II SA/Sz 947/24

II SA/Sz 947/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art. 40 ust. 1,art. 91 ust. 1 i 4,art. 35 ust. 1,art. 35 ust. 3 pkt 2,art. 36 ust. 1,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.),, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gryfinie na uchwałę Rady Miejskiej w Trzcińsku - Zdroju z dnia 22 września 2016 r. nr XXI/174/2016 w przedmiocie uchwalenia Statutu Sołectwa Gogolice stwierdza nieważność uchwały w zakresie § 10 ust. 2, § 12, § 15, § 22 ust. 1 i 3 załącznika nr 1 do uchwały
Uzasadnienie
1. Rada Miejska w T. w dniu 22 września 2016 r. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa G. (Dz. Urz. Woj. Zach, z 2016 r., poz. 3965).
2. Prokurator Rejonowy w G. pismem z dnia 25 października 2024 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę skargę w części, tj. w zakresie § 12 i § 15 Statutu Sołectwa [...] — załącznika nr 1 do uchwały.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej przywoływana jako: "u.s.g.",) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego wyrażające się w:
a). określeniu w § 12 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 22 września 2016 r. nieprzewidzianych przez ustawę warunków związanych z uczestnictwem w zebraniu wiejskim ograniczających uczestnictwo do osób posiadających czynne prawo wyborcze, podczas gdy art. 36 ust. 2 u.s.g. przewiduje, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;
b). określeniu w § 15 załącznika nr 1 do ww. uchwały nieprzewidzianych przez ustawę warunków związanych z prowadzeniem zebrania wiejskiego ograniczających możliwość prowadzenia do osób posiadających czynne prawo wyborcze, podczas gdy art. 36 ust. 2 u.s.g. przewiduje, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
Prokurator, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 12 i § 15 Statutu Sołectwa [...] — załącznika nr 1 do uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zakwestionowany akt prawa miejscowego w zakresie przywołanych w części wstępnej przepisów jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Niezgodność ta, zdaniem Skarżącego, wyraża się w sprzeczności z normami, które stanowiły podstawę prawną wydania uchwały.
Uchwała wprowadziła statut sołectwa [...] stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. Rozdział III statutu określa funkcjonowanie zebrania wiejskiego. Zgodnie z § 12 statutu w zebraniu wiejskim biorą udział mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze. Przepis ten, jak podkreślił Prokurator, jest niezgodny z art. 36 ust. 2 u.s.g., bowiem zgodnie z tym przepisem sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Ustawa stanowi, że sołtysa i członków rady sołeckiej wybierają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, nie określając dodatkowych warunków związanych z "uprawnieniem do głosowania". Na poparcie swojego stanowiska Prokurator przytoczył stosowne orzecznictwo sądowo administracyjne oraz doktrynę.
W ocenie Skarżącego gdyby intencją ustawodawcy było określenie kręgu osób uprawnionych do uczestnictwa w zebraniu wiejskim do osób mających czynne prawo wyborcze, to takie właśnie sformułowanie umieściłby w art. 36 ust. 2 u.s.g. lub stworzony zostałby przepis odsyłający do stosownych przepisów określających prawa wyborcze. Podkreślił, że określone w art. 62 Konstytucji RP czynne prawo wyborcze odnosi się wyłącznie do udziału w referendum oraz prawa wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, zaś sołectwo organem samorządu terytorialnego nie jest, bowiem zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Również art. 5 ust. 1 u.s.g. definiuje sołectwo jako jedynie jednostkę pomocniczą gminy.
Niezgodność § 12 statutu sołectwa [...] powoduje konieczność uchylenia również § 15 statutu, zgodnie z którym zebranie wiejskie prowadzi sołtys lub na jego wniosek inna osoba posiadająca czynne prawo wyborcze. Uznanie, że czynne prawo wyborcze nie jest warunkiem sine ąua non uczestnictwa w zebraniu wiejskim powinno pociągnąć za sobą umożliwienie prowadzenie zebrania każdemu członkowi tego zgromadzenia wskazanemu przez burmistrza, a nie tylko takiemu, który posiada czynne prawo wyborcze.
Jednocześnie zdaniem Prokuratora, ze względu na dwie występujące linie orzecznicze, nie jest możliwe uwzględnienie skargi przez Radę Miejską w T.-Z. i niezbędne jest wydanie orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.
W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, celem wyeliminowania wadliwych przepisów z obrotu prawnego.
3. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie wskazując, że Rada Miejska zamierza dokonać zmian w treści uchwały i dostosować zaskarżone postanowienia do wskazań zawartych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w T.-Z. z 22 września 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] (Dz. Urz. Woj. Zach, z 2016 r., poz. 3965). Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze. Ponadto Sąd z urzędu dostrzegł inne naruszenia, także o istotnym charakterze.
5. Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, radzie miejskiej przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (miasta). W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10).
Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące.
Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).
Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i sygn. akt I OSK 997/12).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
6. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.g.).
W myśl art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Wynikająca z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. kompetencja rady gminy do określenia w statucie "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej" oznacza, że gdy chodzi o tryb wyborów organów jednostki pomocniczej organ gminy jest upoważniony do uregulowania kwestii "technicznych" dotyczących wyborów, związanych m.in. ze sposobem i formą zgłaszania kandydatur, czy sposobem głosowania. Z kolei w upoważnieniu do określania "zasad wyborów organów jednostki pomocniczej" mieści się kompetencja do określania kwestii związanych z biernym i czynnym prawem wyborczym, za wyjątkiem jednakże tych, które określone zostały wprost w art. 36 ust. 2 u.s.g., oraz takich, które bezpośrednio wpływają na zakres publicznych praw podmiotowych obywateli, bo w tym zakresie, jak zawsze w przypadku ingerencji w sferę praw i obowiązków obywateli konieczne jest szczegółowe i wyraźne upoważnienie ustawowe. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje wszystkich kwestii związanych z trybem i zasadami wyborów organów jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo. Ustanawia natomiast warunki brzegowe, których uchwalając statut sołectwa rada gminy nie może naruszyć (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 20/24) .
7. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Zatem z woli ustawodawcy wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje bezpośrednio przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, pomimo, że skład obu tych gremiów pokrywa się. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2023 r. "Nie można utożsamiać ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 u.s.g. jest organem uchwałodawczym (sygn. akt III OSK 6653/21).
Przyznanie zatem zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne (por. m.in. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 149/19, WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 370/23, WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 197/22 i z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/BD 199/22).
Norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej. Ustawodawca wyraźnie bowiem postanowił, że w sołectwie zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, a nie kreacyjnym. Prawo do bezpośredniego wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej w wyborach powszechnych - przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, nie może zostać zredukowane w statucie sołectwa, do wyboru pośredniego przez organ uchwałodawczy. Jest to niedopuszczalna ingerencja lokalnego prawodawcy w drodze aktu prawa miejscowego, w podmiotowe prawo mieszkańców do powszechnego, bezpośredniego i tajnego wyboru organu wykonawczego sołectwa (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3127/21, z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19).
W demokratycznym państwie prawa w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu władzy publicznej, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Odnotować przy tym należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny (por. wyrok TK z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt U 2/03, OTK-A 2004, Nr 6, poz. 54). Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej, czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000 r., Nr 5, poz. 141).
Z powyższych względów należało stwierdzić nieważność § 10 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, który nadał zebraniu wiejskiemu kompetencje do wybierania (i odwołania oraz przyjmowania rezygnacji z pełnienia funkcji) sołtysa i członków rady sołeckiej. Konsekwencją przyjęcia powyższej argumentacji stała się konieczność wyeliminowania także § 22 ust. 1 i 3 statutu.
8. Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze, tj. określeniu w § 12 i § 15 załącznika nr 1 do uchwały nieprzewidzianych przez ustawę warunków związanych z uczestnictwem w zebraniu wiejskim ograniczających uczestnictwo do osób posiadających czynne prawo wyborcze oraz warunków związanych z prowadzeniem zebrania wiejskiego ograniczających możliwość prowadzenia do osób posiadających czynne prawo wyborcze, podczas gdy art. 36 ust. 2 u.s.g. przewiduje, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania - należy wskazać, że powyższe postanowienia statutu są sprzeczne z art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g.
W ocenie Sądu, uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. (por. w szczególności P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 36.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2024 r. (sygn. akt III OSK 2519/22) "w kontekście zebrania wiejskiego należy zgodzić się z poglądem, że uprawnienie do głosowania mogą mieć jedynie mieszkańcy sołectwa. Zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. W obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych. Oczywiste jest zatem, że w przypadku utworzenia jednostki pomocniczej, decyzje dotyczące spraw sołectwa mogą podejmować jedynie mieszkańcy tego sołectwa, dlatego tylko oni mogą mieć prawo do głosowania w trakcie zebrania wiejskiego. Nie wyklucza to jednak możliwości wprowadzenia uprawnienia dla osób niebędących mieszkańcami sołectwa do udziału w zebraniu wiejskim bez prawa do głosowania. Nie ma zatem jednoznacznych podstaw normatywnych do ograniczania kręgu osób mających prawo do uczestniczenia w zebraniu wiejskim jedynie do mieszkańców sołectwa." Tym bardziej, zdaniem Sądu brak jest podstaw do ograniczania kręgu osób mających prawo do uczestniczenia w zebraniu wiejskim jedynie do mieszkańców sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze.
9. Reasumując - Sąd nie podzielił tym samym stanowiska opartego na poglądzie wyrażonym w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 6865/21) i cytowanym w tym wyroku orzecznictwie NSA, podzielając stanowisko odmienne przedstawione m.in. w wyrokach NSA z dnia 5 grudnia 2023 r. (sygn. akt III OSK 3127/21), z dnia 17 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 6653/21), z dnia 17 marca 2021 r. (sygn. akt III OSK 80/21), z dnia 26 czerwca 2020 r. (sygn. akt III OSK 3930/19). Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazując, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys, dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gmin.
Określanie w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej musi się mieścić w ramach wyznaczonych przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz Kodeksu wyborczego i musi te unormowania respektować bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji. Inaczej rzecz ujmując - rada gminy jest związana istniejącymi regulacjami ustawowymi. To bowiem ustawy określają podstawowy katalog zasad prawa wyborczego organów jednostek pomocniczych, natomiast w statucie jednostki pomocniczej powinny się znaleźć wszystkie zasady szczegółowe. Z tego powodu statut jednostki pomocniczej nie może zawierać nowych, dodatkowych zasad prawa wyborczego, a jedynie uszczegółowienie istniejących.
Wobec powyższego zarzuty Prokuratora w zakresie statutu należało uznać za zasadne. Zdaniem Sądu konieczne było także wyeliminowanie postanowień statutu przyznających kompetencję elekcyjną zebraniu wiejskiemu (§ 10 ust. 2 i w konsekwencji § 22 ust. 1 i 3 statutu).
10. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie Organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności §10 §12 i § 15 oraz § 22 ust. 1 i 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.
11. W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części.
Przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl