II SA/Sz 986/24

II SA/Sz 986/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art.170, art. 145 par.1 pkt 2, art. 135, art. 200, art. 205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 265
par.2, par.14
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolantka Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 grudnia 2021 r. nr SZ.RUO.4701.1.33.2020.MB w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Gryficach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 października 2020 r. nr SZ.ZUO.1.470.1923.3.2020.BM.; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm. – zwanej dalej: "u.p.w."), w związku uzyskanym przez P. Spółka z o. o. w K. (dalej jako "przedsiębiorstwo", "strona", "skarżąca"), pozwoleniem wodnoprawnym, udzielonym jej przez Starostę K. (decyzja z dnia 12 stycznia 2007 r. nr BOŚ.PK.6223-21/06) wydał w dniu 20 marca 2019 r. informację ustalającą przedsiębiorstwu wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne w czwartym kwartale 2018 roku w wysokości 126 zł za pobór wód podziemnych.
Wysokość opłaty została ustalona w oparciu o dane wykazane przez przedsiębiorstwo w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.
Informacja została doręczona stronie w dniu 25 marca 2019 r.
Następnie, w dniu 4 czerwca 2019 r., na podstawie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej jako "o.p.", organ wszczął postępowanie w sprawie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za czwarty kwartał 2018 r.
Decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr SZ.ZUO.1.470.1923.3.2019.BM organ umorzył w całości postępowanie w sprawie określenia przedsiębiorstwu wysokości opłaty zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na dokonanie całkowitej spłaty należności w dniu 12 lipca 2019 r.
Jak wynika z akt postępowania, w dniu 25 czerwca 2019 r., w siedzibie przedsiębiorstwa odbyła się kontrola, w wyniku której ustalono, że kontrolowany podmiot w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę prowadził działalność polegającą na pobieraniu wód podziemnych i dostarczaniu wody dla gospodarstw domowych oraz pozostałych odbiorców prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych.
W związku z powyższym wszczęto, z urzędu, postępowanie w sprawie określenia prawidłowej wysokości opłaty zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych.
Decyzją z dnia 22 października 2022 r., znak: SZ.ZUO.1.470.1923.3.2020.BM organ - w pkt 1 określił przedsiębiorstwu za czwarty kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych w miejscowości S.; a w pkt 2 określił przedsiębiorstwu wysokość dopłaty w opłacie zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. w kwocie 3 zł, za pobór wód podziemnych w ww. miejscowości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż ilość sprzedanej wody z ujęcia w S. wyniosła do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi 1.126 m3, a ilość wody sprzedanej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody wyniosła 39 m3, co dało łącznie 1.165 m3 sprzedanej wody.
W związku z brakiem danych dotyczących ilości pobranej wody z ujęcia
z podziałem na wodę pobraną do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz wodę pobraną do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, organ dokonał wyliczenia ilości pobranych wód podziemnych z tego ujęcia w drodze oszacowania. Szczegółowe wyliczenia organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji i wskazał,
że wpłacona opłata zmienna za czwarty kwartał 2018 r. w wysokości 126 zł za pobór wód podziemnych nie pokrywała wysokości opłaty zmiennej określonej decyzją
w kwocie 129 zł. W tej sytuacji, działając na podstawie art. 74a o.p. organ określił wysokość dopłaty w opłacie zmiennej za ww. okres, która wynosiła 3 zł.
Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu i w odwołaniu wniosła
o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie:
1) przepisów materialnych, tj. art. 272 ust. 1 i ust. 2 u.p.w., przez błędne wydanie decyzji w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za czwarty kwartał
2018 r. za pobór wód podziemnych w ww. miejscowości, z uwzględnieniem
celów, na jaki pobierana jest woda, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 27 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm., dalej "rozporządzenie"),
2) przepisów proceduralnych, tj. art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a."), przez naruszenie zakazu powagi rzeczy osądzonej i wszczęcia postępowania w sprawie, co do której postępowanie zostało przeprowadzone i zakończone ostateczną decyzją, a także naruszenie art. 35 § 1 K.p.a. oraz art. 7a § 1 K.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie uznał, że odwołanie to zasługiwało na uwzględnienie, ale jedynie w części i z przyczyn innych niż podniesione przez stronę. Wobec powyższego decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. znak: SZ.RUO.4701.1.33.2020.MB w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 22 października 2020 r. w części tj. w zakresie punktu 2, dotyczącego określenia dopłaty w opłacie zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w punkcie 2 utrzymał decyzję w mocy w pozostałym zakresie.
Organ wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości S. - prowadzony na podstawie pozwolenia wodnoprawnego - dokonywany był jedynie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (określonych w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia), do których stosuje się preferencyjną stawkę opłat, czy też w związku z możliwością rozdziału pobranych wód podziemnych w celu dostarczenia ich zarówno gospodarstwom domowym, jak i pozostałym odbiorcom - nie miało tylko takiego charakteru. A w konsekwencji, czy ujmowanie wód i dostarczanie ich dla potrzeb gospodarstw domowych należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia, natomiast pobór wód i dostarczanie ich pozostałym odbiorcom uznać należało za pobór odpowiadający celowi, określonemu w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia (tj. poborowi, uzdatnianiu i dostarczaniu wody), który to pogląd zaprezentował organ w zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że użyty w art. 274 pkt 4 u.p.w. zwrot "zbiorowe zaopatrzenie ludności" należy uznać za tożsame ze zwrotem "zbiorowe zaopatrzenie wspólnoty", o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372; zm.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1834). Organ stwierdził ponadto, że cel poboru wody wskazany art. 274 pkt 4 u.p.w. dotyczy wyłącznie zbiorowego zaopatrywania mieszkańców gminy w wodę przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych. Prawidłowa wykładania wyżej wskazanego przepisu, wprost przesądziła o tym, że dostarczanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wód podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą oraz podmiotom publicznym wykraczało poza zakres regulacji art. 274 pkt 4 u.p.w.
Organ wskazał, że pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo
- kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit.za u.p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Wskazana w powołanych przepisach sekwencja następujących po sobie czynności od strony przedmiotowej odpowiadała bowiem definicji zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Z kolei zaopatrzenie w wodę podmiotów publicznych oraz prowadzących działalność gospodarczą nie odpowiadało celowi poboru wód z art. 274 pkt 4 u.p.w., albowiem nie polegało na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, choćby było dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i to w ramach realizacji zadań własnych gminy.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przez organ przepisów proceduralnych, tj. naruszenie zakazu powagi rzeczy osądzonej, zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, zasady niezwłocznego załatwiania spraw, organ uznał za nieuzasadnione.
Ponadto organ stwierdził, że ze względu na fakt, iż przedsiębiorstwo zaopatrywało w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zarówno ludność, jak i inne podmioty, organ słusznie określił ww. podmiotowi wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w czwartym kwartale 2018 r. w podziale na poszczególne cele, tj. do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, równocześnie biorąc pod uwagę jednostkowe stawki opłaty określone odpowiednio w § 5 ust. 1 pkt 40 lit.c i § 5 ust. 1 pkt 27 lit.a rozporządzenia.
Następnie organ wyjaśnił, że w sprawach opłat za usługi wodne podmioty obowiązane do ich ponoszenia nie składają deklaracji, a wysokość tych opłat ustala organ w formie informacji. Powołując się na odpowiednie stosowanie przepisu art. 21 § 3 o.p. do opłat za usługi wodne, organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej dla strony wysokość opłaty zmiennej za czwarty kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, iż informacje przedłożone przez stronę w oświadczeniu będącym podstawą ustalenia wysokości opłaty zmiennej w pierwotnej informacji, zawierały odmienne wskazania niż ustalenia poczynione przez organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu, z uwzględnieniem wyników kontroli gospodarowania wodami. Organ zaznaczył, iż zgodził się ze sposobem (w drodze oszacowania) wyliczenia ilości pobranych wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w omawianej miejscowości w podziale na poszczególne grupy odbiorców, która uwzględniona została do określenia wysokości opłaty zmiennej za okres wskazany w zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omyłkowo przywołano - niemający zastosowania w niniejszej sprawie - przepis prawa, tj. art. 74a o.p. Jednak z określonych w skarżonej decyzji podstaw prawnych, jej sentencji i uzasadnienia jednoznacznie wynikało, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest określenie dla strony opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w czwartym kwartale 2018 r., w wysokości innej niż opłata ustalona w informacji z dnia 20 marca 2019 r., uwzględniającej wyłącznie preferencyjną stawkę opłaty wskazaną w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Pomimo przywołania (w samym uzasadnieniu skarżonej decyzji) niewłaściwego dla sprawy art. 74a O.p. zaskarżoną decyzję uznał za merytorycznie prawidłową i odpowiadającą prawu.
Organ wskazał, że kontrolowana decyzja winna zawierać wyłącznie rozstrzygnięcie w postaci określenia wysokości należnej opłaty zmiennej. Okoliczność, że wcześniej strona wpłaciła tytułem opłaty zmiennej na podstawie informacji z dnia 20 marca 2019 r., a co za tym idzie określenie w zaskarżonej decyzji kwoty pozostałej podmiotowi do zapłaty, tj. 3 zł, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie decyzji, tj. określenie należnej opłaty. Informacja o tym fakcie powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, co też miało miejsce w rozpoznawanym przypadku. Organ uznał, że sentencja zaskarżonej decyzji, nie była wprawdzie prawidłowa, lecz nieprawidłowość ta nie skutkowała stwierdzeniem jej nieważności. Punkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji dotyczący określenia wysokości dopłaty, ze wskazanych powyżej przyczyn musiał być wyeliminowany z sentencji decyzji, stąd powstała konieczność uchylenia decyzji w części dotyczącej punktu 2 i umorzenia postępowania w tym zakresie.
Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem i w skardze wniesionej do sądu zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:
1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., przez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w całości, albowiem decyzja organu I instancji dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w każdym z powyższych przypadków;
2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez wydanie zaskarżonej decyzji, utrzymującej
w części w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy nie zaistniały jakiekolwiek podstawy do wydania orzeczenia o ww. treści;
3) art. 272 ust 1 i ust. 2 u.p.w., przez ich nieprawidłowe zastosowanie wydanie decyzji w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za czwarty kwartał
2018 r. za pobór wód podziemnych w miejscowości C. (błędna nazwa – powinno być S. - dopisek Sądu) z uwzględnieniem celów, na jaki pobierana jest woda, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 27 lit.a rozporządzenia,
4) art. 274 pkt 1 lit.za u.p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit.a oraz § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia, przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;
5) art. 552 ust. 2 pkt 2 u.p.w., przez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej;
6) art. 7a § 1 K.p.a., przez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku;
7) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a,. przez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy nie wykonano obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego wpływ na treść wydanej decyzji i ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej.
Podnosząc tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji
w zaskarżonej części i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 215/22, oddalił skargę.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu II instancji, dostrzegając, że mimo słusznego stwierdzenia przez skarżącą, iż w przedmiotowej sprawie zostały wydane dwie decyzje, to jednak tylko jedna z nich stanowi decyzję merytoryczną, określającą wysokość opłaty zmiennej za pobór wód, druga decyzja jako umarzająca postępowanie, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie zawiera rozstrzygnięcia, które w sposób bezpośredni określałoby skarżącej możliwy do zrealizowania obowiązek. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie ma racji wskazując, że w sprawie nie zaszły żadne zmiany podmiotowe ani prawne, które uzasadniałyby ponowne wszczęcie postępowania i wydanie nowej decyzji.
Sąd wskazał, że w tej sprawie, decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r. zakończono postępowanie wszczęte w związku z nieuiszczeniem przez przedsiębiorstwo opłaty zmiennej za pobór wód. Jak wynikało z materiału dowodowego sprawy, w trakcie postępowania (wszczętego w dniu 4 czerwca 2019 r., zgodnie z zawiadomieniem doręczonym spółce w dniu 5 czerwca 2019 r.) opłata została przez spółkę uiszczona, co spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu, istotą rozstrzygnięcia w tym postępowaniu był brak zapłaty ciążącej na spółce opłaty za pobór wód. Dokonanie zapłaty w trakcie postępowania stało się podstawą do umorzenia postępowania. Natomiast w dniu 10 lutego 2020 r. wszczęto postępowanie (zawiadomieniem z dnia 10 lutego 2020 r., doręczonym skarżącej 12 lutego 2020 r.), które zakończyło się wydaniem przez organ I instancji decyzji określającej opłatę zmienną za pobór wód podziemnych. W ocenie Sądu, uzasadnione było zatem wszczęcie i przeprowadzenie ponownego postępowania, które tym razem toczyło się w zakresie wysokości opłaty za pobór wód. W tych okolicznościach organ I instancji wydał decyzję merytoryczną rozstrzygającą co do istoty sprawy.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 października 2020 r., bowiem decyzja z dnia 22 października 2020 r. stanowiła rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a takiej cechy nie ma decyzja ostateczna z dnia 20 sierpnia 2019 r.
Odnosząc się do meritum sprawy Sąd wyjaśnił, że pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych stanowi usługę wodną, na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 389 pkt 1 u.p.w.), w którym ustalony zostaje m.in. cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 u.p.w.).
Poboru wód dokonuje podmiot korzystający z usługi wodnej i to na nim ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1 oraz art. 298
pkt 1 u.p.w.), która składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 u.p.w.).
Sąd, po przeanalizowaniu przepisów ustawy Prawo wodne oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uznał, że okoliczność, iż działalność polegająca na zbiorowym zaopatrywaniu w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi może być prowadzona wyłącznie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie oznacza, że jedynym celem poboru wody przez taki podmiot jest cel wskazany w art. 274 pkt 4 u.p.w. Skarżąca w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę zaopatruje bowiem zarówno gospodarstwa domowe, podmioty publiczne, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą.
Sąd zwrócił uwagę na to, że pozwolenie wodnoprawne z dnia 12 stycznia 2007 r. zostało udzielone skarżącej na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości S. (dz. ew. nr [...]) składającego się z jednej studni głębinowej oraz na odprowadzanie ścieków oczyszczonych - wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody w położonej na działce [...] w obrębie S. gm. K. . Przedmiotowa decyzja nie zawiera wskazania i ograniczenia, że jedynym celem poboru będzie dostarczenie wody wyłącznie gospodarstwom domowym, z wyłączeniem pozostałych odbiorców, w tym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych. Z tego względu nie można uznać, że wyłącznym celem poboru wody przez skarżącą jest zbiorowe zaopatrywanie ludności, w ramach realizacji zadań własnych gminy, w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo oceniły, że skoro pobór wód jest dokonywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w obu celach, tj. w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, to celami poboru wód są: określony w art. 274 pkt 4 u.p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. wodę przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych (por. definicja "wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi", zawarta w art. 16 pkt 70 u.p.w. oraz art. 2 pkt 18 u.z.z.w.) oraz pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit.za u.p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.
Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie, podnosząc zarzuty:
1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., przez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania przez Sąd I instancji orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umarzającej postępowanie przed Dyrektorem Zarządu Zlewni w całości w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w każdym z powyższych przypadków;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 272 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, przez ich nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych w miejscowości S., gm. K. z uwzględnieniem celów, na jaki pobierana jest woda, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a, rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne;
b) art. 274 pkt 1 lit. za, p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a oraz § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (dalej: rozporządzenie) poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia S. jest wykorzystywana do celów poboru, i uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;
c) art. 552 ust. 2 pkt 2 p.w. przez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej.
Podnosząc tak sformułowane zarzuty wniesiono o: 1) uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie; 2) uwzględnienie niniejszej skargi oraz uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 3) rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2368/22 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że brak jest uzasadnionych podstaw do podzielenia twierdzenia przedstawionego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w toku postępowania w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że nie ma racji skarżąca wskazując, że w przedmiotowej sprawie o określenie wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych pomiędzy dniem 20 sierpnia 2019 r., a dniem 22 października 2020 r. (daty wydania decyzji przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G.) nie zaszły żadne zmiany podmiotowe ani prawne, które uzasadniałyby ponowne wszczęcie postępowania i wydanie nowej decyzji.
Sąd II instancji wskazał, że decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 K.p.a.). Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - res iudicata (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2010, II OSK 367/09, z 20 grudnia 2016 r., II OSK 886/15 z 27 marca 2019 r., II OSK 1218/17).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał stanowisko skarżącej kasacyjnie przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., przez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania przez Sąd I instancji orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umarzającej postępowanie przed Dyrektorem Zarządu Zlewni w całości w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie rozważań, jako że sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wyjaśnić, że stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1361/20).
Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2202/20).
W badanej sprawie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, były decyzje ustalające skarżącej wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, wydane po umorzeniu przez organ I instancji postępowania w sprawie ustalenia skarżącej opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych z tego samego ujęcia.
Skarżąca, zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływała zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., wywodząc, że decyzja z dnia z dnia 20 sierpnia 2019 r., umarzająca postępowanie wszczęte w sprawie ustalenia skarżącej wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ostatecznie kończyła postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty. W konsekwencji kolejne decyzje, wydane w tej sprawie, orzekające o kwestiach już uprzednio rozstrzygniętych, są obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny poglądu tego nie podzielił, wychodząc z założenia, że decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty z tego względu, iż skarżąca uiściła opłatę w wysokości wynikającej z przekazanej jej informacji z dnia 20 marca 2019 r., nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym. Stąd też Sąd uznał, że dopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobór wód podziemnych, w związku z informacjami wynikającymi z przeprowadzonej kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny, opisanym wyżej wyrokiem z dnia 10 grudnia 2024 r., powołując się na własne orzecznictwo, powyższą kwestię sporną rozstrzygnął przyznając rację skarżącej Spółce i formułując ocenę prawną, z której wynika, że decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono jest nieważna.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, udzielając wskazówek co do dalszego postępowania wskazał, że konsekwencją ustalenia, iż doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. winno być stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Jak już wyżej wskazano, ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny jest dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wiążąca.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 tej ustawy stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 2 i § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz.265 ze zm.).
Mając powyższe rozważania na uwadze organ po przekazaniu sprawy powinien orzec o umorzeniu postępowania przed Dyrektorem Zarządu Zlewni.