II SA/Sz 978/21

II SA/Sz 978/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 28aa ust. 9 , art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 14,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Miasta Wałcz z dnia 29 czerwca 2021 r. nr VIII/XXXVII/319/21 w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta Wałcz wotum zaufania za 2020 rok oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Przedmiotem skargi M. Z. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") jest uchwała na Nr [...] Rady Gminy (dalej przywoływana jako: "Rada Miasta" lub "Organ") z dnia z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta W. (dalej w skrócie: "Burmistrz") - którą wydano w następujących okolicznościach:
Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta działając na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej przywoływana jako: "u.s.g."), po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy, nie udzieliła Burmistrzowi wotum zaufania z tego tytułu. Uchwała nie zawierała uzasadnienia. Z obrad sporządzono protokół oraz nagranie obrazu i dźwięku – utrwalone na płycie (w aktach sprawy).
2. Skarżący, w dniu [...] lipca 2021 r. wniósł skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości. W uzasadnieniu podniósł zarzuty naruszenia przez Organ art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez odstąpienie od uzasadnienia zaskarżonej Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że okoliczność braku uzasadnienia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące uchyleniem uchwały i przywołał w tym zakresie wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r., (sygn. akt II SA/O1 785/19): "Choć przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie formułują wprost obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać aby rada gminy, realizując ww. kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Jak się wskazuje w piśmiennictwie, "uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, ponieważ jest to punkt, w którym umiejscawia się kontrola sądowa lub inna. Władza administracyjna musi rozwinąć swoją argumentację i dowieść, iż działa w granicach przyznanych jej kompetencji, że z należytych powodów akt dany podjęła, nie działa arbitralnie" (...) Wbrew twierdzeniom Rady Gminy, zawartym w odpowiedzi na skargę, uzasadnieniem dla podjęcia zaskarżonej uchwały nie może być sam przebieg debaty nad raportem o stanie gminy, który został utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udokumentowany w protokole z sesji Rady Gminy.".
W okolicznościach faktycznych sprawy, jak wskazał Skarżący, Organ nie sporządził uzasadnienia, co według niego jest dodatkowo zadziwiające wobec sporządzenia uzasadnienia niemal każdej z innych uchwał podejmowanych na ostatnich sesjach Rady Miasta podjętych z inicjatywy radnych. Wobec powyższego, w ocenie Skarżącego, uchwała obarczona jest błędem formalnym polegającym na naruszeniu art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP, polegającym na odstąpieniu od sporządzenia uzasadnienia, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
3. W dniu [...] sierpnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęła odpowiedź Organu na skargę, w której pełnomocnik Rady Gminy wniósł o:
nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały;
oddalenie skargi w całości;
3) obciążenie Skarżącego kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. 1842 ze zm.).
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że choć przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie formułują wprost obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać aby rada gminy, realizując powyższe kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. Takie stanowisko, jak wskazał Organ, prezentowane jest również szeroko w orzecznictwie administracyjnym. Nie mniej jednak, zdaniem Organu, obowiązek pisemnego uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym normującego ogólne zasady podejmowania przez radę gminy uchwał. Unormowanie to określa podstawowe warunki ważności uchwał podejmowanych przez radę gminy, do których należy: warunek zdolności uchwałodawczej (kworum), prawomocności (większość) oraz sposobu głosowania (jawne lub tajne). Natomiast z przepisu tego, co podkreślił Organ, nie wynika wprost obowiązek uzasadniania uchwał jak również okres, który wiąże organ na sporządzenie rzeczonego uzasadnienia. Obowiązku takiego nie da się również wywieść z art. 28 aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, określającego zasady podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wotum zaufania. Z kolei przepis § 131 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", mający odpowiednie zastosowanie do uchwał, kreuje obowiązek sporządzenia uzasadnienia jedynie w przypadku projektu aktu normatywnego, a nie zaś samego aktu.
Organ wskazał, iż z żadnego przepisu prawa, w tym ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie wynika w jakim terminie (w jakiej chwili) miałoby być sporządzone uzasadnienie uchwały rady miasta. Tym samym uzasadnienie to może być sporządzone w każdym momencie (w każdej chwili) byleby tylko spełniało swoją funkcję, tj. zawierało motywy jakimi rada kierowała się podejmując uchwałę określonej treści. Na uwagę zasługuje, że tym bardziej może mieć to zastosowanie w szczególnym trybie podejmowania uchwały, o którym mowa w art. 28aa ust. 9 zdanie trzecie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania"). Dodatkowo na uwagę zasługuje, iż Rada Gminy w przeciwieństwie do stawianego przez Skarżącego zarzutu, nigdy nie odstąpiła od sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Takie stanowisko, zdaniem Organu, Skarżącego nie znajduje odzwierciedlenia i potwierdzenia w faktach tj. brak jest takiego stanowiska i decyzji Rady Gminy podczas [...] Sesji w dniu [...] czerwca 2021 r., jak również później Organ takiej decyzji o odstąpieniu od uzasadnienia uchwały nie podjął. Ponadto nie wynika taki stan rzeczy z żadnego innego dowodu w tym w szczególności z dowodów zawnioskowanych przez Skarżącego. Brak przesłania Skarżącemu przez pracownika Organu mailem kopii uchwały bez uzasadnienia nie stanowi, jak podkreślił Organ, po pierwsze o jego niesporządzeniu a tym bardziej o odstąpieniu przez Radę od uzasadnienia.
4. Do odpowiedzi na skargę dołączono sporządzone na piśmie, nie opatrzone datą, podpisane przez Przewodniczącego Rady Gminy uzasadnienie uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r., w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta W. wotum zaufania za rok 2020.
Jak wynika z uzasadnienia uchwały, Rada Gminy podczas [...] Sesji po wystąpieniu Burmistrza Miasta W. (pkt 8.1. porządku obrad) rozpatrzyła ww. raport w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym przez Burmistrza Miasta W. raportem przeprowadzono debatę, w której głos zabrali radni obecni na sesji (pkt 8.2 porządku obrad). Po zakończeniu debaty Rada Gminy przeprowadziła głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta W. wotum zaufania (pkt 8.3 porządku obrad). Wyniki głosownia Rady Gminy w sprawie podjęcia uchwały o udzieleniu burmistrzowi Miasta W. wotum zaufania to 9 głosów za, 10 głosów przeciw, 1 głosów wstrzymujących. Rada Gminy po przeprowadzeniu głosowania nie podjęła uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta W. wotum zaufania, gdyż uchwała nie uzyskała bezwzględnej większości głosów w Radzie, która winna wynosić 11 głosów za. Ustawowy skład Rady Gminy to 21 radnych.
Organ, powołując się na treść art. 28aa ust. 9 zd. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021.1372. t.j.) wskazał, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono powody, dla których po przeprowadzeniu debaty na [...] Sesji Rady Gminy w dniu [...] czerwca 2021 r. nad raportem o stanie Gminy Miejskiej W. za 2020 r. nie udzielono wotum zaufania Burmistrzowi Miasta W. - M. Z. i podniesiono:
1) brak spójności i zgodności w danych przedstawionych w raporcie w zakresie zatrudnienia;
2) wpisanie do raportu istnienia nadal placu zabaw dla dzieci u zbiegu ulic [...] pomimo faktu jego nieistnienia. Wskazanie również jako nowego placu zabaw już istniejącego przy ulicy [...], który był zawiadywany przez W. Spółdzielnię Mieszkaniową;
3) wydanie pozwolenia i usunięcie 186 drzew a nasadzeń tylko 35 (- 151 drzew). Wdrażanie tzw. "E. ";
brak realizacji żłobka ze środków z programu "maluch";
opieszałe wdrożenie wymiany transportu miejskiego;
brak ukończenia realizacji oświetlenia ledowego miasta;
7) brak realizacji inwestycji (wydatki inwestycyjne) - przebudowy ulicy [...] wraz ze ścieżką rowerową, przebudowy ulicy [...], budowa ścieżki rowerowej W. - O.
8) pobieranie dywidendy ze spółek miejskich zamiast przeznaczyć środki przeznaczone na dywidendę np. ze spółki komunalnej na obniżenie kosztów wody i ścieków dla mieszkańców;
9) ujemny roczny bilans zakładanych działalności gospodarczych (CEiDG);
zbyt wolna realizacja zamówień publicznych i realizacji inwestycji;
11) kontrowersyjna sprawa dzierżawy i brak należytego zarządzania majątku Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji;
12) nienależyte utrzymanie czystości i utrzymanie terenów zielonych w mieście przez Zakład Gospodarki Komunalnej;
13) brak zbilansowania kosztów odbioru odpadów komunalnych pomimo maksymalnej stawki oraz prowadzenia należytej polityki w tym zakresie;
14) brak wskazania w jakim zakresie strategie wskazane w raporcie zostały wykonane, brak merytorycznych ocen i syntetycznych danych oraz pogłębionej analizy o stanie gminy;
sprzedaż mieszkań komunalnych i brak budowy nowych;
brak wskazania kierunków rozwoju miasta;
17) nieefektywna (bierna) realizacja zadań przeciwdziałania skutkom pandemii koronawirusa Sars-Cov2 i zachorowań Covid-19.
5. Pismami z dnia [...] lutego 2022 r. zarówno Skarżący, jak i Organ przedstawili dodatkowe stanowiska w sprawie na poparcie twierdzeń zawartych odpowiednio w skardze i odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
6. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. poz. 1758 ze zm.) w § 1 ustaliło, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazanie rodzajów obszarów, na których obowiązują dodatkowe ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii obejmujący powiaty nastąpiło w wykazie będącym załącznikiem do rozporządzenia.
W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić wypełnienie warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta S. będącego siedzibą tutejszego sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18).
7. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Jak wynika z normy kompetencyjnej zrekonstruowanej w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. do wyłącznej kompetencji rady gminy należy "rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu". Z powołanej normy wynikają dwie istotne dla niniejszej sprawy konsekwencje. Po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że raport o stanie gminy ma zostać przez radę rozpatrzony, a po drugie, że uchwała w sprawie udzielenia, bądź nieudzielenia wotum ma zostać podjęta "z tego tytułu", przez co należy rozumieć obowiązek powiązania uchwały w sprawie wotum z rozpatrzeniem raportu. Innymi słowy, uchwała w sprawie wotum zaufania dla wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta ma odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy.
31 stycznia 2018 roku wszedł w życie art. 28aa u.s.g. (na mocy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, Dz. U. 2018r. poz. 130), który zoperacjonalizował procedurę rozpatrywania raportu, rozstrzygając o tym, do kiedy organ wykonawczy ma przedłożyć raport, jakie są podstawowe komponenty jego treści, oraz w jaki sposób dochodzi do jego rozpatrzenia.
Wójt ma obowiązek przedstawić raport do 31 maja. Raport ma stanowić podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego – art. 28aa ust. 1 i ust. 2 u.s.g.
Obowiązkiem rady jest rozpatrzyć raport na tej samej sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę – art. 28aa ust. 4 u.s.g. Radni uczestniczący w debacie mogą zabrać głos bez ograniczeń czasowych. Ustawa dopuszcza udział w debacie mieszkańców gminy, o ile uprzednio zgłoszą taką chęć.
9. W tym miejscu Sąd wskazuje, że przeprowadzenie debaty na raportem o stanie gminy ma charakter wymogu proceduralnego, który nie musi zostać skonsumowany poprzez zabranie głosu przez radnych. Istotne jest wyłącznie to, czy z protokołu sesji rady wynika, że przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia (tak. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2021, sygn. akt II SA/Rz 1064/20; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.
W literaturze przedmiotu, na tle tego przepisu zwraca się uwagę na dwie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy kwestie. Z jednej strony, podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum" (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wer. el. SIP LEX). Udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych. Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku.
W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20). Skoro tak, to także zabranie głosu przez radnych, jednakże nie na temat bezpośrednio związany z raportem nie będzie skutkować stwierdzeniem naruszenia wskazanej procedury. Podkreślić w tym miejscu jeszcze raz należy, że obowiązek przeprowadzenia debaty ma charakter proceduralny, kwestia oceny meritum wypowiedzi będzie mogła mieć zatem bardziej charakter polityczny niż prawny.
10. Główny zarzut Skarżącego zawarty w skardze sprowadza się jednak do kwestionowania uzasadnienia zaskarżonej uchwały.
Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.
Z treści protokołu posiedzenia Rady Gminy, jak i nagrania zawartego w aktach sprawy wynika, że w głosowaniu nad udzieleniem burmistrzowi wotum zaufania udział wzięło 20 radnych. Oddano 20 głosów ważnych, 9 głosów za udzieleniem wotum i 10 głosów przeciw i 1 wstrzymujący się. W takim układzie niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania musiało zostać uznane za równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania – zdanie ostatnie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Jak już wyżej eksponowano, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. tak uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania musi zostać podjęta, jako efekt rozpatrzenia raportu. Aby można było ten wymóg zweryfikować uchwała w tym przedmiocie musi zawierać uzasadnienie.
Sąd jednak wskazuje, że wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu z tytułu rozpatrzenia raportu nie odnosi się do możliwości zweryfikowania przez Sąd zasadności przyjętych przez radnych ocen dotyczących tego raportu, lecz tego, czy taka ocena w ogóle została przeprowadzona. Nie ma bowiem żadnych podstaw, by wnioskować, że może to być tzw. "uchwała milcząca". Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna.
Zasady logiki formalnej nakazują przyjąć, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada. W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele. Podkreślić należy, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (- zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13, wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsas.gov.pl).
W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Należy odnotować, że analogiczne stanowisko w kwestii konieczności sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r. (sygn. II SA/Ol 785/19) i WSA we Wrocławiu w wyroku 5 listopada 2020 r. (sygn. III SA/Wr 283/20), czy tutejszy Sąd w wyrokach z dnia 4 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 635/20) oraz z dnia 25 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 669/20). Sąd orzekający w sprawie dodaje do tego katalogu dodatkowo zasadę przejrzystości i jawności, która zobowiązuje organy administracji publicznej do ujawniania motywów swojego działania tak, by nawet jeśli nie są akceptowalne przez wszystkich, były przynajmniej jasno wyartykułowane. Uzasadnienie wszelkich aktów pochodzących od administracji takie zadanie właśnie spełnia.
W ocenie Sądu oczywistym jest, że substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady – dyskusji nad raportem – ani zapis audio z tego posiedzenia.
11. Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać należy, że chociaż nie w dacie podjęcia, to jednak uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało sporządzone i dołączone do odpowiedzi na skargę. Jakkolwiek takie przesunięcie czasowe należy ocenić krytycznie, nie daje ono bowiem pełnego świadectwa respektowania zasad wskazanych powyżej, to jednak wynika z niego, że na sesji Rady Gminy w dniu [...] czerwca 2021 r. został przedłożony Raport o stanie gminy wraz z projektem uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania. Wskazano, że w punkcie porządku obrad była debata nad raportem oraz, że przedstawiono wynik głosowania nad projektem uchwały w sprawie wotum zaufania Burmistrzowi. Uzasadnienie szczegółowo i w punktach odnosi się do powodów, dla których po przeprowadzeniu debaty na [...] Sesji Rady Gminy nad raportem o stanie Gminy Miejskiej W. za 2020 r., nie udzielono Burmistrzowi Miasta wotum zaufania.
W tym stanie rzeczy, nawet wobec spóźnionego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, analizowanego i wziętego pod uwagę wspólnie z protokołem z obrad oraz nagraniem, Sąd miał pełny wgląd w motywy jej podjęcia, a co za tym idzie możliwość zweryfikowania, czy została ona podjęta zgodnie z kompetencją uchwałodawczą, a więc jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy – art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.
12. W świetle przytoczonych argumentów stwierdzić należy, że Rada Miasta w W., nie dopuściła się podnoszonych przez Skarżącego naruszeń. Stąd też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
13. W kwestii legitymacji Skarżącego należy podać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z powołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.
Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję - por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2019 r. (sygn. akt I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17).
Jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona przez osobę pełniącą funkcję Burmistrza, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Sądowi orzekającemu w sprawie znane sa jednocześnie poglądy przeciwne, zawarte np. w wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2021 r., (sygn. akt III SA/Lu 915/20), czy w postanowieniu NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., (sygn. akt III OSK 4896/21), jednak z uwagi na powyższe argumenty poglądów tych nie podziela uznając, że odmawiają one prawa do sądu osobie pełniącej funkcję organu administracji publicznej, dla której podjęcie takiej uchwały, jak zaskarżona, otwiera drogę do wszczęcia procedury odwołania ze stanowiska i tej konsekwencji nie sposób nie zauważyć. Stąd argumentacja, że skarżona uchwała, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego ma charakter wyłącznie intencyjny, jest chybiona i godzi w podstawowe prawa osoby piastującej funkcję organu.
Sąd w pełni podziela pogląd, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego, zaś jego podstawową funkcją jest ochrona podmiotowych praw jednostki a nie przedmiotowego porządku prawnego (por. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 19; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt I FSK 18/17). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 P.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych – do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 8 pkt 5a P.p.s.a.). Tym samym drogą skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, a tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. I to właśnie z tego powodu objęcie kognicją orzekania w sprawach skarg na uchwałę w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania jest sprawiedliwe i słuszne. Bowiem konsekwencją podjęcia takiej uchwały, jak zaskarżona, jest ograniczenie uprawnienia Skarżącego do pełnienia funkcji organu administracji publicznej, nie zaś ograniczenie uprawnień samego organu, czego zdają się nie dostrzegać sądy wyrażające poglądy odmienne od zaprezentowanego w tym orzeczeniu.)