona przy obliczeniu należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej i ten zakres jest w niniejszej sprawie istotą sporu, tj. czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należało uwzględnić, także normę na żonę skarżącego, która w wyniku orzeczonego rozwodu od [...].12.2008 r. nie jest już jego żoną oraz normy na syna, nad którym wyrokiem sądu władzę rodzicielską wykonuje matka.
W ocenie Prezesa, aby prawidłowo rozstrzygnąć spór, kluczowe jest odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 26 ust. 3 w zw. z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu. Dokonując wykładni powyższych przepisów, będących podstawą orzekania w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A
2002/7/91). Tym samym wydanie decyzji o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej poprzedza ocena oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, jednakże z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień nabycia prawa do odprawy tj. na dzień zwolnienia ze służby.
Organ wskazał, iż przepisy art. 23 czy art. 27 i art. 281 ustawy z 25.02.1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) określają, że obowiązki małżonków względem siebie istnieją - podczas - trwania ich związku. Obowiązki te wygasają na skutek ustania małżeństwa (zob. uchwała SN z 20.10.2010 r., III CZP 59/10, LEX nr 604066). Wygaśnięcie małżeństwa, jako skutek uprawomocnienia się wyroku rozwodowego, wiąże się z wygaśnięciem wszelkich praw i obowiązków.
W ocenie Prezesa brak jest podstaw w przepisach ustawy o zakwaterowaniu potwierdzających, że ww. reguły systemu prawa należy wyłączyć w sprawach małżonków, gdy jedno z nich (względnie oboje) jest żołnierzem. Wprost odwrotnie, ustawodawca w art. 26 ust 3 wskazał, kto jest członkiem rodziny żołnierza a zamieszczając ten przepis nadał mu rangę zasady, którą stosuje się do wszystkich uprawnień żołnierza. W praktyce żołnierz we właściwym wniosku podaje swoją sytuację rodzinną - według reguł z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu (porównaj wnioski o: przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, wypłatę odprawy mieszkaniowej). Reguła ta dotyczy również żołnierza, którego małżeństwo ustało. Żołnierz ma wówczas prawo otrzymać kolejny lokal mieszkalny, z uwzględnieniem uprawnień określonych w art. 26 w zw. z art. 4 la ust. 1 pkt. 1 ustawy o zakwaterowaniu, posiadanych w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, czyli bez uwzględnienia byłego małżonka. Odpowiednio, jeżeli żołnierz zawarł nowy związek małżeński, dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego, również tę okoliczność uwzględnia.
Organ podkreślił, iż przyjąć należy, że racjonalny ustawodawca po to zdefiniował, kogo należy uwzględnić, jako członka rodziny żołnierza i odsyła do reguły z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu aby wziąć pod uwagę dynamikę zmian w rodzinie żołnierza. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, że żołnierz zawodowy w służbie stałej, który się rozwiódł i pozostaje dalej w służbie, byłby gorzej traktowany, niż zwolniony otrzymujący odprawę z normą na byłą już żonę. Świadomie następowałoby nierówne traktowanie ww. osoby w takiej samej sytuacji rodzinnej. Państwo chroni małżeństwo, ale jedynie w czasie jego trwania i dyspozycja art. 26 ustawy o zakwaterowaniu tę zasadę potwierdza. Na tym tle trudno zatem doszukać się, by istniały jakiekolwiek reguły w systemie prawa, w tym w ustawie o zakwaterowaniu czy choćby "racje" społeczne, które przemawiałyby za zachowaniem przez żołnierza uprawnień do odprawy mieszkaniowej uzyskanej z zasobów publicznych z uwzględnieniem normy przysługującej mu po zmianie statusu osobistego w związku z rozwiązaniem jego małżeństwa przez rozwód.
Odnosząc się natomiast do kwestii spornej, jaką jest nieuwzględnienie przez organ I instancji przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej syna skarżącego J. P. organ wskazał, że istotnym na gruncie przedmiotowej sprawy jest pojęcie miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. z 2019 poz. 1145 ze zm.) miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców, albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Bezspornym jest fakt, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].11.2008 r. orzekającym rozwód małżeństwa R. P. i J. P., wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem sąd powierzył matce, a zatem miejscem zamieszkania syna po rozwodzie rodziców jest automatycznie miejsce zamieszkania matki dziecka – J. P.. Skoro zatem małżeństwo Państwa P. zostało rozwiązane [...].11.2008 r. przez rozwód a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem sąd powierzył J. P., nie ma podstaw do przyjęcia, że syn J. jest "wspólnie zamieszkałym" dzieckiem skarżącego, w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, które powinny być uwzględnione przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej.
Podsumowując, w ocenie Prezesa wobec powierzenia władzy rodzicielskiej przez sąd w wyroku rozwodowym matce należy uznać, że zamieszkiwanie w miejscu zamieszkania matki J. P. ma charakter zamieszkiwania (pobytu) stałego, natomiast ewentualne przebywanie w miejscu zamieszkiwania skarżącego może mieć charakter zamieszkiwania (pobytu) tymczasowego. Przepisy art. 47 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, odnoszące się do ustalenia przysługującej żołnierzowi zwalnianemu ze służby należnej powierzchni użytkowej podstawowej z tytułu stanu rodzinnego, nie odwołują się - co już wcześniej dowiedziono – do tymczasowego przebywania dziecka w lokalu mieszkalnym zajmowanym przez żołnierza, tylko do okoliczności trwałego wspólnego zamieszkiwania z żołnierzem (tzn. sytuacji, gdy lokal ten stanowi centrum spraw życiowych dziecka i żołnierza).
Zdaniem Organu II instancji, ocena ta sprowadza się do wniosku, że nie jest możliwe przyjęcie norm na osoby wskazane przez skarżącego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej w oświadczeniu, tj. na syna J. P. oraz na byłą żonę J. P., gdyż zgodnie z przedstawionym w sprawie stanem faktycznym, ww. nie są członkami rodziny J. P. w świetle art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Odmienna interpretacja nie tylko pozostawałaby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, a wręcz nosiłaby wszelkie cechy nadużycia prawa.
Rozpatrując ponownie istotę badanej sprawy organ odwoławczy wziął pod uwagę przedstawioną argumentację pełnomocnika strony, że od czasu rozwodu R. P. nie mieszkał razem z żoną, lecz z czasem wszedł w stały związek partnerski, z którego urodziło się dziecko i obecnie mieszka, i żyje z nową partnerką w konkubinacie. Biorąc pod uwagę, że miarodajnym dla ustalenia zakresu potrzeb mieszkaniowych żołnierza zwolnionego ze służby jest rzeczywisty stan rodzinny, istniejący na dzień odejścia żołnierza z wojska Prezes, działając na podstawie art. art. 79a k.p.a., poinformował pełnomocnika strony, pismem z [...].10.2020 r., że uwzględnienie w odprawie mieszkaniowej normy na drugie dziecko R. P. mogłoby nastąpić po spełnieniu przesłanek określonych w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu (m.in. wspólnego zamieszkiwania), a także wtedy, jeśli strona wskazałaby w "Oświadczeniu żołnierza zawodowego złożonego w celu wyliczenia odprawy mieszkaniowej" taki dzień z okresu pełnienia zawodowej służby wojskowej, który odpowiadałby co najmniej dacie urodzenia się drugiego dziecka. W piśmie wskazano także, że strona, żądając by organ uwzględnił w odprawie mieszkaniowej jej drugie dziecko zobowiązana jest do złożenia nowego oświadczenia w ww. zakresie, a także przedłożenia do akt niniejszego postępowania dokumentów w postaci: odpisu aktu urodzenia dziecka, zaświadczenia o zameldowaniu R. P. oraz jego dziecka lub oświadczenia matki dziecka o wspólnym zamieszkiwaniu w lokalu przy ul. [...].
Strona, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, przedstawiła odpis aktu urodzenia syna A. P. (data urodzenia [...].10.2017 r.) oraz oświadczenie podpisane przez R. P. oraz A. L. , że od października 2017 r. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe w lokalu przy ul. [...] oraz zamieszkują pod tym adresem wspólnie z synem A. P. Pomimo pouczenia w zawiadomieniu Prezesa z dnia [...].10.2020 r. pełnomocnik strony nie złożył do akt sprawy "nowego" oświadczenia R.P. w celu wyliczenia odprawy mieszkaniowej ze wskazaniem takiego dnia z okresu pełnienia zawodowej służby wojskowej, który odpowiadałby co najmniej dacie urodzenia się drugiego dziecka A. P. W tej sytuacji zakres przedmiotowy sprawy, dotyczący naliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej z tytułu posiadanej sytuacji rodzinnej R. P., żołnierza zwolnionego ze służby wojskowej, nie uległ zmianie w rozpatrywanej sprawie.
R. P. złożył skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] października 2020r., nr [...], w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej.
Skarżący zarzucał naruszenie normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 26 ust. 3 w zw. z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych poprzez nieuprawnione zinterpretowanie jej treści i w efekcie tego uznanie, iż skarżącemu przysługuje jedynie jedna (naliczona na niego) norma odprawy mieszkaniowej podczas gdy z literalnej treści przywołanych przepisów w sposób bezpośredni wynika powinność uwzględnienia w odpowiedzi na wniosek uprawnionego naliczenia norm odprawy w ilości przysługującej mu w dacie określonej w jego wniosku tj. łącznie 3 norm (wnioskodawca, żona, dziecko).
Skarżący zakwestionował stanowisko organów I i II instancji. W szczególności skarżący kwestionuje przypisanie sobie przez organ uprawnienia do interpretowania treści przepisu ustawy w sytuacji, gdy jest ona jednoznaczna, bezsporna i żadnej interpretacji nie wymaga. Podkreślał, że jeszcze do niedawna prezentowane przez organ stanowisko w takich samych sprawach było dokładnie takie jakie prezentuje skarżący się. Zdaniem skarżącego organ uzurpuje sobie prawo do interpretacji norm prawnych w sytuacji, gdy te normy żadnej interpretacji nie wymagają i czyni tak wyłącznie, dlatego albowiem wpisuje się ta obecna praktyka w politykę fiskalną realizowaną kosztem żołnierzy zawodowych przez kierownictwo Agencji.
Zdaniem skarżącego jest to kolejny przykład działania organu, który w celu nieuprawnionego ograniczenia uprawnień żołnierza zawodowego dokonuje manipulacji polegającej na diametralnie odmiennej interpretacji normy prawnej niż to funkcjonowało w praktyce i działalności organu przez szereg lat po to tylko aby bezprawnie ograniczyć prawa wnioskodawcy i uzyskać oszczędności dla budżetu MON-u kosztem uprawnionych.
Podkreśla, iż jak mało który przepis art. 47 ustawy definiuje uprawnienia strony, bez żadnych warunków, w zakresie wskazania daty ubiegania się o odprawę mieszkaniową z tym wyłącznie zastrzeżeniem, iż ma być to data w trakcie pełnienia służby wojskowej przez uprawnionego.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga oceniana według powyższych kryteriów podlegała uwzględnieniu.
Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Prezes Agencji Mienia Wojskowego rozpatrując sprawę jako organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Organ naruszył również art. 6 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
W sprawie jest bezsporne, że skarżącemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy o zakwaterowaniu). Zgodnie z tym przepisem, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.
Istota sporu w sprawie sprowadzała się jedynie do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.
W ocenie Sądu, Prezes Agencji Mienia Wojskowego miał podstawy do uwzględnienia odwołania strony od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW we Wrocławiu w zakresie, w jakim organ I instancji przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej niewłaściwie zastosował art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu.
Zgodnie z tym przepisem, odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca według zasady: wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Brzmienie powołanego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisu tego wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza.
Skarżący w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odprawy mieszkaniowej wskazał do dokonania ustaleń przez organ wnioskodawca jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał datę [...].09.2008r., kiedy członkami jego rodziny byli: żona J. P. oraz małoletni syn J. P., z którymi we wskazanym powyżej okresie zamieszkiwał. Sama jednakże okoliczność, że skarżącemu w dniu [...].09.2008 r. przysługiwały 3 normy nie była przez organ kwestionowana. J. P. była wówczas małżonką skarżącego, mieszkali wspólnie wraz z małoletnim synem i prowadzili wspólne gospodarstwo domowe. Wymogi art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu były zatem spełnione, czego organ nie kwestionował.
W świetle powyższego nie było podstaw, aby rozpatrując odwołanie strony, przyjąć za trafne ustalenie o konieczności uwzględnienia do wyliczeń mniejszej ilości norm niż należne skarżącemu w dniu przez niego wskazanym. Zaprezentowany przez organ pogląd doprowadził w istocie do tego, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie został właściwie zastosowany.
Okoliczność, że Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...].11.2008 r. sygn. akt [...] orzekł rozwiązanie małżeństwa R. P. i J. P., poprzez rozwód a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim J. P. powierzył matce (wyrok uprawomocnił się dnia 17.12.2008 r.) nie wpływa na uprawnienie skarżącego do odprawy mieszkaniowej ani na jej wysokość. W sprawie tej naruszona została podstawowa zasada postępowania administracyjnego, tj. zasada praworządności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta jest powtórzeniem konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).
Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).
W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła wątpliwość, co do rozumienia stosowanej normy prawnej, nadto sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy o zakwaterowaniu), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego, co należy podkreślić, lokalu mieszkalnego (art. 47 ustawy o zakwaterowaniu). Natomiast, wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Prawo do odprawy mieszkaniowej jest ściśle związane z przysługującym żołnierzowi w trakcie służby prawem do zakwaterowania.
W sprawie tej nie można podzielić poglądu organu, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem ilości norm wskazanych przez żołnierza na dzień [...].09.2008r. byłaby sprzeczna z celem odprawy mieszkaniowej. W doktrynie wskazuje się, że "(...) Z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się też regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że "prawodawca" miał na myśli dwa odmienne pojęcia. (...)" (v. Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166).
Należy przy tym wskazać, iż przywołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II CSK 693/10 wydany został w innym stanie faktycznym i prawnym, zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, na który w zaskarżonej decyzji powołał się organ, rozstrzyga w odmiennym stanie faktycznym. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/16, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, przesądził, że niezasadne jest uznanie tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej małoletnich jako członków rodziny skarżącego, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że Sąd I instancji trafnie wskazał, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na dzieci umieszczone tymczasowo w rodzinie zastępczej, kłóciłaby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i z definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu.
Natomiast przedmiotowa sprawa nie dotyczy kwestii uwzględnienia bądź nieuwzględnienia dzieci tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej.
W rozpatrywanej sprawie syn skarżącego J. P. oraz matka J. P. (wówczas małżonka) byli – na dzień wskazany przez żołnierza – członkami rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkaniowej, czego nie kwestionował organy.
Przyjęcie przez organ, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, o czym jest mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, organ powinien dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, na co wskazano w zaskarżonej decyzji, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska organu powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny. Brak jest w aktualnym stanie prawnym podstaw do takiego stanowiska. Nadto, przyjęcie ustaleń w zakresie ilości norm, o których mowa wyżej, na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej przez organ, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, oznaczałoby, że to organ wybierałby w istocie datę, na którą dokonywane byłyby ustalenia faktyczne w tym zakresie. Trzeba zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca powtórzył zwrot "na dzień wskazany przez żołnierza" w art. 47 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zakwaterowaniu. Zdecydował bowiem, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (jest to zatem odrębna regulacja od przepisów k.p.a. wyznaczających terminy rozpatrzenia spraw administracyjnych). Ustawodawca wyznaczył organowi aż 90 dni na wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W zdaniu drugim art. 47 ust. 2, ustawodawca wskazał, że wydanie decyzji następuje m.in. po złożeniu oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym "na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, (...)".
Kwestia daty wydania decyzji przez organ nie ma zatem znaczenia prawnego dla dokonania ustaleń faktycznych w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odprawy mieszkaniowej. Także w art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca potwierdził, że do obliczenia wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza". Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195) określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 również uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu, wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień".
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. W sprawie tej, wobec jednoznacznej woli ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu nie uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 ww. ustawy.