II SA/Sz 985/20

II SA/Sz 985/20 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-01-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący/
Katarzyna Sokołowska
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 4622/21 - Wyrok NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1, art. 90 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 poz 263
art. 1 ust. 1,  art. 4,  art. 6,  art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r., o związkach zawodowych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 2,  art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Przelewice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 października 2020 r. nr P-1.4131.251.2020.AS w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji zakładu budżetowego Gminy Przelewice pod nazwą "Ogród Dendrologiczny, Samorządowy Zakład Budżetowy w Przelewicach" uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
1. Rada Gminy w P. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), w dniu 4 września 2020 r. roku, działając na podstawie, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.s.g.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji zakładu budżetowego Gminy P. pod nazwą "Ogród Dendrologiczny, Samorządowy Zakład Budżetowy w P. " o następującej treści:
§ 1. Z dniem 30 listopada 2020 r. likwiduje się samorządowy zakład budżetowy Gminy P. działający pod nazwą "Ogród Dendrologiczny, Samorządowy Zakład Budżetowy w P. ", zwany dalej Zakładem.
§ 2. Mienie znajdujące się w użytkowaniu likwidowanego zakładu budżetowego według stanu na dzień zakończenia likwidacji będzie wykorzystywane na cele związane z bieżącymi potrzebami Gminy.
§ 3. 1. Należności i zobowiązania likwidowanej jednostki według stanu na dzień zakończenia likwidacji przejmuje Gminy P..
§ 4. Dokumentację zlikwidowanego zakładu budżetowego przejmuje Wójt Gminy P., a miejscem ich przechowywania będzie Urząd Gminy w P. .
§ 5. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi P. .
§ 6. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2020 r. Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ wskazał, że projekt uchwały nie przeszedł procedury przewidzianej w przepisie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 263 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.z.z."). Zgodnie z tym przepisem organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.
W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że uchwała ta powinna być przez związki zawodowe zaopiniowana. Jest to bowiem akt prawny o likwidacji zakładu pracy i dotyka kwestii istotnych dla pracowników tego zakładu wpływając bezpośrednio na ich prawa i interesy. W ocenie Organu badana uchwała dotyczy zatem zadań związków zawodowych, w których zainteresowaniu leży przede wszystkim trwałość stosunku pracy pracowników likwidowanej jednostki, czy też kwestia zmiany ich pracodawcy. W takim przypadku zadaniem związku zawodowego jest zbadanie w procedurze opiniodawczej, chociażby nowych warunków pracy oferowanych pracownikom likwidowanej jednostki przez kolejnych pracodawców oraz zbadanie przestrzegania praw pracowników w związku ze zmianą dotychczasowego pracodawcy.
Organ wskazał także, w kontekście obowiązku poddania aktu prawnego konsultacji ze związkami, na ocenę jego skutków zewnętrznych istotnych dla społeczeństwa. Analiza treści dokumentów regulujących funkcjonowanie Ogrodu Dendrologicznego wskazuje w ocenie Organu, że działalność tego zakładu budżetowego jest związana z wykonywaniem zadań publicznych w zakresie zaspakajania potrzeb wspólnoty w sferze ochrony środowiska i przyrody oraz edukacji przyrodniczej. a także z prowadzeniem prac badawczych. Likwidacja tego zakładu, zdaniem Organu wpłynie na zaspokajanie nie tylko potrzeb mieszkańców Gminy P., ale także członków innych wspólnot samorządowych.
I choć opinia związku zawodowego nie jest wiążąca, to Organ wskazał na konieczność dopełnienia formalności.
3. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Wójt Gminy P. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.
W uzasadnieniu podniósł, że sam fakt reprezentatywności organizacji związkowej nie uzasadnia prawa do opiniowania przez nią wszelkich aktów prawnych i ich projektów. Wójt argumentował, że analiza uchwały wyraźnie wskazuje na jej indywidualny charakter prawny mający przymiot aktu wewnętrznego, skierowanego do jednostki organizacyjnej gminy. W ocenie Skarżącego uchwała nie posiada jednocześnie cech aktu generalnego.
4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Jak stanowi art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
6. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 ww. ustawy).
Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest m. in. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z.1-2).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu, przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12).
Stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje on w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
7. Zaznaczenia wymaga, że obowiązek konsultowania aktów prawnych ze związkami zawodowymi wynika z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z., zgodnie z którym organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.
Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych: związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Obszar działalności związków zawodowych skupia się generalnie na poziomie współpracy z pracodawcą i na obronie praw oraz interesów pracowniczych. Wskazać trzeba, że uprawnienia wynikające z przytaczanego przepisu art. 19 ust. 2, pozwalające związkom zawodowym na opiniowanie założeń projektów aktów prawnych mają znaczenie społeczne i prawne, gdyż na etapie tworzenia prawa pozwalają związkom wpływać na treść i kierunek proponowanych rozwiązań prawnych.
8. Problematyka odkodowania wyżej powołanego pojęcia "aktu prawnego" od wielu lat budziła poważne kontrowersje w judykaturze. W celu ujednolicenia orzecznictwa Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 29 listopada 2010 podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 2/10), w myśl której: "Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2".
W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd kasacyjny zaprezentował pogląd o konieczności szerokiej interpretacji pojęcia "aktu prawnego" uznając, że nie można go sprowadzać jedynie do materii "aktów generalnych i to o charakterze normatywnym, powszechnie obowiązującym".
Niemniej jednak w konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych, przy ocenie czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszym rzędzie należy zatem badać czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym nie mające związku z zadaniami związków zawodowych to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddawać opiniowaniu". Użyte wyżej przez Sąd kasacyjny sformułowanie świadczy o tym, że dla powstania omawianego obowiązku konsultacyjnego, konieczne jest łączne spełnienie się obydwu podniesionych przesłanek. Nie jest więc wystarczające to, aby uchwała posiadała tylko związek z zadaniami związków zawodowych. Koniecznym jest także, aby równocześnie uchwała wywoływała skutki o charakterze zewnętrznym.
Stąd też tutejszy Sąd w pełni akceptując i podzielając ww. reasumpcję dokonaną przez autora uzasadnienia przedmiotowej uchwały, uznał za zasadne zbadanie materii niniejszej skargi, przez pryzmat wyżej powołanych przesłanek.
9. Mając na względzie treść przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych oraz powyższy wywód, zasadnym jest stwierdzenie, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały organu samorządu gminnego o likwidacji Zakładu Budżetowego Gminy P.. W tym zakresie wskazać trzeba, że skoro ww. przepis przewiduje procedurę opiniowania przez związki zawodowe jedynie założeń i projektów aktów prawnych, to z uwagi na brak definicji aktu prawnego, należy wywieść znaczenie tego pojęcia z dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego.
Jak wynika bowiem z poglądów orzecznictwa i doktryny, konsultacji w trybie powołanego przepisu podlegają co do zasady akty zawierające normy generalne i abstrakcyjne (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 551/12, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt: II OSK 333/05, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 97/09). W rezultacie procedurze określonej w art. 19 ust. 2 ustawy nie podlegają te akty, które mają charakter indywidualny, wewnętrzny i organizacyjny. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym, co wielokrotnie podkreślały w orzeczeniach sądy administracyjne (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 551/12wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt: II OSK 332/05, OwSS 2006/2/44/44, NZS 2006/1/11, Wokanda 2006/7-8/67). W tym zakresie należy zgodzić się z poglądami orzecznictwa, że ratio legis art. 19 ust. 1 ustawy sprowadza się do zapewnienia związkom zawodowym możliwości obrony zbiorowych interesów pracowniczych. Ustawodawca odróżnia bowiem zbiorowe interesy pracownicze od interesów indywidualnych – dla obrony których przewiduje inne formy działania.
W ocenie Sądu zarówno tworzenie jak i likwidacja jednostek organizacyjnych gminy (zakładów budżetowych) jest sprawą z zakresu prawa wewnętrznie obowiązującego. Podkreślenia wymaga, że uchwała organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego podjęta w tym przedmiocie:
1). nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących,
2). jej adresatem nie jest społeczność lokalna (wprost do niej się nie odnosi),
3). jest aktem kierownictwa wewnętrznego (wiąże wewnątrz układu organizacyjnego struktury jednostek gminnych).
Podzielić również należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie wszystkie działania uchwałodowacze gminy są objęte obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Obowiązek ten nie obejmuje bowiem spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt. II OSK 332/05).
10. Odnosząc się do powołanej w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 2/10), wskazać trzeba, co trafnie zauważa Skarżący, że dotyczy ona innej materii niż będąca przedmiotem rozważań Sądu w tej sprawie – mianowicie do szczególnej sytuacji likwidacji (lub zamiaru likwidacji) szkoły. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że w ww. uchwale wyrażono pogląd, że "tworzenie i likwidacja państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych następuje w różnych formach, także w formie aktów normatywnych (wystarczy wskazać, że tworzenie i likwidacja publicznych zakładów opieki zdrowotnej następuje m.in. w drodze rozporządzeń właściwego organu administracji rządowej - zarówno rozporządzeń ministra, jak i rozporządzeń wojewodów oraz uchwał organu samorządu)". W uzasadnieniu NSA stwierdził, że "nie można dać jednej odpowiedzi w kwestii charakteru prawnego uchwał dotyczących tworzenia i likwidacji wszystkich rodzajów samorządowych jednostek organizacyjnych i dlatego też orzecznictwo dotyczące innych niż szkoły jednostek organizacyjnych nie zawsze może i powinno stanowić punkt odniesienia dla oceny charakteru uchwały".
11. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że o kwalifikacji aktu jako aktu prawa miejscowego decyduje, po pierwsze – charakter norm prawnych, a po drugie – kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów. Akty prawa miejscowego stanowią bowiem uchwały zawierające normy generalne i abstrakcyjne.
Doktryna prawa administracyjnego oraz orzecznictwo sądowe wypracowały pogląd, zgodnie z którym, cechami aktów prawa miejscowego jest to, że:
- są adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów,
- określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów,
- akty te muszą być powtarzalne,
- działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczane jest możliwością stosowania sankcji.
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała o likwidacji zakładu budżetowego Gminy P. pod nazwą "Ogród Dendrologiczny, Samorządowy Zakład Budżetowy w P. " nie spełnia wyszczególnionych powyżej warunków.
W tym miejscu Sąd podkreśla, że wymóg konsultacji rady gminy z reprezentatywną organizacją związkową dotyczy podejmowania uchwał o charakterze aktu generalnego. Za taką wykładnią przemawiają także inne przepisy ustawy związkowej – art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6, art. 7 ust. 1 i 2. Związki zawodowe wykonują swoje ustawowe zadania w zakresie ochrony praw, interesów zawodowych i socjalnych w formie współdziałania w procesie stanowienia aktów prawnych i w formie obrony interesów indywidualnych pracowników. Obowiązek współdziałania należy zatem ograniczać do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotyczą nieokreślonej grupy osób (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt. II SA/Wr 2027/03 i wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt. II OSK 332/05).
Wskazać można jedynie, że Konstytucja nie tylko wymienia akty prawa miejscowego w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, wskazując ich charakter prawny i pozycję w systemie źródeł prawa, ale także precyzuje wymogi co do podstaw prawnych tych aktów oraz organów upoważnionych do ich stanowienia. Art. 94 uszczegóławia regulację dotyczącą wymienionych w art. 87 ust. 2 aktów prawa miejscowego, zamykających konstytucyjny katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Normy zawarte w prawie miejscowym powinny nakazywać lub zakazywać określonego zachowania (normatywność), adresatów zewnętrznych wobec administracji, wskazanych w sposób generalny w opisanych przez akty prawa miejscowego okolicznościach (abstrakcyjność normy). Zaliczenie aktu do kategorii prawa miejscowego jest możliwe dopiero po łącznym spełnieniu tych wszystkich cech.
Wskazując na powyższe warunki, w ocenie Sądu nie jest możliwe zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały do kategorii prawa miejscowego. Brak w niej bowiem zarówno elementu normatywności jak i abstrakcyjności. Uchwała rady gminy o likwidacji samorządowego zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym i taki charakter miała zaskarżona uchwała.
12. Podsumowując - w przeciwieństwie do uchwały o likwidacji szkoły (która to problematyka legła u podstaw wydania wyżej powołanej uchwały NSA), zmiany wprowadzone badaną uchwałą nie dotykają osób, które korzystają z usług wymienionego w uchwale podmiotu. Stąd dotyczy ona wyłącznie pewnego wycinka ustawowej działalności gminy i to działalności stricte organizacyjnej.
W świetle powyższego uznać należało, że procedura przyjmowania kwestionowanej przez Wojewodę uchwały, nie wymagała przeprowadzenia konsultacji, o jakich mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Stąd więc brak ich przeprowadzenia, nie może przemawiać za zasadnością argumentacji Organu nadzorczego.
13. W tym stanie sprawy, podzielając argumenty zawarte w złożonej skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 148 P.p.s.a.