II SA/SZ 971/22

II SA/Sz 971/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par.1 pkt 1 lit.c , art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 162 par.1 pkt 1,  art.7, art. 77, art. 39, art.10
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art.4, art.3 pkt 11, art. 33 ust.4 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Starosta K. zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił A. Spółce z o.o. z siedzibą w T. pozwolenia na rozbiórkę czterech budynków oznaczonych w ewidencji budynków numerami [...] na działce nr [...] i nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K..
Wnioskiem z dnia 28 lutego 2022 r. K. Spółka z o.o. z siedzibą w K. zwróciła się do Starosty K. o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na rozbiórkę udzielonego A. Spółce z o.o. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., w części dotyczącej budynków nr [...].
Po rozpatrzeniu wniosku Starosta K., powołując się na przepisy art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu rozbiórki i udzieleniu pozwoleniu na rozbiórkę czterech budynków oznaczonych w ewidencji budynków numerami [...] na działce nr [...] i nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K., w części pozwolenia na rozbiórkę budynków oznaczonych w ewidencji budynków numerami [...] na działce nr [...], [...] (powstałych po scaleniu i podziale działki nr [...]), obręb [...] przy ul. [...] w K..
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że działka nr [...] powstała w wyniku scalenia i podziału działki nr [...], zabudowana budynkami nr [...] została nabyta przez nowego Inwestora - K. Spółka z o.o., o czym świadczyć ma akt notarialny Repertorium A numer [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. umowy zamiany nieruchomości przy ul. [...] w K., działki nr [...], obręb [...] z Gminą Miasto K. (poprzedni właściciel). Analiza wniosku złożonego przez K. Spółka z o.o. doprowadziła Starostę do wniosku, że dotychczasowy adresat pozwolenia na rozbiórkę utracił prawo do użytkowania i prowadzenia działalności na przedmiotowych obiektach budowlanych. Tym samym utracił również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. możliwość wykonywania robót budowlanych na działce nr [...], obręb [...] w K.. Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia rozbiórki obiektu daje podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, ponadto wygaśnięcie decyzji leży w interesie społecznym gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego nieruchomością, jak również w interesie właściciela nieruchomości (wyrok NSA z 05 lipca 2016r., II OSK 2350/15).
Od opisanej wyżej decyzji odwołanie wniosła do Wojewody Z. A. Spółka z o.o. wskazując, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem m. in. art. 39 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed 5 października 2021 r., poprzez dostarczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, co skutkowało naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., w wyniku czego strona nie mała możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Odwołujący wskazał, iż przedmiotowa decyzja narusza zasadę trwałości wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., co pozbawiło stronę możliwości korzystania z nabytych w drodze decyzji praw.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Wojewoda Z. , działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że wnioskodawca - K. Spółka z o.o. jest właścicielem działki nr [...] (powstałej w wyniku scalenia i podziału działki [...], na której zlokalizowane są budynki [...] podlegające rozbiórce, a tym samym Spółka posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W myśl art. 46 Kodeksu Cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Oznacza to, że tylko wyjątkowo budynek może być nieruchomością zaś zasadą jest, że stanowi część składową gruntu i jako taki nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 1035/10). Z informacji z rejestru gruntów wynika, iż zlokalizowane na działce nr [...] budynki nr [...] nie zostały wyodrębnione jako niezależna własność, tym samym są związane z nieruchomością gruntową.
Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty K. z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] udzielająca pozwolenia na rozbiórkę, wydana na rzecz A. Spółka z o.o. stała się bezprzedmiotowa, z uwagi na utratę przez stronę prawa do dysponowania nieruchomością - działkami nr [...] i [...] (obecnie działka nr [...]), a tym samym do budynków na niej zlokalizowanych.
W odniesieniu do zarzutów odwołującego, iż decyzja wydana została z naruszeniem art. 39 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed 5 października 2021 r., poprzez dostarczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, co skutkowało naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., w wyniku czego strona nie miała możliwości czynnego udziału w postępowaniu, Wojewoda odwołując się do treści przepisów art. 39 § 1 i art. 391 k.p.a., uznał, że strona postępowania nie została prawidłowo zawiadomiona o toczącym się postępowaniu. Jednak Wojewoda pismem z 5 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag.
Biorąc pod uwagę, iż wniosek o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę wniósł obecny właściciel nieruchomości, zaś w myśl art. 30b ust. 3 Prawa budowlanego zgoda właściciela obiektu budowlanego stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. należało utrzymać w mocy decyzję Starosty stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z [...] grudnia 2020 r., zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę czterech budynków oznaczonych w ewidencji numerami [...] położonych na działce nr [...] i [...] obręb [...], przy ul. [...] w K., w części pozwolenia na rozbiórkę budynków nr [...].
A. Spółka z o.o. z siedzibą w T., działając poprzez pełnomocnika, zaskarżyła w całości opisaną wyżej decyzję Wojewody, zarzucając jej:
I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 39 ust. 1 w związku z art. 391 pkt 1 oraz art. 109 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż dokonywanie przez organ I instancji w toku sprawy administracyjnej niewłaściwych i nieskutecznych doręczeń decyzji oraz poprzedzających ją pism procesowych w sprawie, na adres e-PUAP, który bezpodstawnie uznany został za adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych nie stanowił rażącego naruszenia prawa i nie miał negatywnych skutków proceduralnych dla strony, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady zapewnienia czynnego udziału na każdym etapie postępowania,
2) art. 10 oraz art. 6 k.p.a., tj. zasady zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasady praworządności poprzez uznanie, że dokonywane w toku sprawy doręczenia za pośrednictwem w systemie e-PUAP jako adresem do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r., nie naruszało w sposób rażący praw strony i nie ograniczyło jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym składania wniosków dowodowych i możliwości zapoznania się z nimi w sposób i w czasie dającym jej realne możliwości składania wniosków dowodowych i przedkładania dowodów;
3) art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie błędnej i nieuprawionej ocenie dowodów oraz wyjście poza granice sprawy administracyjnej i właściwości organu; a także dokonywanie samodzielnej i jednostronnej oceny stanu prawnego w zakresie obowiązywania umowy dzierżawy nieruchomości, której pozwolenie na rozbiórkę dotyczy;
4) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie postępowania wyjaśniającego i brak ustaleń co do tego czy wygaszona decyzja nie podlega wykonywaniu lub czy nie została przez skarżącą w części wykorzystana, jak również brak wyjaśnienia kwestii dot. tytułu prawnego, jaki przysługuje skarżącej;
5) art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
- uznanie, że zaszły podstawy do wygaszenia decyzji w sytuacji, kiedy skarżącej przysługiwał i dalej przysługuje tytuł prawny;
- dokonanie oceny twierdzeń K. Spółka z o.o. o skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy nieruchomości, której dotyczyła decyzja o rozbiórce, jako wystarczających do uznania, że umowa została wypowiedziana w sposób skuteczny, a tym samym decyzja stała się bezprzedmiotowa;
6) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym oraz nieuwzględnienie i nieodniesienie się w treści uzasadnienia do istotnych okoliczności sprawy, takich jak stanowisko Prezydenta Miasta K. dot. umowy dzierżawy, zapisów aktu notarialnego z umową zakupu nieruchomości przez K. .
W konsekwencji powyższych uchybień naruszono art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.
Na podstawie art. 200 P.p.s.a. skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz Sądem, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skargi strona dokonała ich rozwinięcia dodatkowo podkreślając, że organy obu instancji całkowicie zignorowały fakt, że budynki nr [...] są posadowione tylko częściowo na działce nr [...], której właścicielem jest K. Spółka z o.o., a częściowo stoją na działce nr [...] stanowiącej własność Miasta K. i będącej przedmiotem umowy dzierżawy pomiędzy Miastem K. a Spółką (przy czym w odniesieniu do tej działki nie ma żadnego sporu co do związania stron stosunkiem dzierżawy). Budynek nr [...] jest z kolei w całości posadowiony na działce nr [...], czyli działce nienależącej do K. Spółka z o.o. i oddany skarżącej w dzierżawę przez Miasto K..
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i argumentację w niej zaprezentowaną. Pełnomocnik uczestnika postępowania K. Spółki z o.o. wniósł o oddalenie skargi. Na pytanie Sądu nie był w stanie odpowiedzieć, czy K. Spółka z o.o. posiada tytuł prawny do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi natomiast, iż do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Ze wskazanych przepisów wynika, że inwestor powinien legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji lub przeprowadzenia na niej robót budowlanych (rozbiórki).
W orzecznictwie wskazuje się, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2350/15). We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał również, że rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalanie czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwy jest sąd cywilny i strony mogą dochodzić swoich praw przed tym sądem. Wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę w takiej sytuacji może nastąpić tylko wtedy, gdy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dowodami. Natomiast w przypadku, gdy kwestia ta jest sporna między inwestorem a właścicielem nieruchomości, organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego co do zakresu praw inwestora do danej nieruchomości przez sąd powszechny (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.).
W realiach rozpoznawanej sprawy prezentowane stanowiska strony skarżącej oraz uczestnika postępowania zdają się wskazywać na istniejący pomiędzy tymi podmiotami spór o charakterze cywilnym. Spór ten obejmuje m.in. będące przedmiotem postępowania budynki, chociaż ze zgromadzonych akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby został on przeniesiony na grunt postępowania przed sądem powszechnym.
Niezależnie od powołanej okoliczności, dokumenty zebrane przez organy administracji obu instancji, w ocenie Sądu, nie dawały podstawy do wydania kwestionowanych przez stronę skarżącą decyzji.
Mocą zaskarżonej decyzji Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty K. stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia na rozbiórkę budynków oznaczonych w ewidencji budynków numerami [...] znajdujących się na działce nr [...], nr [...] (powstałych po scaleniu i podziale działki nr [...]) przy ul. [...] w K.. Decyzję wydano w wyniku rozpoznania wniosku K. Spółka z o.o. w K.. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika natomiast, że budynki o nr [...] położone są obecnie na dwóch działkach – częściowo na działce nr [...] i działce nr [...]. Budynek o nr [...] w całości znajduje się na działce nr [...]. O ile z informacji z rejestru gruntów sporządzonej dnia 18 lipca 2022 r. wynika, że działka nr [...] jest własnością K. Spółka z o.o. w K., to według informacji z rejestru gruntów z dnia 18 lipca 2022 r., działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasto K.. Wymienione dokumenty nie potwierdzają zatem prawa K. Spółka z o.o. do dysponowania działką nr [...] na której częściowo znajdują się budynki o nr [...] oraz w całości budynek nr [...]. W takim stanie rzeczy chybione jest stanowisko organów obu instancji, jakoby wniosek o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę złożył obecny właściciel nieruchomości.
Powyższe ustalenia zasadnymi czynią zarzuty skargi o naruszeniu przez Wojewodę art. 7 i art. 77 k.p.a. polegającego na wadliwych ustaleniach stanu faktycznego i w konsekwencji zastosowaniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zaszły podstawy do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów związanych ze sposobem doręczenia stronie skarżącej korespondencji przez organ I instancji, zauważyć należy, że Wojewoda uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 39 § 1 i art. 39 § 1 i art. 39 indeks 1 pkt 1 k.p.a. Trafne było przy tym spostrzeżenie Wojewody, że nie każde uchybienie przepisom postępowania skutkować musi zawsze wyeliminowaniem z obrotu prawnego wydanej decyzji. W orzecznictwie wielokrotnie wskazuje się, że także naruszenie przez organ obowiązków określonych w art. 10 § 1 k.p.a., może potencjalnie mieć wpływ na wynik sprawy o ile strona powołująca się na owo naruszenie prawa wykaże np. jakich czynności nie mogła dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować. Również sąd administracyjny rozważając stawiane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, aby mogły one odnieść skutek w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), musi dojść do przekonania, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. We wniesionej skardze takiego związku z naruszeniem przepisów związanych z kierowaniem do strony korespondencji oraz naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. strona skarżąca skutecznie nie wykazała, zaś Sąd nie dostrzegł go również z urzędu.
Tym niemniej, wobec opisanego wyżej uchybienia dotyczącego legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przez stronę inicjującą postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na rozbiórkę, Sąd uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi oraz udział ustanowionego w sprawie pełnomocnika Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.