II SA/Sz 989/21

II SA/Sz 989/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-12-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 911/22 - Wyrok NSA z 2023-05-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 3,  art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. K. i A. K. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. - A. sp. z o.o. zs. w C. (dalej przywoływana także jako: "Inwestor"), zwróciła się do Burmistrza G. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej SPV B. o mocy do 3 MW włącznie na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym B. Do wniosku załączono m. in. dwie kopie mapy zasadniczej z oznaczeniem terenu objętego wnioskiem oraz graficzne przedstawienie sposobu zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych.
2. Pismem z [...] lutego 2021 r. Burmistrz G. wezwał Inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor przy piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. przedłożył decyzję Burmistrza Gminy G. nr [...] z [...] lipca 2020 r. (znak: [...]) stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.
3. Pismami z [...] marca 2021 r. Burmistrz G. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w S. , Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w G., Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z., Ministerstwa Klimatu i Środowiska, E. Sp. z o.o. w P., Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. oraz Wydziału Gospodarki Gminnej Urzędu Gminy i Miasta w G..
4. Starosta G. postanowieniem z [...] marca 2021 r. (znak: [...]) uzgodnił projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych. E. sp. o. o. zs. P. w piśmie z [...] września 2021 r. (znak: [...]) wskazała, że nie ma podstaw aby odmówić przyłączenia tego typu instalacji do sieci elektroenergetycznej. Pozostałe podmioty uzgadniające nie zajęły stanowiska w zakreślonym terminie co jest równoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem projektu decyzji.
5. Burmistrz Gminy G. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. (znak: [...]) ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia mającego polegać na budowie elektrowni fotowoltaicznej SPV B. o mocy do 3 MW włącznie na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym B. , na rzecz A. sp. z o.o. zs. w C.
6. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. i A. K. (dalej przywoływani jako; "Skarżący") wskazując, że w związku z planowanym uruchomieniem produkcji żywności ekologicznej lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej wraz z towarzyszącymi jej urządzeniami wpłynie niekorzystnie na zapylanie roślin przez pszczoły. Wnioskują więc o nakazanie Inwestorowi odsunięcia planowanych budowli na odległość 50m od granicy działki nr [...], należącej do Skarżących.
7. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. - Dz. U. z 2021 roku, poz. 735) oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. - Dz. U. z 2018r., poz. 1945 ze zm.) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu Organ odwoławczy przywołał art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to zdaniem Organu, że w przypadku zamiaru realizacji urządzeń infrastruktury technicznej nie wyznacza się obszaru analizy urbanistycznej, bowiem w takim przypadku nie jest wymagane spełnienie wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Nie ma zatem podstaw do wyznaczania obszaru analizy urbanistycznej i ustalaniu kształtowania się poszczególnych parametrów zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588). Wynika to z faktu, że ze względu na charakter tego rodzaju inwestycji ustawodawca postanowił nieuzależniać możliwości ich realizacji od istnienia w sąsiedztwie takich samych lub podobnych obiektów. Za takim stanowiskiem przemawia orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 11.10.2017 r., sygn. akt: IV SA/Po 438/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 06.09.2017 r. sygn. akt: IV SA/Wa 222/17). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla urządzeń infrastruktury technicznej wymaga jedynie przeprowadzenia tzw. uproszczonej analizy urbanistycznej, w której weryfikuje się spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy o planowaniu, tj. istnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu, braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.
Organ wskazał, ze w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Badana decyzja Nr [...] z [...].04.2021 r. posiada załącznik graficzny, sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej na działce nr [...].
Planowane przedsięwzięcie nie wymaga zaopatrzenia w wodę i gaz oraz nie wymaga odprowadzania ścieków. Z kolei w kwestii przyłączenia do sieci elektroenergetycznej operator sieci określi warunki przyłączeniowe i wypowie się w zakresie możliwości podłączenia do sieci po uzyskaniu przez inwestora prawomocnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podłączenie farmy fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej jest niezbędne do funkcjonowania farmy. W tej sytuacji za spełniony uznaje się wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu.
Budowa farmy fotowoltaicznej nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Działka inwestycyjna składa się bowiem z terenu rolnego klasy IVa i IVb oraz klasy V. Spełniony jest zatem wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu.
W sprawie przeprowadzono analizę, czy planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ze względu na fakt, że przeznaczona pod inwestycję działka nr [...] ma powierzchnię 4,56 ha, zaś zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko (j.t. - Dz. U. z 2019, poz. 1839) farmy fotowoltaiczne o powierzchni powyżej 2,0 ha stanowią przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymagają uzyskania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Burmistrza Gminy G. w decyzji nr [...] z [...].07.2020 r. (znak: [...]) stwierdził jednak brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W tej sytuacji stwierdzić należy, że spełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter związany. Oznacza to, że po spełnieniu wymogów ściśle określonych w przepisach, w tym przypadku w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy o planowaniu, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Oznacza to również, że wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie można uzależnić od spełnienia innych, dodatkowych wymogów, niewymienionych w powyższych przepisach. Potencjalnie negatywny wpływ farmy fotowoltaicznej na sąsiednie tereny, wynikający m. in. z emisji ciepła czy promieniowania, nie może stanowić, w ocenie Organu, podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ podkreślił, że na podstawie samej decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestor nie może przystąpić do realizacji inwestycji. Konieczne jest jeszcze uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzależnione jest od spełnienia szeregu wymogów określonych w ustawie Prawo budowlane i aktach wykonawczych do tej ustawy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi jedynie swego rodzaju promesę, że z punktu planowania przestrzennego i zachowania ładu przestrzennego dana inwestycja może być zrealizowana, jednakże nie przesądza że inwestor uzyska na realizację inwestycji decyzję o pozwoleniu na budowę.
Organ wskazał, że z uwagi na spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy o planowaniu Burmistrz Gminy G. nie miał innej możliwości jak ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
8. Niezadowoleni z treści decyzji, skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli Skarżący, wskazując na negatywny wpływ planowanej inwestycji na środowisko wynikający m.in. z emisji ciepła i promieniowania. W ocenie Skarżących planowana farma fotowoltaiczna wpłynie negatywnie na położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, w tym nieruchomość przeznaczoną pod budowę domu oraz na ekologiczne nieużytki rolne, a co za tym idzie, naruszona zostanie zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący wskazali także, że planowana inwestycja naruszy także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w ich ocenie bowiem zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
9. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
10. Repliką z dnia [...] listopada 2021 r. Inwestor odniósł się do zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, jak i do skargi.
Wskazał, ze zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem skarga powinna ulec oddaleniu w całości.
W pierwszej kolejności podkreślił, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wystarcza spełnienie enumeratywnie wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek. Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem typowym przykładem tzw. decyzji związanej. Oddziaływania farmy fotowoltaicznej, o których piszą Skarżący, nie są przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i, jak wskazał Inwestor, zostały już zweryfikowane w toku postępowania środowiskowego. Efektem tego postępowania było wydanie przez Burmistrza Gminy G. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] znak: [...] W decyzji tej Organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z udziałem społeczeństwa. Mylą się zatem Skarżący, że przedsięwzięcie to nie zostało ocenione przez organ pod kątem oddziaływań, o których piszą (zwłaszcza w zakresie hałasu, gospodarki wodnej oraz oddziaływań elektromagnetycznych i cieplnych). Decyzja, w której organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa jest również merytoryczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazuje na to wprost art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa o.o.ś.). Przed wydaniem decyzji organ pozyskuje opinie wyspecjalizowanych organów takich jak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, czy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Żaden z tych organów nie podzielił zarzutów Skarżących. Zatem pomimo iż przedmiotowa farma fotowoltaiczna stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa i uznano realizację przedsięwzięcia za dopuszczalną z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy o.o.ś. Decyzja o warunkach zabudowy nie może dotyczyć tych samych aspektów, ponieważ jest to kompetencja organu, który wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W szczególności organ nie bada zgodności przedsięwzięcia z "przepisami odrębnymi" w postaci ustawy o.o.ś. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jak błędnie twierdzą Skarżący, bowiem zgodność ta jest weryfikowana przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Teza zatem Skarżących, jakoby oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na środowisko nie zostało zweryfikowane, jest całkowicie chybiona.
Jednocześnie w odniesieniu do zarzutu niezastosowania zasady dobrego sąsiedztwa jako przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inwestor wskazał, iż Organ I instancji, a w ślad za nim Organ II instancji prawidłowo pominął zastosowanie wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p., Wyłączenie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika ze specyfiki tych obiektów i nieprzystawalności do ich charakterystyki zarówno regulacji w zakresie dobrego sąsiedztwa, jak i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej. Ustalanie tych aspektów względem tego typu obiektów jest zbędne, bezcelowe i w większości przypadków mogłoby prowadzić do absurdalnych, niedających się zaakceptować rezultatów. Z tego względu ustawodawca zdecydował się wyłączyć względem takich obiektów zastosowanie tych zasad jako bezprzedmiotowych. Dotyczy to w szczególności wszystkich instalacji OZE, bez wyjątku i bez względu na ich moc. Wyłączenie to, jak wskazał Inwestor, nie ma zatem nic wspólnego z zachowaniem ładu przestrzennego, ale z nieadekwatnością wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu terenu do drogi publicznej względem tego typu obiektów. Biorąc pod uwagę wymogi odnoszące się do zasady dobrego sąsiedztwa, wskazane w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. jako wytyczne do wydania rozporządzenia wykonawczego, trudno oczekiwać, aby względem analizowanych typów obiektów ustalano linię zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czy geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Są to parametry typowo architektoniczne, nijak nie znajdujące zastosowania do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Analiza poszczególnych parametrów podlegających ustaleniu w obszarze analizowanym pokazuje, że zupełnie nie przystają one do linii kolejowych, obiektów liniowych, urządzeń infrastruktury technicznej, czy instalacji OZE, które rządzą się swoimi specyficznymi prawami. Nie można bowiem narzucić lokalizacji drogi, czy linii elektrycznej lub stacji transformatorowej zgodnie z zasadami ładu przestrzennego i w nawiązaniu do istniejących dróg, linii elektrycznych, czy stacji transformatorowych. Inwestor zauważył, że w poprzednim stanie prawnym (przed 29 sierpnia 2019 r.) analizowane wyłączenia nie odnosiły się wprost do instalacji OZE, a jedynie do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. W odniesieniu do instalacji OZE powstał w orzecznictwie spór na gruncie rozumienia pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Część orzecznictwa (na którą powołuje się SKO) uznała, jakkolwiek nie miało to żadnej podstawy w literalnym brzmieniu przepisu, że urządzenia infrastruktury technicznej to urządzenia spełniające funkcję uzupełniającą względem istniejącej funkcji zabudowy (mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej etc.) i wobec tego za urządzenia infrastruktury technicznej można uznać wyłącznie urządzenia służące do przesyłu i dystrybucji, ale już nie urządzenia wytwórcze takie jak instalacje OZE. Czego jednak sądy nie dostrzegały w analizowanej linii orzeczniczej, to fakt, że wyłączenie zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma zupełnie inny cel i nie jest on w żadnej mierze powiązany z ładem przestrzennym, a z zupełną nieprzystawalnością tych wymogów do immanentnych cech tych obiektów. Z tego względu podział na urządzenia infrastruktury technicznej o charakterze przesyłowym i dystrybucyjnym oraz na urządzenia o charakterze wytwórczym (takie jak instalacje OZE) jest całkowicie pozbawiony sensu. Nie taka była intencja ustawodawcy. Wytyczne dla ustalania wymogów nowej zabudowy oraz wymóg dostępu terenu do drogi publicznej są tak samo nieprzystające do przesyłowych i dystrybucyjnych urządzeń infrastruktury technicznej, jak i urządzeń wytwórczych, takich jak instalacje OZE. Dalsze utrwalanie takiej wykładni w orzecznictwie mogłoby doprowadzić do absurdalnej, całkowicie nielicującej z ratio legis regulacji i unijnymi przepisami wspierającymi rozwój instalacji OZE tezy, jakoby parametry nowej zabudowy w postaci np, elektrowni fotowoltaicznej dałoby się ustalić tylko na podstawie istniejącej w obszarze analizowanym (i to na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej, mimo że wymóg dostępu do drogi publicznej nie ma zastosowania) innej elektrowni fotowoltaicznej. Urządzenia fotowoltaiczne są na tyle specyficzne w swej budowie, że trudno przecież odnosić ich parametry do istniejącej zabudowy i wyznaczać linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czy geometrię dachu. Jest to całkowicie niewykonalne i ukazuje w pełni absurdalność takiego rozumowania.
W ocenie Inwestora nie ulega wątpliwości, że zasada dobrego sąsiedztwa nie może się też odnosić w przypadku instalacji OZE do innej zabudowy przemysłowej. Nawet na podstawie istniejącego w okolicy zakładu przemysłowego nie da się zastosować analizowanych przepisów do instalacji OZE, bowiem zasada dobrego sąsiedztwa nie odnosi się tylko do samej funkcji zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze, ale także jej parametrów. Parametry elektrowni fotowoltaicznej mogą być porównywane tylko z parametrami innej elektrowni fotowoltaicznej, a Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje do weryfikacji parametrów charakterystycznych dla zabudowy takiej jak elektrownie fotowoltaiczne (podobnie niewykonalne jest wyznaczanie parametrów nowej zabudowy dla elektrowni wiatrowych, przy czym na mocy art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - dalej: u.i.e.w. wprowadzono wymóg lokalizowania elektrowni wiatrowej na podstawie miejscowego planu zagospodarowania terenu, jednakże nie dotyczy to mikroinstalacji, zgodnie z definicją elektrowni wiatrowej w art. 2 u.i.e.w.). Niezależnie od powyższego, Inwestor podkreślił, że dostępność mocy przyłączeniowych na danym obszarze zazwyczaj decyduje o tym, że powstanie jednej dużej elektrowni fotowoltaicznej wyczerpuje te moce w całości, zatem występowanie dwu lub więcej elektrowni fotowoltaicznych na obszarze analizowanym w praktyce w ogóle nie występuje z przyczyn obiektywnych. Na koniec wskazał, że instalacje OZE mają na celu produkcję energii nie tylko na potrzeby terenów przemysłowych, ale wszelkich terenów, także rolniczych, jak i zabudowy mieszkaniowej, czy usługowej. Teza zatem jakoby instalacje OZE, jako zabudowę przemysłową, należało lokalizować wyłącznie w obszarach przemysłowych, jest z gruntu chybiona i sprzeczna z powszechnie stosowaną na terenie całej Unii Europejskiej praktyką lokalizowania źródeł OZE na terenach rolniczych, na gruntach rolnych gorszej klasy lub nieużytkach.
Inwestor wskazał, że w wyniku nowelizacji z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca przeciął powyższy spór orzeczniczy. Ustawodawca przesądził ponad wszelką wątpliwość, że wymogi z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie mają zastosowania do wszelkich instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Dodatkowo Inwestor podkreślił rolę art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Z powyższego wynika, że prawo własności ma charakter konstytucyjnego prawa wolnościowego. Z prawa własności wynika zaś wolność zabudowy, która znalazła swoje normatywne odzwierciedlenie w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Wolnościowy charakter analizowanej regulacji przejawia się w tym, że przepisy określające granice prawa zabudowy należy interpretować ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Wolnościowy charakter prawa zabudowy, wynikającego z prawa własności, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09. TK podkreślił w nim aspekt przedmiotowy i podmiotowy wolności zabudowy. W aspekcie przedmiotowym wolność zabudowy jako dyrektywa interpretacyjna przepisów nakazuje stosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść wolności inwestora (in dubio pro libertatis). Już w tym kontekście Inwestor dostrzegł, że dotychczasowe orzecznictwo, różnicujące bezpodstawnie urządzenia na przesyłowe i dystrybucyjne oraz wytwórcze, naruszało powyższą zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść wolności. Obecne brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi jednak żadnych wątpliwości, że wyłącza zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 względem wszystkich instalacji OZE, a interpretacja contra legem przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych jest naruszeniem podstawowych zasad wykładni. Jednocześnie, w ocenie Inwestora, w aspekcie podmiotowym wedle wyroku TK wolność zabudowy należy wywodzić z wolnościowego prawa podmiotowego, jakim jest prawo własności. Organy nie mogą zaś zawężać zakresu wolnościowego prawa podmiotowego na podstawie wykładni contra legem przepisu, który nie budzi wątpliwości. Prawa podmiotowe mają swoje szczególne miejsce i ochronę w systemie demokratycznego państwa prawa.
Powyższą analizę w pełni potwierdza uzasadnienie projektu nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z dnia 19 lipca 2019 r. (druk sejmowy VIII.3656), wskazujące wprost jako ratio legis dodania zapisu o instalacjach OZE przecięcie sporu orzeczniczego dotyczącego urządzeń infrastruktury technicznej i to bez względu na moc zainstalowaną źródła OZE.
Oczywistym jest, że tak dużego udziału instalacji OZE w miksie energetycznym nie uda się osiągnąć przy pomocy mikro, ani nawet małych instalacji OZE (biorąc pod uwagę w szczególności fakt, że rozwój energetyki wiatrowej z uwagi na tzw. regułę lOh wynikającą z art. 4 u.i.e.w. praktycznie został zahamowany z uwagi na brak terenów o odpowiedniej wietrzności nadających się pod zabudowę). Oczywiste również jest, że tak szybka realizacja instalacji OZE w 2021 r. i 2022 r. nie będzie mieć miejsca na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zależnych od woli gmin, lecz właśnie w wyniku wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie Inwestor wskazał, że na poziomie unijnym czynione są starania, aby jeszcze wyśrubować cel udziału OZE w miksie energetycznym w 2030 r. z 32% do aż 40%. Z oczywistych względów interpretacje zawężające contra legem wyłączenie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do mocy instalacji OZE idą całkowicie pod prąd ratio legis analizowanej nowelizacji i jej zasadniczemu celowi przyspieszenia realizacji przez Polskę osiągnięcia celów unijnych w zakresie udziału OZE w miksie energetycznym i uniknięcia znacznych kar finansowych przez nasz kraj. Interpretacje narzucające zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej w przypadku instalacji OZE, jako że zasady te zupełnie do tych instalacji nie przystają, będą prowadzić do masowych odmów ustalenia warunków zabudowy na terenach, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (co jest zasadą, biorąc pod uwagę, że większość elektrowni fotowoltaicznych powstaje na terenach rolnych). Doprowadzi to w prostej linii do storpedowania osiągnięcia przez Polskę celów unijnych w zakresie udziału OZE w miksie energetycznym, całkowicie wbrew woli ustawodawcy i ratio legis wprowadzonych przez niego przepisów.
W tym kontekście całkowicie chybiona jest teza, wyrażana w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, na które powołują się Skarżący, jakoby należało jednak zastosować wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji OZE o mocy przekraczającej 100kW. Teza ta jest wywodzona z faktu, że art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. przewidują obowiązki gminy w zakresie rozmieszczenia w studium i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego "urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW" (po najnowszej nowelizacji próg ten został podniesiony do 500kW). Dalej Inwestor podniósł, że w orzecznictwie na gruncie art. 9 ust. 5 u.p.z.p. ugruntowany jest pogląd, że studium, jako że nie jest aktem prawa miejscowego, nie może być w żadnym przypadku podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności nie należy do przepisów odrębnych na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. z którymi decyzja o warunkach zabudowy ma być zgodna. Przyjęcie studium jako podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy naruszałoby art. 87 Konstytucji RP, który określa zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Inwestor podkreślił, że pierwszeństwo przy stosowaniu przepisów ma ich treść, a w tym przypadku art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi najmniejszych wątpliwości, że wyłącza on z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wszelkie instalacje OZE w rozumieniu definicji legalnej zawartej w ustawie o.z.e. Nie ma zatem znaczenia, jaka była intencja w zakresie uchwalenia przepisu, ale przepis jakiej treści został ostatecznie uchwalony i co z niego wynika w myśl zasady clara non sunt interpretanda. Ustawodawca w żadnym miejscu uzasadnienia nowelizacji nie wiąże jej z art. 10 ust. 2a, ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem żadnego takiego powiązania nie ma. Zatem przyjąć należy, że organy obu instancji słusznie pominęły zastosowanie względem inwestycji zasady dobrego sąsiedztwa wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na podstawie ust. 3 tego artykułu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skargę należało uwzględnić.
11. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go
z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
12. Nakreślając ramy prawne sprawy należy wskazać, że z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl przepisu art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,
o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w tej normie warunki muszą być spełnione łącznie.
W drodze wyjątku przewidzianego w z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
13. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Planowana przez spółkę inwestycja, farma fotowoltaiczna o mocy do 3,0 MW (3000 kW) włącznie wraz z infrastrukturą techniczną, jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W przepisie tym wskazano, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
Ponadto, w art. 2 pkt 22 tej ustawy wskazano, że odnawialne źródło energii, to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
W tym miejscu jednak Sąd podkreśla, że dokonując wykładni i zastosowania normy art. 61 ust. 3 u.p.z.p., należy mieć na uwadze nie tylko art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz również wszystkie pozostałe przepisy ustawy, przy uwzględnieniu uzasadnienia dla zmiany samego przepisu art. 61 ust. 3 ustawy, w którym wyłączenia rozszerzono o instalacje odnawialnego źródła energii.
Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 3705/19; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Sąd orzekający w sprawie pogląd wyrażony w powyższym wyroku podziela i wskazuje, że należy więc przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji oraz w zmienionej treści wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.
I tak, z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy wynika, że w zależności od potrzeb w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z przywołanych przepisów wynika więc, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.
Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 794/16), realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową.
14. Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób zatem uznać, za Organem odwoławczym, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy, miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (por.m.in. wyroki NSA w sprawach o sygn.: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16), nie zaś przedstawienie jedynie tzw. "uproszczonej analizy urbanistycznej", jak wskazało SKO w kontrolowanej decyzji.
15. W orzecznictwie sądowym słusznie wskazuje się, że ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym
w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak oczywiście doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Jak wynika z art. 59 ust. 1 i następnych u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego
i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji.
Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12). W celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.
16. Podsumowując, wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w przytoczonym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p.
Narzędziem, które w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ służy stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana również analizą urbanistyczną). Nakaz sporządzenia tej analizy wynika z § 3 ww. rozporządzenia. Należy przy tym podkreślić, że sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Równie istotne znaczenie analiza ta odgrywa z punktu widzenia sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ramach tej kontroli przedmiotem oceny jest prawidłowość sporządzonej analizy oraz to, czy ustalone w decyzji parametry dopuszczalnej zabudowy są zgodne z wynikami tej analizy.
Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie
i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
17. Planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy realizacji inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej o mocy przekraczającej 100 kW, na terenie obecnych użytków rolnych oraz w sąsiedztwie gruntów rolnych oraz zabudowy siedliskowej i mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji prowadziłaby do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Dokonana powyżej ocena przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny wykazała, że taka zamiana może nie być dopuszczalna. Organ zatem winien przeprowadzić ponownie postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag i ocenić spełnienie przez Inwestora wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
18. Z tej przyczyny zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a.. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.