II SA/SZ 968/24

II SA/Sz 968/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 421
art. 25 ust. 1, ust. 2, ust. 9, art. 27 ust. 1,  art. 28 ust. 1, art. 10 ust. 1,
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 10,  art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi Y. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 października 2024 r. nr 010070/680/1543765/2023 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 września 2024 r., nr 010070/680/1543765/2023.
Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z 18 września 2024 r. nr 010070/680/1543765/2023, uchylił Y. M. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), przyznane od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. świadczenie wychowawcze na dziecko A. M.. Jednocześnie organ orzekł, iż wypłacone Skarżącemu świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i Skarżący jest zobowiązany dokonać jego zwrotu na wskazane konto zaś brak zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wiąże się z naliczaniem odsetek ustawowych.
Jako podstawę powyższego rozstrzygnięcia wskazano art. 26 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 167, z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 421).
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Organ wskazał, iż na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił, że Skarżący nie był uprawniony do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze, ponieważ przysługuje ono jedynie rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych odpowiednio na dziecko własne, dziecko znajdujące się pod opieką opiekuna faktycznego, dziecko znajdujące się pod opieką prawną albo dziecko pozostające w pieczy zastępczej.
W odwołaniu od powyżej decyzji Skarżący wskazał, iż spełnia warunek opiekuna faktycznego i nie było jego intencją wyłudzenie świadczenia, które przysługuje na dziecko. Wyjaśnił, iż w Polsce przebywa od czerwca 2021 r. a po wybuchu wojny na Ukrainie, jego żona podjęła decyzję o przyjeździe wraz z dziećmi do Polski. [...] jest córką żony z poprzedniego związku. W okresie, którego dotyczy decyzja, był on jedynym żywicielem rodziny i faktycznym opiekunem swojej pasierbicy, którą traktuję jak córkę. Żona nie otrzymuje na [...] żadnych alimentów. Wskazał też, iż w czasie składania wniosku nie znał jeszcze wystarczająco dobrze języka polskiego i nie miał świadomości, że jako ojczym nie można składać wniosku na [...]. Pracownik ZUS, który pomagał wypełniać wniosek również nie zakwestionował uprawnień Skarżącego, chociaż [...] nosi inne nazwisko i łatwo domyślić się, że Skarżący nie jest biologicznym ojcem. Oświadczył ponadto, że wraz z żoną składają regularnie wnioski o świadczenie wychowawcze na dwójkę dzieci i nigdy nie kwestionowano jego uprawnień. Zawsze traktował [...] jak córkę, czuł się za nią odpowiedzialny i faktycznie ją wychowywał. Świadczeniem wychowawczym otrzymywanym z ZUS-u zawsze rozporządzała jego zona, która prowadzi całe gospodarstwo domowe.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia 23 października 2024 r. nr 010070/680/1543765/2023 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, dyrektora domu pomocy społecznej, rodziny zastępczej, osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektora interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego.
W świetle przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa małoletniego obywatela Ukrainy, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez opieki osób dorosłych odpowiedzialnych za niego zgodnie z prawem obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej, reprezentuje oraz sprawuje pieczę nad jego osobą i majątkiem opiekun tymczasowy. Wedle ust. 4 opiekuna tymczasowego ustanawia sąd opiekuńczy właściwy ze względu na miejsce pobytu małoletniego.
Na mocy art. 26 ust.4 ww. ustawy przysługujące na dziecko świadczenie wychowawcze, przysługuje także opiekunowi tymczasowemu.
W aktach sprawy znajduje się akt urodzenia dziecka, który jasno wskazuje rodziców małoletniego dziecka. Odwołujący nie jest wymieniony jako rodzic, czyli przedstawiciel ustawowy, nie wystąpił też z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Nie został też ustanowiony przez sąd opiekunem prawnym ani nie jest opiekunem tymczasowym.
Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wylicza katalog osób uprawnionych do składania wniosku i pobierania świadczenia. Status "ojczyma" nie znajduje się w wykazie osób, które mogłyby wnioskować i pobierać ww. świadczenie. W prawie polskim ojczym, mimo że może pełnić istotną i rolę w życiu dziecka to nie ma prawa do pobierania świadczeń dla dziecka, jeśli nie ma powierzonej władzy rodzicielskiej.
Wobec powyższego, w ocenie organu, odwołującemu nie przysługuje świadczenie wychowawcze.
Pismem z 5 listopada 2024 r. Y. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż po wypłaceniu mu całego świadczenia otrzymał decyzję ZUS o uchyleniu prawa do przyznanego świadczenia i nakaz zwrotu wypłaconych kwot. Od momentu przyjazdu żony z dziećmi do Polski zawsze składał wnioski o świadczenie na dwójkę dzieci. W ZUS-ie powiedział, że jestem ojczymem [...], co wynika również z faktu różnych nazwisk. Pracownik ZUS pomagał wypełnić wniosek, lecz nie poinformował Skarżącego, że nie ma takiego prawa. Skarżący nie znał polskiego prawa i myślał ze wszystko jest poprawnie, tym bardziej, że otrzymał "pozytywną decyzję" o wypłacie świadczenia. Skarżący oświadczył, że prowadzą z żoną wspólne gospodarstwo domowe a otrzymywanymi kwotami świadczenia dysponowała żona. Przyznane świadczenie w całości było przeznaczone na wydatki na dziecko nadto dziecku takie świadczenie się należało.
Aktualnie, w dniu 31 października 2024 r., złożył do Sądu Rejonowego w S. wniosek o przysposobienie małoletniej [...]
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 24 lutego 2025 r. Skarżący uzupełnił swoje stanowisko szczegółowo wyjaśniając z jakich przyczyn należy uznać, że był opiekunem faktycznym dziecka. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji ZUS i uznanie, że jako opiekun faktyczny A. M. miał prawo do świadczenia wychowawczego.
Powyższe stanowisko Skarżącego podtrzymała na rozprawie jego żona działająca jako pełnomocnik.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Nadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Jak wynika treści decyzji ZUS z dnia 18 września 2024 r. nr 010070/680/1543765/2023, została ona wydana w przedmiocie uchylenia Skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego za cały okres świadczeniowy (od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r.) oraz jednocześnie w przedmiocie uznania, na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.p., za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze od 1 czerwca 2023 r. do 30 września 2024 r. wypłaconych mu środków.
Jak wynika z art. 25 ust. 1 u.p.p. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W myśl art. 25 ust. 2 u.p.p. za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; oraz świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 u.p.p.). Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 25 ust. 9 u.p.p.).
Z kolei stosownie do art. 27 ust. 1 u.p.p., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Wolą prawodawcy wyrażoną w ust. 4 powyższego przepisu, jedynie w sprawach o świadczenie wychowawcze realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęcie postępowania następuje z urzędu i nie wymaga zawiadomienia strony.
W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 u.p.p. nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 u.p.p.). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu (por. np. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 357/23, sygn. akt II SA/Bk 585/23, wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 612/23).
Trafnie też dostrzega Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, że nie ma podstaw w kontekście systemowym i celowościowym, aby przyjmować, że decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p. mogła uchylać lub zmieniać prawo już wcześniej skonsumowane. W przypadku pobrania przez stronę świadczenia nienależnego organ zobowiązany jest bowiem – na podstawie art. 25 ust. 1 u.p.p. – wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależne. Nie jest to jednak przedmiot postępowania w trybie art. 27 ust. 1 u.p.p. (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2390/19, NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1894/17, NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16).
Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1014/21, wskazując, że: "odrębną kwestią od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 27 ustawy 500+ jest możliwość domagania się przez organ zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w trybie art. 25 ustawy 500+, co może mieć miejsce niezależnie od uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 ustawy 500+ (...). Jakkolwiek w trybie art. 27 ustawy 500+ nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to bariery, aby organ administracji wdrożył, w oparciu o materialnoprawną podstawę art. 25 ust. 1 ustawy 500+, postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną" (por. również wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1269/19).
Powyższe prowadzi do wniosku, że w realiach badanej sprawy wydając decyzję z 18 września 2024 r. organ dokonał przede wszystkim całkowicie nieuprawionego, jednoczesnego zastosowania dwóch zupełnie odrębnych trybów działania przewidzianych przez ustawodawcę na wypadek, gdyby okazało się, że wnioskodawcy przyznane świadczenie wychowawcze nie należy się, tj. trybu z art. 27 u.p.p. (uchylenia świadczenia) oraz z art. 25 u.p.p. (stwierdzenia nienależnego pobrania świadczenia).
Ponadto również wadliwie organ - pomimo zakończenia okresu wypłaty środków przyznanych Skarżącemu na okres od 1 czerwca 2023 r. do 30 maja 2024 r., - uchylił w dniu 18 września 2024 r. prawo do świadczenia wychowawczego na wspomniany okres. Tymczasem w trybie art. 27 u.p.p. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. W tej części decyzja ZUS jest nieprawidłowa, została bowiem wydana na skutek błędnej wykładni i w konsekwencji nieprawidłowego zastosowania art. 27 ust. 1 u.p.p. W realiach badanej sprawy pozbawienie Skarżącego prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego mogłoby nastąpić jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 u.p.p.), i tylko przy zachowaniu wszystkich zasad wynikających z wymogów procedury administracyjnej (art. 28 ust. 1 u.p.p.).
W skarżonej decyzji zawarto także dodatkowe rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego. Również ono zostało wydane z naruszeniem podstawowych reguł postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ZUS wydał decyzję bez wszczęcia postępowania w tej sprawie (art. 10 ust. 1 u.p.p.), nie informując również Skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach procesowych, chociażby wynikających z art. 10 k.p.a., czym naruszył wskazane przepisy prawa. Strona takiego postępowania powinna mieć możliwość przed wydaniem decyzji przedstawienia swojej argumentacji dotyczącej przysługiwania świadczenia oraz sposobu wydatkowania wypłaconych środków, tak aby mogły być one poddane dalszej ocenie organu. Powyższe ma o tyle znacznie w sprawie dotyczącej nienależnego pobrania świadczenia wychowawczego, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że rozstrzygając w zakresie czy świadczenie wychowawcze zostało pobrane nienależnie należy uwzględniać cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – wyrażony już w samym jej tytule – jakim jest zapewnienie przez państwo realnej pomocy w wychowywaniu dziecka, w postaci faktycznego dostarczenia środków dla częściowego pokrycia wydatków związanych z jego wychowywaniem, w tym z opieką nad dzieckiem i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
Końcowo, zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga, że wobec jednoznacznego odesłania do przepisów k.p.a. również w postępowaniu przed ZUS powinny być zachowane wszystkie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się bowiem w szczególności na zasadzie legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.) Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem, że mają istotne znaczenie w danej sprawie, a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 k.p.a.). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 k.p.a.), co oznacza, że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Ponadto, ZUS jest zobowiązany do zachowania regulacji dotyczących wymogów formalnych jakie winna spełniać decyzja administracyjna (art. 107 § 1 k.p.a.). W szczególności decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej, która powinna zostać jednoznacznie i należycie precyzyjnie wskazana a takiego warunku nie spełnia w żadnej mierze powołanie się na tytuł ustawy - jak to uczynił organ I instancji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, orzekł jak w sentencji.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.