II SA/SZ 970/24

II SA/Sz 970/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Katarzyna Sokołowska
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1092
par.5, par4, par. 15, par.29
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start"
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 8  par.1, art. 11, art. 15, art. 61 par. 4, art. 10 par. 1, art. 107 par. 1 pkt 4, 5 i 6 , art. 107 par. 3 , art. 151,art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 167
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Dz.U. 2024 poz 177
art. 187a ust.2, art. 187a ust.2c pkt 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Y. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 października 2024 r. nr 010070/680/8629560/2022 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia "dobry start" uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 września 2024r. nr 010070/680/8629560/2022.
Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z 18 września 2024 r. nr 010070/680/8629560/2022, uchylił Y. M. (dalej jako: "strona", "skarżący") przyznane na rok szkolny 2022/2023 świadczenie dobry start na dziecko A. M. w kwocie 300 zł. Jednocześnie organ orzekł, iż wypłacone stronie ww. świadczenie dobry start stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" i strona jest zobowiązana dokonać jego zwrotu na wskazane konto, zaś brak zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wiąże się z naliczaniem odsetek ustawowych.
Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia wskazano § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r. poz. 1092) oraz art. 151 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.).
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił, że strona nie jest uprawniona do złożenia wniosku o świadczenie dobry start. Prawo do ubiegania się do ww. świadczenia przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych odpowiednio na dziecko własne, dziecko znajdujące się pod opieką opiekuna faktycznego, dziecko znajdujące się pod opieką prawną albo dziecko pozostające w pieczy zastępczej.
W odwołaniu od powyżej decyzji skarżący stwierdził, że spełnia warunek opiekuna faktycznego i nie było jego intencją wyłudzenie świadczenia, które przysługuje na dziecko. Wyjaśnił, iż w Polsce przebywa od czerwca 2021 r., a po wybuchu wojny na Ukrainie, jego żona podjęła decyzję o przyjeździe wraz z dziećmi do Polski. A. jest córką żony z poprzedniego związku. W okresie, którego dotyczy decyzja był jedynym żywicielem rodziny i faktycznym opiekunem swojej pasierbicy, którą traktuje jak córkę. Żona nie otrzymuje zaś na A. żadnych alimentów. Wskazał też, że w czasie składania wniosku nie znał jeszcze wystarczająco dobrze języka polskiego i nie miał świadomości, że jako ojczym nie może składać wniosku na A.. Pracownik ZUS, który pomagał wypełniać wniosek również nie zakwestionował jego uprawnień, chociaż A. nosi inne nazwisko i łatwo domyślić się, że nie jest jej biologicznym ojcem. Oświadczył ponadto, że wraz z żoną składają regularnie wnioski o świadczenie dobry start i nigdy nie kwestionowano jego uprawnień. Podkreślił, że zawsze traktował A. jak córkę, czuł się za nią odpowiedzialny i faktycznie ją wychowywał.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 23 października 2024 r. nr 010070/680/8629560/2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ zacytował treść § 4 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" oraz art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm.) i wskazał, że w aktach sprawy znajduje się akt urodzenia dziecka, który jasno wskazuje rodziców małoletniego dziecka. Skarżący nie jest wymieniony jako rodzic, czyli przedstawiciel ustawowy, nie wystąpił też z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka jak i nie został ustanowiony przez sąd opiekunem prawnym ani nie jest opiekunem tymczasowym.
Rozporządzenie wylicza katalog osób uprawnionych do składania wniosku i pobierania świadczenia dobry start. Status "ojczyma" nie znajduje się w wykazie osób, które mogłyby wnioskować i pobierać ww. świadczenie. W prawie polskim ojczym, mimo że może pełnić istotną rolę w życiu dziecka to nie ma prawa do pobierania świadczeń dla dziecka, jeśli nie ma powierzonej władzy rodzicielskiej. Prawo do władzy rodzicielskiej mają przede wszystkim rodzice biologiczni. Władza ta przysługuje im od chwili narodzin dziecka, aż do jego pełnoletności, o ile nie zostanie ona ograniczona lub odebrana przez sąd. Ponadto, prawo to mogą też mieć rodzice adopcyjni po przysposobieniu dziecka oraz inne osoby na mocy decyzji sądu zazwyczaj w sytuacjach, gdy rodzice biologiczni nie są w stanie sprawować władzy rodzicielskiej z różnych powodów.
Wobec powyższego, w ocenie organu, stronie nie przysługuje świadczenie dobry start.
Pismem z 5 listopada 2024 r. skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W motywach skargi wyjaśnił, iż po wypłaceniu mu całego świadczenia otrzymał decyzję ZUS o uchyleniu prawa do przyznanego świadczenia i nakaz zwrotu wypłaconych kwot. Od momentu przyjazdu żony z dziećmi do Polski zawsze składał wnioski o świadczenie na dwójkę dzieci. W ZUS-ie powiedział, że jest ojczymem A., co wynika również z faktu różnych nazwisk. Pracownik ZUS pomagał wypełnić wniosek, lecz nie poinformował go, że nie ma takiego prawa. Skarżący podkreślił, że nie znał polskiego prawa i myślał, że wszystko jest poprawnie ,tym bardziej że otrzymał "pozytywną decyzję" o wypłacie świadczenia. Oświadczył, że prowadzą z żoną wspólne gospodarstwo domowe, a otrzymaną kwotą świadczenia dysponowała jego żona. Przyznane świadczenie w całości przeznaczone było na wydatki na dziecko, a takie świadczenie należało się dziecku. Końcowo nadmienił, że w dniu 31 października
2024 r. złożył do Sądu Rejonowego w S. wniosek o przysposobienie małoletniej A..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 24 lutego 2025 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko, szczegółowo wyjaśniając z jakich przyczyn należy uznać, że był opiekunem faktycznym dziecka. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i uznanie, że jako opiekun faktyczny A. M. miał prawo do ww. świadczenia.
Na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. żona skarżącego - działająca jako jego pełnomocnik - podtrzymała skargę i dodatkowo wyjaśniła, że córka A. chodzi do VII klasy szkoły podstawowej i od 2022 r. co roku otrzymują na córkę świadczenie dobry start.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Nadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Z treści decyzji ZUS z dnia 18 września 2024 r. nr 010070/680/8629560/2022, wynika, że została ona wydana w przedmiocie uchylenia skarżącemu prawa do świadczenia dobry start na rok szkolny 2022/2023 oraz stwierdzenia, na podstawie § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2021 r. poz. 1092 -dalej jako "rozporządzenie"), że wypłacone skarżącemu ww. świadczenie stanowi nienależnie pobrane świadczenie.
Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2024 r., poz.177 ze zm.), w myśl którego Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu wsparcia rodzin z dziećmi, w tym w szczególności sposób i tryb obsługi świadczeń przyznanych na podstawie tego programu oraz składania wniosku i załączników do wniosku o przyznanie tych świadczeń, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności tego programu.
W związku z tym, uchwałą nr 80 Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. (M.P. z 2018 r., poz. 514), ustanowiono rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego, którego szczegółowe warunki realizacji określa właśnie ww. rozporządzenie.
W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że według § 5 rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje osobom, o których mowa w § 4 ust. 1, w wysokości 300 zł (ust. 1). Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 rozporządzenia świadczenie to przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko (pkt 1) oraz osobom uczącym się - raz w roku (pkt 2). Świadczenie dobry start przysługuje w związku z rozpoczęciem roku szkolnego do ukończenia przez dziecko lub osobę uczącą się wieku określonego w § 4 ust. 2.
Celem przedmiotowego świadczenia jest zatem częściowe zrekompensowanie rodzicom wychowującym dzieci wydatków ponoszonych na ich edukację w związku z rozpoczęciem roku szkolnego. Cel ten służy zaspokojeniu potrzeb dziecka związanych z rozpoczęciem roku szkolnego poprzez udzielenie wsparcia na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem przez dziecko roku szkolnego, a więc wydatków ponoszonych także przez rzeczywistych opiekunów dziecka.
Jak stanowi § 8 rozporządzenia postępowanie w sprawie świadczenia dobry start prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia dobry start nie wymaga wydania decyzji (§ 15 ust. 1 rozporządzenia). W sprawach odmowy przyznania świadczenia dobry start, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia dobry start Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (§ 15 ust. 4 rozporządzenia). Stosownie zaś do treści § 29 rozporządzenia osoba, która pobrała nienależnie świadczenie dobry start, jest obowiązana do jego zwrotu (ust. 1).
Za nienależnie pobrane świadczenie dobry start uważa się:
1) świadczenie dobry start wypłacone na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;
2) świadczenie dobry start wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia;
3) świadczenie dobry start wypłacone osobie innej niż osoba uprawniona do tego świadczenia, z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał to świadczenie.
Od kwot nienależnie pobranego świadczenia dobry start naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia dobry start było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie tego świadczenia (§ 29 ust. 3 rozporządzenia).
Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start nie jest wydawana, jeżeli od jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata (§ 29 ust. 6 rozporządzenia). Kwoty nienależnie pobranego świadczenia dobry start łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanego świadczenia dobry start oraz ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (§ 29 ust. 7 rozporządzenia). W rozumieniu § 30 rozporządzenia w sprawach nieuregulowanych w ww. rozporządzeniu stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735).
Takie stanowisko wspiera także treść przepisu art. 187a ust. 2c pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który stanowi, że w przypadku gdy Rada Ministrów postanowi, że składanie wniosku i załączników do wniosku o przyznanie świadczeń na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, wnoszenie innych pism w sprawie tych świadczeń lub doręczanie decyzji, informacji, postanowień, zawiadomień, wezwań, zaświadczeń i innych pism w sprawie świadczeń na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, odbywa się wyłącznie w drodze elektronicznej - w zakresie tym przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl jednej z podstawowych zasad wykładni, wyjątki interpretuje się wykładnią ścieśniającą, zatem brak jest podstaw do odstąpienia od stonowania przepisów k.p.a. przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych opartych o przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych kształtujących prawa i obowiązki stron.
Podkreślić należy, że przepisy prawa materialnego (w tym wypadku rozporządzenia) są podstawą unormowania prawnej sytuacji jednostki, jej praw i obowiązków. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego natomiast zawierają regulacje proceduralne, stanowiące gwarancję poszanowania zróżnicowania prawnej sytuacji jednostki przy konkretyzacji prawa materialnego, zwłaszcza w drodze decyzji administracyjnej, zapewniają stronom zachowanie określonego standardu czynności podejmowanych w procesie stosowania prawa. Procedura wyznacza obowiązki organu i uprawnienia stron, tworzy system gwarancji poprawności działania w dochodzeniu do prawdy obiektywnej i ustalaniu stanu prawnego, otwiera drogę do weryfikacji rozstrzygnięć różnych przyczyn i dla ochrony zróżnicowanych interesów prawnych. Spełnia ona zatem rolę służebną w procesie stosowania prawa materialnego.
Wobec powyższego organ wydając decyzję administracyjną o zmianie/uchyleniu przyznanego stronie prawa do świadczenia dobry start, czy też o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start zobowiązany został przez ustawodawcę do bezwzględnego stosowania przepisów prawa procesowego, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, normujących fundamentalne zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Wynika z nich, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy winny wobec tego stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i wnikliwie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na względzie fakt, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Kompletny materiał dowodowy powinien stanowić następnie podstawę do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Wyniki ustaleń poczynionych przez organy orzekające obu instancji winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 k.p.a.
Wśród obligatoryjnych elementów kształtujących treść decyzji administracyjnej w art. 107 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się wyłącznie do powołania przez organ wydający decyzję jednostkowego przepisu prawa, czy też ogólnego wskazania daty, tytułu i publikatora aktu prawnego, na podstawie którego podjęte zostało rozstrzygnięcie. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi w postępowaniu administracyjnym realizację zasady przekonywania, unormowanej w art. 11 k.p.a., według której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.
Jak podkreśla się w piśmiennictwie (por: R. Sawuła, Instytucja uzasadnienia decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym - z perspektywy 60-lecia uchwalenia kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. GSP 2020/2/113-132) konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publiczne w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Zasadnicze znaczenie w tym obszarze ma treść rezolucji (77)31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej w dniu 28 września 1977 r. Wśród pięciu podstawowych zasad sprawiedliwego postępowania tam sformułowanych wymieniono prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego. Obowiązek uzasadnienia takiego aktu (statement of reasons) został sformułowany w kontekście realnych możliwości jego zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim jako standard rzetelnej procedury.
W literaturze procesu administracyjnego ujawnianie motywów decyzji administracyjnej staje się jednym z głównych i podstawowych elementów jawności w postępowaniu administracyjnym, a kwestie kiedy i komu ujawniać te motywy traktowane łącznie dają łącznie problem zakresu uzasadniania decyzji administracyjnej (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 97). Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać właśnie na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania (por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6 (32-33), s. 512-513).
Lektura akt sprawy niniejszej dowodzi, że omówionym wyżej wymaganiom proceduralnym organy na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zdołały sprostać. Motywy decyzji organu pierwszej instancji ograniczają się bowiem wyłącznie do wskazania, że skarżący nie jest uprawniony do złożenia wniosku w sprawie świadczenia dobry start oraz stwierdzenia, że wypłacone skarżącemu świadczenie dobry start w kwocie 300 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia, które skarżący jest zobowiązany wpłacić na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ogólnikowa i lakoniczna treść ww. decyzji bez wątpienia uniemożliwia jednoznaczne poznanie i zrozumienie zarówno motywów natury faktycznej jak i prawnej, którymi kierował się Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując rozstrzygnięcie z 18 września 2024 r. Na gruncie rozpatrywanej sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dość, że jedną decyzją "uchylił prawo" do przyznanego świadczenia dobry start, to jeszcze uznał je za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał skarżącego do jego zwrotu nie wyjaśniając, który konkretnie z trzech przypadków unormowanych w § 29 ust. 2 rozporządzenia miał zastosowanie wobec niego i z jakich przyczyn. Przepis § 29 ust. 2 rozporządzenia, co wyraźnie umknęło uwadze organu pierwszej instancji, normuje odrębnie w trzech punktach przypadki, których wystąpienie ustawodawca uważa za nienależnie pobrane świadczenie. Strona ma więc prawo poznać motywy, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, co w przypadku decyzji pierwszoinstancyjnej jest ewidentnie niemożliwe.
Z kolei, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów koncentrujących się przede wszystkim na wadliwym uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do jego zwrotu, w ogóle nie ustosunkował się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w tym przedmiocie, czym naruszył art. 15 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4, 5 i 6, art. 107 § 3, art. 11 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym istotnie rzutować na wynik sprawy.
W tym miejscu zaakcentować zatem należy, że w toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji związany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania niezbędnym jest bowiem, aby te same regulacje prawa materialnego determinowały nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale również właściwy, taki sam tryb postępowania organów obu instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W kontrolowanej sprawie, jak zostało to już wyżej zaakcentowane, organ odwoławczy starał się bliżej wyjaśnić przesłanki orzeczenia o uchyleniu prawa do świadczenia dobry start przyznanego w informacji z 25 września 2022 r. Niemniej jednak w motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do kwestionowanego w odwołaniu uznania za nienależnie pobrane i obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia dobry start na rachunek ZUS, o czym jednocześnie orzekł organ pierwszej instancji. Postępowanie organu odwoławczego godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej unormowaną w art. 8 k.p.a.
Sąd dostrzegł również, że poddane sądowej kontroli postępowanie administracyjne prowadzone było przez organ z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a., w myśl którego o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis art. 61 § 4 k.p.a., ma na mocy § 30 rozporządzenia zastosowanie w sprawach, o których mowa w § 15 ust. 4 rozporządzenia, a więc w sprawach, w których Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji podstawowej, a zarazem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., a mianowicie zasady ogólnej czynnego udziału strony. Brak takiego powiadomienia powoduje, iż strona bez swojej winy nie bierze udziału w postępowaniu. Z kolei, wydanie decyzji ostatecznej w postępowaniu, w którym nie zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, może stanowić podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61, opubl. LEX 2010).Organ administracji publicznej zobligowany jest zasadę tę realizować w toku całego postępowania, a nie jest nią jedynie doręczenie stronie wydanego rozstrzygnięcia. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2601/12 (Lex nr 1436995) nie jest istotna forma powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych.
W rozpatrywanej sprawie organ uchybił obowiązkom wynikającym z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ skarżący o toczącym się postępowaniu dowiedział się dopiero w momencie doręczenia mu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 września 2024 r.
Postępowanie organu, z jakim mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i świadczy o naruszeniu zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady zaufania wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., wedle której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Tylko postępowanie odpowiadające przepisom prawa procesowego i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie są zgodne z oczekiwaniami strony bądź nie uwzględniają ich żądań.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że przy wydaniu kontrolowanych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji, organy obu instancji naruszyły przepisy art. 6, art. 7, art. art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 151 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
W okolicznościach sprawy wobec treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów należy wskazać, że decyzja administracyjna musi opierać się na konkretnej normie prawa materialnego, która ma zastosowanie do orzekania o prawach, czy też obowiązkach adresata decyzji w ustalonym w sprawie stanie faktycznym.
W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych bez wskazania podstawy prawnej i okoliczności faktycznych uzasadniających wydanie w niniejszej sprawie w dniu 18 września 2024 r. decyzji o uchyleniu prawa do jednorazowego świadczenia dobry start przyznanego skarżącemu na jego wniosek z dnia 4 sierpnia 2022 r. na dziecko A. M. w informacji z dnia 25 września 2022 r. Jak już wskazano także w kwestii uznania przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane w tej samej decyzji – brak konkretnego uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Tymczasem w sytuacji orzeczenia decyzją administracyjną o pozbawieniu obywatela przyznanego mu uprzednio na podstawie przepisów prawa i skonsumowanego już świadczenia, konieczne jest - z uwagi na cytowane wyżej przepisy procedury administracyjnej - wskazanie konkretnych i szczegółowo uzasadnionych argumentów w danej sprawie. Organy w ogóle nie rozważyły, czy obowiązujące przepisy prawa materialnego i procedury oraz jakie konkretnie w okolicznościach danej sprawy, mogły stanowić podstawę do orzeczenia o uchyleniu przedmiotowego prawa, przyznanego jednorazowo z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego ww. informacją z dnia 25 września 2022 r.
Zważyć przyjdzie na specyfikę trybu realizacji i charakteru spornego świadczenia (jednorazowo raz w roku), w szczególności na to, co zdają się całkowicie pomijać orzekające w sprawie organy, że świadczenie z programu dobry start w przypadku pozytywnego rozpatrzenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniosku o jego przyznanie, realizowane jest w drodze czynności materialno-technicznej. Organ nie wydaje bowiem w tej sprawie decyzji administracyjnej, lecz jedynie w formie pisemnej informuje beneficjenta o przyznaniu świadczenia i następnie dokonuje wypłaty świadczenia.
Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że z przepisów rozporządzenia nie wynika bezwzględny w każdej sytuacji faktycznej i prawnej obowiązek wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia. W braku odmiennych regulacji prawnych, decyzja administracyjna zasadniczo wywołuje bowiem skutek ex nunc, zatem działa na przyszłość. Co istotne co do zasady decyzja organu pierwszej instancji nie podlega wykonaniu, do upływu terminu do wniesienia odwołania, które wstrzymuje jej wykonanie. Wykonalna jest wówczas dopiero ostateczna decyzja organu odwoławczego.
Oznacza to, że wydana w takiej sytuacji jak zaistniała w sprawie decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 września 2024 r. nie mogłaby z mocą wsteczną (ex tunc) wywołać skutku w postaci uchylenia prawa do świadczenia przyznanego stronie informacją z dnia 25 września 2022 r.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża stanowisko, że w sytuacji gdy już po przyznaniu jednorazowego świadczenia (informacja) i jego wypłacie, wyjdą na jaw okoliczności wskazujące na to, że prawo do przedmiotowego świadczenia stronie jednak nie przysługiwało i przyznano jest niezgodnie z przepisami prawa - prawodawca przewidział stosowny dla niniejszego postępowania tryb weryfikacji - w postaci procedury wynikającej z normy § 29 rozporządzenia.
Zakład Ubezpieczeń Społecznej, zobowiązany jest do dbałości o prawidłowe wykorzystywanie i wydatkowanie środków publicznych przy realizacji rządowego programu dobry start, zatem winien w takiej sytuacji, w myśl przepisów art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z § 29 rozporządzenia, wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nienależnego pobrania świadczenia dobry start, przeprowadzić go w zgodzie z przytoczonymi wyżej przepisami i ustalić, na podstawie wszechstronnie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego, czy zaistniała konkretna z przesłanek określonych w § 29 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia i czy w zgodzie z przepisami możliwe jest dochodzenie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (czy nie istnieją przesłanki negatywne).
Jeżeli w toku tego postępowania organ ustali, że w okolicznościach danej sprawy brak jest dostatecznych podstaw, aby stwierdzić, że skarżący pobrał sporne świadczenie nienależnie w rozumieniu § 29 pkt 2 rozporządzenia, wówczas winien wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu, wobec treści zaskarżonej decyzji i przebiegu poprzedzającego jej wydanie postępowania organów administracji, podkreślenia wymaga, że realizacja świadczeń z programu dobry start następuje w trybie procedury administracyjnej, zatem Zakład Ubezpieczeń Społecznych może przyznać wnioskodawcy świadczenie jedynie na podstawie szczegółowej analizy wniosku wraz z załączonymi do niego dokumentami i dalszymi ewentualnymi dokumentami pozyskanymi, czy to od wnioskodawcy, czy z urzędu. Nie wynika z przepisów prawa automatyzm wypłaty wnioskowanych świadczeń. Ewentualne błędy organu realizującego świadczenia, które nie wynikają z winy wnioskodawcy, np. zatajenia czy ukrycia okoliczności istotnych dla realizacji przedmiotowego prawa, winny być zatem z pewnością uwzględnione przy zainicjowaniu przez organ procedury zmierzającej do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosi się to przede wszystkim do postępowania w sprawie ustalenia pobranych świadczeń za nienależnie i stwierdzenia obowiązku ich zwrotu, na podstawie przepisu § 29 rozporządzenia.
W rozpoznawanej sprawie decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 września 2024 r. (utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją), uchyliła skarżącemu prawo do świadczenia dobry start przyznane w informacji z dnia 25 września 2022 r. w kwocie 300 zł oraz uznała wypłaconą kwotę 300 zł za nienależnie pobrane świadczenie. Organ zobowiązał jednocześnie skarżącego do jej wpłaty na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego środki zostały wypłacone. Uzasadniając decyzję organ I instancji powołał się na treść § 29 ust. 2 rozporządzenia i wskazał (wyłącznie ogólnie), że skarżący nie jest uprawniony do złożenia wniosku o świadczenie dobry start. W dacie wydania zatem decyzji w sprawie uchylenia przyznanego ww. informacją skarżącemu prawa do świadczenia dobry start zostało już ono zrealizowane. Bezprzedmiotowe jest w takiej sytuacji wszczęcie przez organ postępowania w celu "uchylenia" skonsumowanego jednorazowego prawa, tym bardziej wydanie decyzji, która nie może w takiej sytuacji z mocą wsteczną skutecznie wzruszyć skutków prawnych przyznania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych spornego świadczenia ze środków publicznych.
Ponadto, organy winy także uwzględnić przepis art. 33 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członkiem najbliższej rodziny lub domownikiem strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Organ nie dokonał tego ustalenia w stosunku do skarżącego, albowiem nie rozważył, czy skarżący składając wniosek o przyznanie prawa do świadczenia działał w imieniu własnym, czy też może w imieniu matki dziecka.
Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia i uznania go za świadczenie nienależnie pobrane w całości, stwierdzając, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które to naruszenia mają istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.
W tych okolicznościach przedwczesna byłaby bardziej szczegółowa sądowa kontrola prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem wszechstronnie i prawidłowo ustalony, jak również wskazany w uzasadnieniu wadliwej decyzji organu I instancji, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe wskazania, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu, jak również wymogom decyzji administracyjnej określonym w art. 107 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, orzekł jak w sentencji.