II SA/WA 1/24

II SA/Wa 1/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 217 § 2, art. 218 § 1 i § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz- Sierakowska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
J. S. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej, jako: Komendant lub organ) z dnia [...] października 2023 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od [...] marca 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że raportem z dnia [...] lutego 2022 r. skarżący zwrócił się do Komendanta [...] Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby od dnia [...] marca 2004 r. do dnia [...] grudnia 2004 r., od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r., od dnia [...] maja 2017 r. do dnia [...] marca 2019 r. oraz od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] lutego 2022 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm., dalej, jako: rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r.), a także na podstawie § 4 pkt 1 i pkt 2 tego rozporządzenia w okresie od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] stycznia 2013 r.
Organ przytoczył następnie chronologicznie przebieg postępowania, sposób gromadzenia dokumentacji, wskazał organy, do których kierował wezwania o kwerendę akt, opisał uzyskane odpowiedzi.
W dniu [...] lipca 2022 r. Komendant [...] Policji wydał J. S. zaświadczenie, z którego wynika, że w okresie: od dnia [...] maja 2017 r. do dnia [...] marca 2018 r. oraz od dnia [...] grudnia 2018 r. do dnia [...] lutego 2022 r. pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
Natomiast po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § K.p.a., Komendant [...] Policji w dniu [...] lipca 2023 r., wydał postanowienie nr [...], mocą którego odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie:
od dnia [...] marca 2004 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373);
od dnia [...] marca 2004 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r.;
od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] marca 2013 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.;
od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.;
od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r. w warunkach określonych w § 2 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.;
od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie.
Zaskarżonym postanowieniem Komendant utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnęgo, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280, z późn. zm., dalej także, jako: ustawa) oraz przepisy rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
Organ przytoczył treść § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnęgo, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno- Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373, z późn. zm.) oraz art. 217 i art. 218 K.p.a. i wskazał zasady na jakich wydaje się żądane przez skarżącego zaświadczenie.
Komendant podniósł, że dokonano analizy akt osobowych J. S. stwierdzając, że znajdują się w nich: świadectwo ukończenia kursu doskonalenia zawodowego z dnia [...] października 2004 r., w którym potwierdzono, iż skarżący w okresie od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] października 2004 r. uczestniczył w kursie minerów pirotechników z pododdziałów antyterrorystycznych i ukończył go z wynikiem dobrym; legitymacja nr [...], w której stwierdzono, iż skarżący jest instruktorem minerstwa-pirotechniki oraz nabył kwalifikacje do samodzielnego prowadzenia zajęć w zakresie działań minersko-pirotechnicznych; świadectwo ukończenia kursu doskonalenia zawodowego z dnia [...] listopada 2014 r., w którym potwierdzono, iż skarżący w okresie od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] listopada 2014 r. uczestniczył w kursie dla minerów pirotechników kandydatów na instruktorów i ukończył go z wynikiem dobrym; rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r., na mocy którego skarżący został z dniem [...] listopada 2015 r. delegowany do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...] ([...]) na okres 6 miesięcy; rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r., którym przedłużono okres delegowania do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...] ([...]); rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r., którym przedłużono okres delegowania do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...] ([...]); rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r., na mocy którego skarżący został z dniem [...] sierpnia 2016 r. odwołany z delegowania do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...] ([...]); rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r., na mocy którego skarżący został z dniem [...] marca 2018 r. delegowany do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...] ([...]) na okres 6 miesięcy; rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r., którym przedłużono okres delegowania do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...] ([...]); rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r., na mocy którego skarżący został z dniem [...] grudnia 2018 r. odwołany z delegowania do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...] ([...]); karta pracy z dnia [...] grudnia 2018 r., w której wskazano, iż skarżący brał udział w ramach obowiązków służbowych w procesie szkolenia oraz działań bojowych [...], tj. Pododdział Antyterrorystyczny powołany w strukturze [...] Rotacji Jednostki Specjalnej Policji w [...]; zaświadczenia potwierdzające, iż skarżący w latach 2018 - 2021 pełnił służbę w Policji bezpośrednio w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. wraz z imiennymi kartami wykonywanych czynności.
Mając zaś na uwadze treść żądania strony, zwrócono się do Komendanta Komisariatu Policji [...], Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w [...] oraz Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji, którzy wprost wskazali, jaka dokumentacja poddana została kwerendzie albo jakiej dokumentacji nie poddano analizie, z uwagi na fakt, iż została ona, zgodnie z obowiązującymi przepisami, wybrakowana.
Odnosząc się do okresu pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] od dnia [...] marca 2004 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. organ wskazał, że skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a następnie wskazał również na § 4 pkt 1 tegoż rozporządzenia. Żądanie skarżącego należy jednak rozpatrzeć w oparciu o obowiązujące we wskazanym okresie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Komendant przytoczył § 2 pkt 2 tego rozporządzenia oraz § 20 ust. 3 w zw. z § 30 ust. 3 w zw. z § 35 pkt 1 zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2003 r. Nr 2, poz. 4, z późn. zm.) i podniósł, że aby okres pełnienia służby w takiej komórce spełniał wymogi określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r., policjant musiałby wykonać czynności służbowe polegające na rozpoznaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych.
W rozpoznawanej sprawie, w trakcie przeprowadzonej w Komisariacie Policji [...] kwerendy materiałów archiwalnych nie ujawniono dokumentów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r.
Analizie poddano notatki urzędowe oraz książki służby Komisariatu Policji [...] Sekcji [...] dotyczące zdarzeń na podległym terenie, zaś w notatce z dnia [...] maja 2022 r. wyszczególniono badane dokumenty. Z dokumentów tych nie wynikało, iż skarżący wykonywał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych.
Akta osobowe skarżącego nie zawierają szczegółowego zakresu obowiązków na stanowisku policjanta Ogniwa [...] Sekcji [...] Komisariatu Policji [...], sam zaś fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej nie przesądza, iż wykonał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych.
W ocenie organu, nieuprawnionym byłoby bowiem twierdzenie, że policjant np. wspierający działania bojowe w zakresie logistycznym realizował czynności bezpośrednio przy fizycznym zwalczaniu terroryzmu.
Ponadto, nawet posiadanie specjalistycznych kwalifikacji zawodowych nie przesądza o istnieniu podstaw do podwyższenia emerytury policyjnej. Niezbędnym warunkiem jest potwierdzenie wykonania czynności służbowych polegających na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych. Za takowe nie można jednak uznać zarówno udziału w ćwiczeniach antyterrorystycznych jak i zabezpieczeniu kontrterrorystycznym, bez precyzyjnego określenia rodzaju i charakteru realizowanych czynności służbowych. Tym bardziej bezzasadnym jest więc przyjęcie założenia, iż z chwilą mianowania na określone stanowisko służbowe wnioskodawca spełniał wymogi określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r.
W kwestii zaś pełnienia przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w okresie od dnia [...] marca 2004 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. organ wskazał, że warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, zdaniem organu, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych). Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji).
Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.
W konsekwencji podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r., zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, a także, iż ilość tych zdarzeń spełnia kryteria wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r.
Organ podał, że kwerenda przeprowadzona w Komisariacie Policji [...] nie ujawniła żadnych dokumentów potwierdzających wykonywanie przez skarżącego czynności służbowych w warunkach określonych we wskazanym przepisie prawa.
Komendant dodał, iż analizy dostępnej dokumentacji dokonano na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., uwzględniając przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, jednak biorąc pod uwagę fakt, iż przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. mają jednakowe brzmienie, zaś wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego rozszerza katalog czynności stanowiących podstawę do podwyższenia emerytury policyjnej (uznając za niekonstytucyjne kryterium "bezpośredniości"), uznać należy, iż kwerenda została przeprowadzona w sposób prawidłowy.
Dalej organ przytoczył treść § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 i wskazał, że warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie szczególnego zagrożenia jego życia lub zdrowia. Zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby. Przy czym nie chodzi o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu wykonywania przez funkcjonariusza czynności służbowych i związaną z tym możliwość narażenia na działanie bliżej nieokreślonego zagrożenia. Dla uzyskania prawa do zwiększenia emerytury policyjnej nie wystarcza zatem wystąpienie jakichkolwiek okoliczności zagrażających życiu i zdrowiu, ale ustawodawca wzmocnił powyższy wymóg i posłużył się dodatkowym kwalifikatorem. Zagrożenie, o jakim mowa w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., musi być realne, rzeczywiste, a nie dające się jedynie przewidzieć - nie może też mieć zatem charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje, w jakich zaistniało tego rodzaju zagrożenie z określeniem ich daty, miejsca, a przede wszystkim przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały szczególne, realne, a więc obiektywne i konkretne niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza.
Komendant podniósł, że w tej sprawie z żadnej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu nie wynika, aby skarżący w trakcie pełnienia służby w Policji, w okresie od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] stycznia 2013 r., wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Jednocześnie brak jest podstaw do podważania ustaleń dokonanych, w tym zakresie, przez Komendanta [...] Policji.
Znajdujące się w aktach postępowania notatki służbowe z dnia [...] sierpnia 2022 r. oraz [...] marca 2023 r. nie potwierdzają istnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia skarżącego podczas wykonywania czynności służbowych. Nie sposób bowiem uznać, iż takie zagrożenie wystąpiło wyłącznie z faktu, iż w charakterze realizacji wskazano "zatrzymanie osoby poszukiwanej, mogącej posiadać broń palną". Z przedstawionych zatem przez Samodzielny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji w [...] szczegółowych opisów realizacji, w których brał udział J. S. nie wynika, aby wymieniony w ich trakcie wykonywał jakiekolwiek czynności spełniające kryteria określone w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego, dotyczącego niezasadnej odmowy wydania przez Komendanta [...] Policji zaświadczenia o pełnieniu przez skarżącego służby w okresie od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r. w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Komendant wskazał, że istotą tego przepisu jest możliwość podwyższenia emerytury policyjnej o 2% podstawy wymiaru, jeżeli funkcjonariusz pełnił służbę bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu oraz spełnia łącznie warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 2 zarówno w lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Warunkiem sine qua non zastosowania normy wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 2, jest spełnienie łącznie przesłanek określonych w punktach a i b tego przepisu.
Kluczowym zatem zagadnieniem jest wskazanie czy skarżący nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, albo też przed dniem [...] kwietnia 2019 r. przez samodzielny pododdział antyterrorystyczny Policji, a także czy brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji.
Konieczne jest uprzednie ustalenie w jakiej jednostce lub komórce organizacyjnej funkcjonariusz faktycznie pełnił służbę, bowiem tylko pełnienie służby przez danego policjanta, polegające bezpośrednio na fizycznym zwalczaniu terroryzmu może stanowić podstawę do skorzystania z uprawnienia, o którym mowa § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Zadania te mogły być i nadal mogą być realizowane wyłącznie przez ściśle określone jednostki Policji. Natomiast skarżący pełnił służbę w okresie od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r. w Wydziale Realizacyjnym Komendy [...] Policji.
Z kolei warunkiem podwyższenia emerytury policyjnej na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. jest pełnienie przez policjanta tej służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu m.in. poprzez branie udziału, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji. Zobowiązuje więc do pełnienia przez policjanta służby w jednostce Policji, która na podstawie przepisów prawa jest zobowiązana do realizacji tego rodzaju zadań. Organ powołał się na § 29 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 1 oraz § 36 pkt1, 3 i 7 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 50, z późn. zm.) i podniósł, że skarżący w okresie pełnienia służby w Wydziale Realizacyjnym Komendy [...] Policji nie mógł nawet potencjalnie pełnić tej służby w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., bowiem nie mógł wykonywać tego rodzaju zadań. Przesłanką umożliwiającą wydanie zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, może być tylko ustalenie, że faktycznie w danym okresie pełniła ona służbę bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Pełnienie służby w innej jednostce lub komórce organizacyjnej Policji, niż pododdział kontrterrorystyczny (antyterrorystyczny) Policji, nie może być równoznaczne z pełnieniem służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu i to niezależnie od tego, do jakich akcji komórka lub jednostka Policji, w której funkcjonariusz pełnił służbę, była faktycznie wykorzystywana.
Odnosząc się do kwestii pełnienia przez skarżącego służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...] ([...]) od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. organ podkreślił, iż w omawianych okresach jedynym dokumentem określającym zadania dla policjantów Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...] była uchwała nr 255/2008 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie utworzenia kontyngentu policyjnego wydzielonego do udziału w Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...], [...][...]. Organ przytoczył treść § 3 tej uchwały i wskazał, że uchwała nie wprowadza w stosunku do Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...] wymogu posiadania zdolności do prowadzenia działań bojowych polegających na fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Zdolności, które powinna posiadać Jednostka Specjalna Policji w [...] są skorelowane z zadaniami realizowanymi przez taką jednostkę. Skoro więc nie istniał wymóg posiadania zdolności do prowadzenia działań bojowych polegających na fizycznym zwalczaniu terroryzmu to trudno przyjąć, że policjanci Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...] realizowali takie działania. Wprawdzie prowadzenie na przykład działań związanych z zachowaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego może mieć na celu zapewnienie prawidłowej realizacji szeroko rozumianych przedsięwzięć związanych z ochroną antyterrorystyczną osób i obiektów, jednak w takim przypadku można mówić jedynie o wspomagającym charakterze realizowanych czynności, a nie o działaniach bojowych polegających na zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Konieczne jest bowiem zaznaczenie, że występuje oczywista różnica pomiędzy nawet bardzo wyspecjalizowanymi działaniami prewencyjnymi czy ochronnymi Policji, a określonym przez ustawodawcę fizycznym zwalczaniu terroryzmu i udziałem w działaniach bojowych.
W świetle powyższego, na podstawie posiadanej przez organ dokumentacji nie można stwierdzić, że skarżący, w okresie delegowania do służby w Jednostce Specjalnej Polskiej Policji Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...] ([...]), brał udział w konkretnych działaniach bojowych Policji, które mogą zostać uznane za pełnienie służby bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu.
Do przeciwnych wniosków, zdaniem organu, nie prowadzi analiza "karty pracy" z dnia [...] grudnia 2018 r. zatwierdzona przez Dowódcę Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...] oraz zaświadczenie wystawione przez Dowódcę Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...], z którego wynika, iż skarżący w okresie "od dnia [...].12.2018 do dnia [...].12.2018 wykonywał powierzone mu obowiązki służbowe, które były wykorzystywane przy fizycznym zwalczaniu terroryzmu w wymiarze co najmniej 80 godzin w miesiącu w warunkach szczególnie uciążliwych dla zdrowia w ramach obowiązków służbowych w zakresie szkolenia oraz działań bojowych [...] tj. Pododdział Antyterrorystyczny powołany w strukturze [...] rotacji Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...], a okresy przerwy w pełnieniu tych obowiązków nie przekroczyły u ww. funkcjonariusza nieprzerwanie trzech miesięcy", bowiem informacje w niej zawarte nie znajdują odzwierciedlenia w posiadanych przez organy Policji dokumentach.
Z pisma bowiem Zastępcy Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji z dnia [...] marca 2022 r. wynika, iż podczas kwerendy poddano analizie dokumentację archiwalną związaną z przygotowaniem i przebiegiem [...] i [...] rotacji Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...], dokumentacja ta nie zawiera informacji potwierdzających, iż skarżący w okresie delegowania, tj. od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. pełnił służbę w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Organ dodał, iż policjanci Jednostki Specjalnej Polskiej Policji mogą uczestniczyć w interwencjach w przypadku użycia tej Jednostki do działań w charakterze drugiego podmiotu bezpieczeństwa oraz w ramach realizacji operacyjnego wsparcia dla Biura Specjalnego Prokuratora oraz Sądu Specjalnego w [...]. Udział jednak w takich działaniach winien być zaewidencjonowany i przekazany do zarchiwizowania w Biurze Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji, odpowiedzialnym zaś za takie przekazanie jest dowódca Jednostki Specjalnej Polskiej Policji.
Organ wskazał, że brak odpowiednich dokumentów nie pozwala na wysnucie wniosku o zaistnieniu określonych zdarzeń, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać. Brak takich dokumentów w analizowanej dokumentacji sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Ocena zaś spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wynikających z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. nie może prowadzić do tworzenia faktów czy okoliczności, które nie są w analizowanej dokumentacji zawarte. Takie bowiem tworzenie nowych faktów nie jest dopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia.
Podsumowując organ wskazał, iż brak było podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Przy czym organ dochował należytej staranności w odniesieniu do ustalenia materiału umożliwiającego potwierdzenie okoliczności, o które wnioskował skarżący. Dokonując analizy dostępnej dokumentacji (pozostającej w dyspozycji Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w [...], a także Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji oraz Komisariatu Policji [...]), ustalił bezsprzecznie, iż nie zawierała ona informacji, na podstawie których można by było w sposób niebudzący wątpliwości wskazać, że skarżący, pełniąc służbę w Sekcji [...] Komisariatu Policji [...] (od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r.), Wydziale Realizacyjnym Komendy [...] Policji (od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r.), a także będąc członkiem [...] rotacji Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...] (od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r.), pełnił ją w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej.
Analogicznie samo posiadanie przez funkcjonariusza uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji albo nabycie uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika nie może skutkować podwyższeniem emerytury policyjnej w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w sytuacji, gdy policjant nie brał udziału, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji (lub w przypadku § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. - nie realizował czynności polegających na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych).
W ocenie Komendanta, niezasadny jest także argument skarżącego, wywodzącego określone konsekwencje wyłącznie z charakteru czynności służbowych i porównywanie ich z czynnościami innych funkcjonariuszy. Każdy wniosek jest bowiem rozpoznawany indywidualnie, a zakres prowadzanych przez organ czynności dostosowany jest do treści żądania zawartego w złożonym przez zainteresowanego wniosku. Proste zestawienie analogicznych faktów (zdarzeń i czynności, w których uczestniczył wnioskodawca i inni funkcjonariusze), nie może być uznane za zasadne, bo skutkowałoby stwierdzeniem, że zakwalifikowanie danej osoby do określonej jednostki Policji lub komórki organizacyjnej Policji, w której dokonywane są czynności służbowe określonego rodzaju, albo też ustalenie, iż osoba pełniła służbę na określonym stanowisku służbowym, umożliwia ustosunkowanie się w sposób właściwy do każdego żądania wniesionego przez jakąkolwiek osobę pełniącą służbę w określony sposób, a tym samym umożliwia automatyczne uwzględnienie bądź nieuwzględnienie żądania wnioskodawcy. Tymczasem każdy wniosek musi być rozpoznawany indywidualnie, bowiem wymaga on potwierdzenia określonych faktów, w których uczestniczyła bądź nie uczestniczyła indywidualnie oznaczona osoba. Z kolei ustalenie czy dane zdarzenie (czynność służbowa) spełnia wymogi umożliwiające podwyższenie emerytury policyjnej należy do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Kwestionowanie stanowiska podmiotu dokonującego stosowanej kwerendy, a więc mającego bezpośredni kontakt z istniejącą dokumentacją, stanowiłoby nieuzasadnioną polemikę, bo nie mającą żadnego podbudowania instrumentalnego. Wnioski takie można bowiem formułować wyłącznie w oparciu o treść analizowanej dokumentacji, a nie wyłącznie na podstawie własnych przekonań czy doświadczeń o charakterze zawodowym. Skoro dokumentacja dotycząca skarżącego nie zawiera informacji o jego uczestnictwie w czynnościach warunkujących podwyższenie emerytury policyjnej, to organ nie jest uprawniony do dowiedzenia przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie może oczywiście zaprzeczyć w sposób niebudzący wątpliwości, by czynność służbowa mogła mieć taki charakter. Jednak nie może również potwierdzić tego faktu, bowiem okoliczność ta nie wynika z treści istniejącej dokumentacji i nie da się jej wyprowadzić w oparciu o istniejącą treść analizowanych dokumentów.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1. naruszenie art. 219 K.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin poprzez błędne przyjęcie, że skarżący:
• nie pełnił służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w okresie od dnia [...] marca 2004 roku do dnia [...] grudnia 2004 r.,
• nie pełnił służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 lit. a i b z dnia 4 maja 2005 r. w okresie od [...] lutego 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz w okresie od [...] marca 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r.,
- co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby we wskazanych wyżej okresach.
2. naruszenie art. 219 K.p.a. w zw. z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że skarżący:
• nie pełnił służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r. w okresie od dnia [...] marca 2004 r. do dnia [...] grudnia 2004 r.,
• nie pełnił służby w warunkach określonych w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w okresie od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] marca 2013 r.,
• nie pełnił służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w okresie od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. - co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby we wskazanych wyżej okresach.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Podniósł, że nabył uprawnienia i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych oraz nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, a ponadto brał udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych Policji oraz w procesie mającym na celu przygotowanie do takich działań. W konsekwencji zostały przez skarżącego spełnione przesłanki określone w rozporządzeniu z dnia 4 maja 2005 r. upoważniające do przyznania wyższej emerytury. Skarżący wskazał, że organ pominął istotne dla sprawy dowody, np. notatkę służbową asystenta Zespołu [...] Samodzielnego Pododdziału Kontrterrostycznego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. zatwierdzonej przez Dowódcę Samodzielnego Pododdziału Kontrterrostycznego Policji w [...], a z analizy służby skarżącego wyłączył okres delegowania do służby w misji w [...] od dnia [...] listopada 2015 r. do [...] sierpnia 2016 r. Skarżący wskazywał, że organ oparły się na niedozwolonym kryterium, niestanowiącym prawa powszechnie obowiązującego, tj. na Regulaminach: Regulaminie K[...]P z dnia [...] czerwca 2013 r., Regulaminie K[...]P z dnia [...] lipca 2015 r., Regulaminie K[...]P z dnia [...] kwietnia 2017 r., a także Zarządzeniu nr [...] KGP z dnia [...] września 2007 r. Zdaniem skarżącego organ dokonał rażąco dowolnej oceny materiału dowodowego, w sposób lakoniczny podnosząc, że nie wynikają z niego fakty wywodzone przez skarżącego. tymczasem, w ocenie skarżącego, materiał dowodowy, w tym akta osobowe, dowodzi istnienia podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej, jako: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) K.p.a. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego.
Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Uznać należy, że organ administracji publicznej, wydając zaświadczenie, działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, s. 58).
Stosownie do art. 218 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.
W konsekwencji, uznać należy, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy też zbioru danych innego rodzaju. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności, wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12).
Kwestie związane z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Istotne znaczenie mają także wydane, na podstawie upoważnień zawartych w ustawie, akty wykonawcze, w tym przypadku rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
Do dnia 31 maja 2005 r. obowiązywał § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r., zgodnie z którym w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie, jeżeli funkcjonariusz wykonał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych.
W dniu 1 czerwca 2005 r. weszło w życie rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. Stosownie do § 2 pkt 2 lit. a i b tego rozporządzenia, Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
W myśl natomiast § 4 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:
1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;
4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 lipca 1998 r. lub b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z 6 czerwca1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.) - po dniu 1 września 1998 r.
Jak stanowi § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnęgo, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno- Skarbowej oraz ich rodzin, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniające podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Policji. Natomiast w myśl § 14 ust. 2 tego rozporządzenia, zaświadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 2, 5-6a, wydaje właściwy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej lub Krajowej Administracji Skarbowej z urzędu, a zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i ust. 4, na żądanie funkcjonariusza.
Z przedstawionych powyżej regulacji prawnych wynika zatem, że dla skorzystania z uprawnienia do podwyższenia emerytury konieczne jest udokumentowanie okresów służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów i w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga ono żadnej sprawy. Niedopuszczalne jest zatem tworzenie – na potrzeby wydania wnioskowanego zaświadczenia – jakichkolwiek nowych dokumentów, w tym tych wynikających z przesłuchań, zeznań świadków. Do postępowania uproszczonego nie mają zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym jedynie sięga się do reguł ogólnych i to w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Stąd też przy wydawaniu zaświadczenia organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w pełnym zakresie (tak jakby tego oczekiwał skarżący), rozstrzygać spornych kwestii, tak jak to czyni w postępowaniu jurysdykcyjnym.
Przekładając powyższe na grunt tej sprawy, wskazać należy, iż istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo wykazał brak podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści.
Podkreślić trzeba, iż organ badając wniosek strony o wydanie zaświadczenia, mógł odnosić się jedynie do zapisów znajdujących się w dokumentach wewnętrznych. Przede wszystkim winien więc rozpocząć procedowanie od ustalenia tego, w jakich rejestrach czy ewidencjach mogłyby znajdować się zapisy potwierdzające zaistnienie żądanych do potwierdzenia zaświadczeniem faktów. Następnie adresat wniosku powinien przeszukać ww. rejestry czy ewidencje w celu ustalenia, czy istotnie zawierają one żądane informacje.
W ocenie Sądu organ prowadząc niniejsze postępowanie podołał powyższym wymogom. Z uzasadnienia skarżonego postanowienia wynika, iż organ zbadał całość dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych skarżącego lecz nie ograniczył się tylko do tego źródła wiedzy. Zwracał się także do Komendanta Komisariatu Policji [...], Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w [...] oraz Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji. Powyższe świadczy o tym, że nie można zarzucić skutecznie organowi braku wnikliwego wyjaśnienia sprawy.
Wszystkie wskazane organy wyjaśniły, jaka dokumentacja poddana została kwerendzie albo jakiej dokumentacji nie poddano analizie, z uwagi na fakt, iż została ona, zgodnie z obowiązującymi przepisami, wybrakowana. Zgromadzona dokumentacja nie potwierdziła występowania przesłanek do wydania zaświadczenia. Nawet jeśli poszczególne dokumenty wskazywały początkowo na taką możliwość (chociażby notatka służbowa z dnia [...] kwietnia 2022 r. czy Karta pracy zatwierdzona przez Dowódcę Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...]) to jednak konfrontacja z innym materiałem dowodowym (notatka służbowa z dnia [...] czerwca 2022 r. czy uchwała nr 255/2008 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie utworzenia kontyngentu policyjnego wydzielonego do udziału w Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...], [...][...]) nie pozwalają w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości potwierdził określone fakty dotyczące służby skarżącego, a które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia. Wszak cały czas pamiętać trzeba, że poruszamy się w uproszczonym postępowaniu zaświadczeniowym.
Nie można też podzielić poglądu skarżącego, że spełnia on wymagane prawem przesłanki do podwyższenia emerytury na podstawie "faktycznie wykonywanych czynności". Wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie brak było dowodów, które dawałyby podstawę do wydania zaświadczenia. Po pierwsze, warunkiem niezbędnym uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków wyjątkowych, szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie nie może być potencjalne. Musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Nie może być to zagrożenie związane z wykonywaniem czynności właściwych dla danego stanowiska służbowego w Policji, a tak skarżący zdaje się rozumieć owo "zagrożenia". Słusznie organ podkreślał, że służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Służba skarżącego niewątpliwie jest imponująca i jako funkcjonariusz zasługuje na wielkie uznanie jednakże możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. takie okoliczności nie zostały w tej sprawie wykazane. Po drugie, ze zgromadzonej dokumentacji nie wynikało również, iż skarżący wykonywał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych.
Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, iż zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostały w oparciu o wewnętrzne dokumenty formacji, tj. Regulaminy czy Zarządzenia. Organ przywołał jedynie treść określonych periodyków służbowych celem wykazania czynności i ich zakresu na określonym stanowisku służbowym. Organ posłużył się takim odwołaniem dla wzmocnienia swojej argumentacji. Natomiast Komendant [...] Policji wyraźnie wskazał na podstawę prawną wydanego postanowienia tj. art. 219 K.p.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i § 2 pkt 2, § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnęgo, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Komendant Główny Policji biorąc za podstawę materialnoprawna ww. przepisy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.
Zdaniem Sądu, organy w tej sprawie dochowały należytej staranności przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Organy obu instancji przeprowadziły szeroką, dokładną i wszechstronną analizę akt osobowych skarżącego oraz dostępnej dokumentacji dotyczącej przebiegu jego służby. Charakter postępowania zaświadczeniowego, uniemożliwiał zaś organowi prowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie. W szczególności nie mógł on dopuszczać dowodów, które dopiero mogły by posłużyć do wytworzenia dokumentacji o określonej treści. Zaświadczenie może bowiem jedynie obrazować fakty, które wynikają z już istniejących dokumentów. Zainicjowanie postępowania zaświadczeniowego nie może zaś stanowić asumptu do wytwarzania nowych materiałów w postaci np. nowych wpisów w aktach osobowych, czy nowych adnotacji w materiałach operacyjnych, czy też w postaci dokumentów stworzonych w wyniku odtworzenia wybrakowanych akt. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 218 K.p.a. organ, niezależnie od przyczyny braku dokumentacji, nie ma bowiem prawnych możliwości wytwarzania nowej dokumentacji.
Dostrzec także należy, iż samo subiektywne przeświadczenie wnioskodawcy o zaistnieniu zdarzeń mających być objętych zaświadczeniem, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Organ nie bada bowiem osobistego nastawienia emocjonalnego funkcjonariusza, które związane jest z uczestnictwem w danym zdarzeniu.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, zgodne jest z prawem. Właściwie organ ocenił, że w wyniku przeprowadzonych czynności, nie stwierdzono, aby skarżący, w czasie wykonywania obowiązków służbowych we wskazanych okresach, podejmował czynności służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.
Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.