II SA/Sz 944/06

II SA/Sz 944/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Danuta Strzelecka-Kuligowska
Maria Mysiak
Stefan Kłosowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania o d d a l a skargę
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 59 ust.1, art.61 ust.1, art.64 ustawy z dnia 27 marca 2003r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 Kpa po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu Burmistrz uwzględnił wniosek H. B.
i ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania jednokondygnacyjnego budynku o wymiarach [...] m (pawilonu handlowego), usytuowanego na terenie działek nr [...], w obrębie geodezyjnym nr [...] m. [...], na cele magazynowe mebli.
Załącznik do powyższej decyzji stanowiły: mapka z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz analiza funkcji oraz cech zabudowy w postaci graficznej i opisowej.
Od powyższej decyzji odwołał się właściciel sąsiedniej nieruchomości - D. J. wskazując, iż przedmiotowy budynek powstał w roku [...] w wyniku samowoli budowlanej, którą popełnił H. B., dobudowując do budynku mieszkalnego wskazany w w/w decyzji pawilon, użytkowany następnie jako sklep meblowy. W roku [...] rozbudował sklep o część magazynową, również samowolnie łamiąc przepisy budowlane, przeciwpożarowe, BHP i konserwatora zabytków. Do dnia dzisiejszego nie ma odbioru technicznego, ani pozwolenia na użytkowanie tych obiektów. Obie te budowle od ich wybudowania funkcjonują jako sklep i magazyn mebli. W tej sprawie toczy się postępowanie wyjaśniające. Na inwestora H.B. nałożona została grzywna za brak pozwolenia na użytkowanie obiektu przez [...] lat. Nieuzasadnione jest wydanie decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania, skoro użytkowanie to ma już miejsce.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003r, Nr 80, poz. 717/ uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że podniesiona w odwołaniu okoliczność, iż pawilon handlowy i połączony z nimi budynek gospodarczy, objęte wnioskiem o zmianę sposobu zagospodarowania, realizowane były z naruszeniem prawa budowlanego - co potwierdził Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia
[...], znak: [...]. Oznacza to, że warunki zabudowy zostały wydane pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy do czego organ jest zobowiązany treścią art. 7, 77 i 80 Kpa.
Organ I instancji powinien był zbadać czy obiekty, objęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, zostały wybudowane zgodnie
z prawem budowlanym. Jeśli nie, co zdaje się wynikać z pisma Inspektora Nadzoru Budowlanego, to należy ustalić na jakim etapie są postępowania dotyczące rozbiórki obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, prowadzone na podstawie i w trybie art. 48 i następnych ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 nr 207, poz. 2016 z późn. zm).
W zależności od ustaleń, organ powinien bądź zawiesić postępowanie w sprawie warunków zabudowy do czasu rozstrzygnięć organów administracji budowlanej albo umorzyć je, jeśli zamierzenie zostało wykonane.
Z przedstawionych powyżej względów, decyzja organu I instancji podlega uchyleniu, a sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Powyższą decyzję kasacyjną H. B. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonej decyzji zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa a mianowicie:
• art. 6, art. 8, art. 11, art. 28 i art. 138 Kpa,
• art. 59 ust. 7 i art. 71 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz. U.
z 2003r. Nr 207; poz. 2016 z póź. zm.);
• art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia
27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717)polegające na:
- niewyjaśnieniu przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy;
- nadanie przymiotu strony oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu osoby nieuprawnionej;
- niezałatwienie sprawy przy uwzględnieniu interesu prawnego skarżącego;
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 156§ 1 pkt.7 lub jej uchylenie oraz
zasądzenie kosztów procesu wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzi między innymi, iż decyzja o warunkach zabudowy, została wydana przez Burmistrza po uprzednim zbadaniu, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu zmieni warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Burmistrz po przeanalizowaniu sprawy oraz po uzyskaniu pozytywnego uzgodnienia od zarządcy drogi oraz Konserwatora Ochrony Zabytków, ustalił zmianę użytkowania obiektu na cele magazynowe. Odwołanie od tej decyzji wniosła osoba niebędąca stroną postępowania.
Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę danego postępowania.
Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy dany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość. D. J., który wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza , nie wykazał w najmniejszym stopniu, że obiekt, o którego zamianę użytkowania wystąpił skarżący, oddziaływuje na jego nieruchomość. Nie wykazał zatem interesu prawnego w sprawie. Odwołanie to nie powinno być zatem rozpoznawane przez organ odwoławczy.
Organ odwoławczy zatem uchylił korzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie na podstawie pomówień sąsiada, który w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest stroną postępowania. W dalszej części skargi skarżący wywodzi, że zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej wymaga zezwolenia właściwego organu tylko wtedy, gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.
W rozpatrywanym przypadku organy administracji przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania budynku poprzez zagospodarowanie go na magazyn jest tego rodzaju zmianą w sposobie użytkowania, która wymaga pozwolenia właściwego organu. Stanowisko to nie jest uzasadnione. Zarówno bowiem poprzednio, jak i obecnie budynek jest użytkowany w podobny sposób tj. dla celów prowadzenia działalności gospodarczej. Nie każdy przypadek podjęcia w obiekcie budowlanym określonej działalności, innej od dotychczasowej, stanowi zmianę sposobu użytkowania tego obiektu, wymagającą zezwolenia właściwego organu. Zezwolenie to konieczne jest tylko w tego rodzaju zmianach, które wywołują następstwa określone w przepisie art. 71 ust. 2 punkt. 2 ustawy prawo budowlane. Dlatego skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w uzasadnieniu swojej decyzji pisze, że ... " inwestycja w postaci zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy...". Zgodnie
z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. .... Przepis ten dotyczy zmian zagospodarowania terenu. Zmiana sposobu użytkowania samego tylko budynku nie musi ... wiązać się ze zmianą zagospodarowania terenu ... (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2002r., sygn. akt IV SA 35/2001). Zatem według art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana przeznaczenia budynku lub jego części nie wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, jeżeli nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu.
Skarżący wyjaśnił, również, że na mocy decyzji z dnia [...] roku, znak [...] uzyskał zezwolenie na kontynuację robót budowlanych przy budowie pawilonu meblowego wraz z zapleczem magazynowym na nieruchomości położonej w [...] : przy ulicy [...] oraz stosownie do obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] znak [...] , po zakończeniu robót złożył niosek o oddanie obiektu budowlanego do użytku. Stosownie do art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku (Dz. U Nr 38 poz. 229 z 1974 roku, z póź zm.)oraz w oparciu o §32 ust.2 -
§ 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia
20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 z póź. zm.), w dniu 18 października 1993 roku, złożył zawiadomienie o oddaniu obiektu budowlanego do użytku.
W oparciu o wówczas obowiązujące przepisy prawa, organy nadzoru budowlanego zobligowane były do wydania pozwolenia na użytkowanie w stosunku do podmiotów, na które obowiązek uzyskania takiego pozwolenia został nałożony.
Ponadto skarżący podnosi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło swoje rozstrzygnięcie na art. 138 § 2 Kpa. Decyzja o treści określonej w art.138 § 2 winna być podejmowana przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy stwierdzi on istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu
I instancji. Braki te muszą być na tyle istotne, że ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy I gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie Burmistrz zwrócił się do zarządcy dróg oraz wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków o zaopiniowanie zmiany sposobu użytkowania. Organ I instancji w sposób wyczerpujący przeanalizował sprawę opiniując zmianę sposobu użytkowania w oparciu o dyrektywy zawarte w art. 71 ustawy prawo budowlane.
Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kpa. Wobec powyższego zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sygn. akt [...] jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, rażąco narusza art. art. 6, art. 8 art. 11 art. 28 i art. 138 Kpa oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisy ustawy prawo budowlane, w związku z powyższym powinna być stwierdzona jej nieważność.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Zdaniem Kolegium usytuowanie obiektu budowlanego, którego dotyczyła przedmiotowa decyzja, na granicy nieruchomości, uzasadniało uznanie właściciela sąsiedniej nieruchomości za stronę postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 dalej p.p.s.a.).
Analizując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna, a wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana wobec stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż organ I instancji nie wyjaśnił należycie sprawy, co stanowi uchybienie przepisom art. 7,8, 9 Kpa, mające wpływ na wynik spraw. Nie jest zatem zasady zarzut skargi dotyczący wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej z przekroczeniem dyspozycji przepisu art. 138 § 2 Kpa, w sytuacji, gdy
w postępowaniu odwoławczym ujawniła się, nie wzięta pod uwagę przez organ
I instancji okoliczność, iż toczy się postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej tego samego obiektu, którego dotyczył wniosek skarżącego o zmianę sposobu użytkowania. Skarżący w swej skardze nie twierdzi zresztą, że kwestia ta została już zgodnie z prawem uregulowana lub, że została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.
Zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, inwestycja w postaci zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Realizacja takiej zmiany powinna nastąpić po wydaniu warunków zabudowy. Nie jest zgodną z prawem odwrotna kolejność, gdy najpierw powstaje inwestycja, a potem właściwy organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę.
Jest rzeczą oczywistą, iż zgodna z przytoczonymi w zaskarżonej decyzji przepisami zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego dotyczyć może jedynie obiektu, legalnie wybudowanego lub we właściwym trybie prawnym zalegalizowanego. Nie może toczyć się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy taka zmiana została już de facto dokonana. Kwestia ta wymaga dokonania przez organ I instancji stosownych ustaleń, co zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 Kpa uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Należy też przyznać rację organowi odwoławczemu, iż w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt jest usytuowany na granicy nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej zgodnie z art. 28 Kpa jest stroną postępowania administracyjnego w takiej sprawie, zwłaszcza, jeżeli jest stroną postępowania dotyczącego legalności wybudowania tego obiektu. Obiekt usytuowany na granicy działki zawsze oddziaływuje na działkę sąsiednią i na sferę praw jej właściciela. Należy też zaznaczyć, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym postępowaniu posiadanie statusu strony przez właściciela sąsiedniej nieruchomości wynika z art.6 ust.1 tej ustawy zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Organ odwoławczy zobowiązany był zatem rozpatrzyć wniesione odwołanie,
a stwierdziwszy wydanie przez organ I instancji decyzji, zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu, bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z tym obiektem, wydać decyzję kasacyjną i nakazać organowi I instancji wyjaśnienie wyżej wskazanych kwestii, skoro właściwe rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznej części (art. 138 § 2 kpa).
Art. 71 ust.1 ustawy Prawo budowlane na tym etapie sprawy nie miał zastosowania, wobec czego odwoływanie się przez skarżącego do treści tego przepisu jest bezzasadne.
Biorąc pod uwagę powyższe należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalić skargę.