II SA/SZ 943/21

II SA/Sz 943/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1195/22 - Wyrok NSA z 2024-02-27
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 132 ust. 1,  ust. 2, ust. 3 pkt 2,  ust. 4,art. 132a, art. 58 ust. 1,  ust. 2, art. 153g ust. 1 i 2, art. 135j  ust. 1, art. 134c
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na orzeczenie Komendanta Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku oddala skargę.
Uzasadnienie
Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w W., działając na podstawie art. 133 ust. 1, art. 135j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), po dokonaniu oceny okoliczności i materiału dowodowego w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko [...] A. W. (dalej "skarżąca" lub "policjantka") - [...] Zespołu d/w z PG Wydziału Dochodzeniowo - Śledczego Komendy Powiatowej Policji w W. obwinionej o to, że w dniu [...] grudnia 2020 r. oraz [...] grudnia 2020 r. przystąpiła do odpraw służbowych prowadzonych przez kadrę kierowniczą Komendy Powiatowej Policji w W., które odbyły się w budynku komendy przy al. [...] w W., nie mając przesłoniętych ust i nosa, do czego była zobowiązana poleceniem Zastępcy Komendanta Policji [...] M. J., wyrażonym w piśmie z 9 października 2020 r., czym naruszyła dyscyplinę służbową w sposób określony w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 15 pkt 1 zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, orzekł o uznaniu skarżącej winnym zarzucanego jej czynu i wymierzył karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 9 października 2020 r. do Komendy Powiatowej Policji w W. wpłynęło pismo Zastępcy Komendanta Policji dr M. J., w którym cyt. "polecam dodatkowo bezwzględne przestrzeganie zasad higieny mycia i odkażania rąk oraz zakrywanie ust i nosa podczas przemieszczania na terenie jednostek organizacyjnych Policji oraz podczas kontaktów służbowych wewnątrz struktury organizacyjnej pomiędzy różnymi komórkami i pionami przez wszystkich funkcjonariuszy i pracowników Policji". W dniu 9 października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w W. nadkom. A. G. poprzez dekretację na powyższym piśmie polecił wszystkim kierownikom komórek organizacyjnych KPP w W. zapoznać z ww. poleceniem cały stan osobowy Komendy Powiatowej Policji w W. oraz potwierdzić ten fakt własnoręcznym podpisem na karcie zapoznania. W dniu 26 października 2020 r. skarżąca zapoznała się z poleceniem Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 9 października 2020 r. odnośnie reżimu sanitarnego, potwierdzając ten fakt własnoręcznym podpisem na karcie zapoznania.
W dniu [...] grudnia 2020 r. w godzinach 07.30 - 15.30 skarżąca pełniła służbę w Wydziale Dochodzeniowo - Śledczym Komendy Powiatowej Policji w W.. Około godziny 07.30 stawiła się na odprawie służbowej WDŚ bez zasłoniętych ust ani nosa, co potwierdzają zeznania świadków oraz monitoring wizyjny. Naczelnik podinsp. D. S. zeznała, iż poleciła opuścić skarżącej odprawę służbową w związku z brakiem zasłonięcia przez nią ust i nosa. Następnie do pomieszczeń wszedł I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w W. nadkom. W. W., który polecił Naczelnik sporządzenie dokumentacji służbowej skutkującej wszczęciem postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącej. Po tym zdarzeniu ww. policjantka opuściła odprawę na polecenie przełożonych.
Nadto w dniu [...] grudnia 2020 r. około godziny 07.30 w pomieszczeniu Zastępy Naczelnika WDŚ nadkom. T. K., skarżąca ponownie stawiła się na odprawie służbowej bez zasłoniętych ust i nosa. Jak wynika z zeznania T. K. poprosił policjantkę o założenie maseczki lub innego przedmiotu umożliwiającego zasłonięcie ust i nosa. Policjantka oświadczyła, że nie zakryje nosa i ust z uwagi na fakt, że jest osobą zdrową i że jest to niezgodne z prawem oraz żądała wyjaśnienia podstawy tego polecenia. Zastępca Naczelnika WDŚ z uwagi na zachowanie skarżącej zakończył odprawę służbową.
Fakt niezasłonięcia ust i nosa przez skarżącą podczas odprawy w dniach [...] i [...] grudnia 2020 r. potwierdzają zeznania świadków, monitoring wizyjny z korytarza I piętra Komendy Powiatowej Policji w W. oraz sama obwiniona w swoim zeznaniu. Zabezpieczony monitoring wizyjny z [...] i [...] grudnia 2020 r. dowodzi, że przez cały powyższy dzień ww. przemieszczała się korytarzem I piętra KPP w W. oraz pomiędzy pomieszczeniami WDŚ bez zasłoniętych ust i nosa.
Przesłuchana w charakterze obwinionego policjantka nie przyznała się do zarzucanego jej czynu i złożyła wyjaśnienia, w których zanegowała fakt, iż zostało wydane jej polecenia zakrywania ust i nosa, ponieważ nie można stwierdzić, czy pismo Zastępcy Komendanta Policji było poleceniem oraz, czy Komendant Wojewódzki lub jego zastępca jest uprawniony do wydania wiążącego prawnie polecenia o treści wskazanej w piśmie. Podniosła również, że zarządzenie odnośnie zasłaniania ust i nosa może być wydane jedynie przez osobę zarządzającą budynkiem użyteczności publicznej, którym jest Komenda Powiatowa Policji w W., zaś polecenie Komendanta J. było notorycznie lekceważone przez innych funkcjonariuszy.
Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, że doszło do opisanego w sentencji orzeczenia przewinienia dyscyplinarnego. Wyjaśnił, że polecenie Zastępcy Komendanta Policji z dnia 9 października 2020 r. zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami przez uprawnionego przełożonego (art. 1 ust. 1 Zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji), a nadto jego treść była prawidłowa i nie wyczerpywała znamion art. 58 ust. 2 ustawy o Policji, który określa szczegółowo w jakim przypadku można odmówić lub nie wykonać polecenia uprawnionego przełożonego, tj. jeśli wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa. Z kolei zaświadczenie lekarskie wydane przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych, stwierdzające przeciwwskazania używania maseczki ochronnej, nie mogło zostać wzięte pod uwagę z uwagi na fakt, iż zostało wydane w dniu 29 grudnia 2020 r. oraz nie wykluczało używania innych przedmiotów zakrywających usta i nos (np. przyłbica ochronna, chusta, szalik).
Zdaniem organu, kara dyscyplinarna ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku jest adekwatna do popełnionego przez przewinienia dyscyplinarnego oraz wywołanych przez nie skutków. W realiach sprawy zaistniała bowiem okoliczność mogąca wpłynąć na zaostrzenie kary, a mianowicie poważne skutki przewinienia dyscyplinarnego, zwłaszcza istotne zakłócenie realizacji zadań Policji, które spowodowała funkcjonariuszka poprzez niewykonanie polecenia przełożonego. Skutkiem poczynań policjantki jest obniżenie dyscypliny służbowej, spadek morale oraz pogorszenie komfortu pracy dla pozostałych funkcjonariuszy KPP w W.. Kolejną konsekwencją opisanego zachowania jest również zakłócenie pracy Wydziału Dochodzeniowo - Śledczego poprzez odwoływanie odpraw służbowych. Policjantka z uwagi na dostarczane przez siebie zaświadczenia, wywołała konieczność odsunięcia jej od części zadań służbowych takich jak przesłuchiwanie osób oraz służba w ramach grupy zdarzeniowej. Natomiast biorąc pod uwagę czynniki wpływające na złagodzenie wymiaru kary stwierdzono, iż postawa policjantki w trakcie postępowania dyscyplinarnego, podczas którego nadal nie wykonywała polecenia zakrywania ust i nosa oraz zakłócała poranne odprawy WDŚ, świadczy o tym, że nie zrozumiała nieprawidłowości w swoim postępowaniu. Poza tym policjantka legitymuje się 14-letnim stażem służby, a zatempowinna znać i przestrzegać przepisów resortowych.
Skarżąca w odwołaniu od powyższego orzeczenia wskazała na następujące naruszenia:
- art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji poprzez uznanie, że zalecenia Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego w S. wskazane w piśmie z dnia 9 października 2020 r. stanowiły polecenie służbowe, których niewykonanie stanowi naruszenie dyscypliny służbowej, podczas gdy w rzeczywistości dokument tego typu jest aktem nienormatywnym o charakterze wyłącznie deklaratoryjnym, nie zawierającym w sobie rozkazu lub polecenia, co wynika z zachowania innych funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w W., którzy wbrew temu zaleceniu nie przestrzegają limitu dwóch osób dotyczącego przebywania pomieszczeniach biurowych, wobec tego nie może stanowić podstawy uznania jej winną zarzucanych przewinień dyscyplinarnych,
- art. 132 ust. 2 w zw. z art. 132a ustawy o Policji poprzez bezzasadne uznanie, że w sposób zawiniony nie wykonała obowiązków służbowych podczas gdy nie można przypisać jej winy w sytuacji posiadania przeciwwskazań zdrowotnych do zakrywania ust i nosa i jednocześnie nie można stwierdzić, że zalecenia Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego w S. wskazane w piśmie z dnia 9 października 2020 r. stanowiły polecenie służbowe,
- art. 135g ust. 1 i 2 oraz art. 135j ust. 1 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść obwinionej opisanych w jej wyjaśnieniach odnoszących się do stanu zdrowia i trudności w samodzielnym zakryciu ust i nosa a także nieuwzględnienie posiadania przez obwinioną zaświadczenia lekarskiego z dnia 7 grudnia 2020 r., dokumentu potwierdzającego trudność w samodzielnym zakryciu ust i nosa dnia 1 i 21 grudnia 2020 r. wskazujących na występowanie wymienionych w nich okoliczności,
- art. 429 k.p.k. § 1 i § 2 w zw. z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji poprzez nierozpoznanie zażalenia obrońcy obwinionej z dnia 15 kwietnia 2021 r. na postanowienie rzecznika dyscyplinarnego o odmowie uzupełnienia akt postępowania dyscyplinarnego oraz niewydanie przez Komendanta zarządzenia odmawiającego przyjęcia środka odwoławczego, na które obwiniona mogłaby złożyć zażalenie.
Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Policji orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Policja jest organizacją hierarchiczną, a przełożonym policjantów na terenie województwa zachodniopomorskiego jest Komendant Policji. Zgodnie z § 9 regulaminu Komendy Policji z dnia 4 sierpnia 2015 r., Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji do spraw służby wspomagającej sprawuje nadzór nad działaniem m.in. Zespołu Bezpieczeństwa i Higieny Pracy. W związku z powyższym [...] M. J. zajmujący stanowisko Zastępcy Komendanta Policji był uprawniony do wydawania poleceń policjantom województwa z. , a w szczególności policjantom KPP w W. w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Polecenia zawarte w piśmie z dnia 9 października 2020 r. zostały przekazane za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w W., który następnie polecił bezpośrednim przełożonym policjantów zapoznać ich z jego treścią. Zatem polecenia te zostały wydane w sposób prawidłowy i charakterystyczny dla organizacji hierarchicznej jaką jest Policja. Zdaniem organu odwoławczego, nieistotny dla przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, czy konieczność zakrywania ust i nosa w trakcie pełnienia służby była przez przełożonych sformułowana jako polecenie, czy też, jak to sugeruje obrońca obwinionej, jako wytyczne. Niezależnie od zastosowanej przez przełożonych formy komunikatu, obwiniona była bezwzględnie zobowiązania do podporządkowania się poleceniu, bądź wytycznym, o czym stanowi § 1 pkt 2 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji.
Organ II instancji powołując się na art. 71a ustawy o Policji oraz art. 207 i 211 Kodeksu pracy stwierdził, że Zastępca Komendanta Policji, jako osoba upoważniona do sprawowania nadzoru nad bezpieczeństwem i higieną pracy policjantów i pracowników Policji na terenie województwa zachodniopomorskiego w obliczu narastającego zagrożenia epidemiologicznego wirusem SARS-CoV-2 mógł wprowadzić nowe zasady higieny i bezpieczeństwa pracy, które zgodnie z zasadami działania organizacji hierarchicznej były wprowadzane przez poszczególnych komendantów powiatowych Policji. Działania Zastępcy Komendanta Policji były uzasadnione w obliczu powszechnie znanej, wciąż pogarszającej się w tamtym czasie sytuacji epidemiologicznej, rosnącej liczby zakażeń i zachorowań, a także regulacji wprowadzanych rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 9 października 2020 r. Policjantka do akt postępowania dyscyplinarnego przedłożyła zaświadczeń lekarskie z dnia 29 grudnia 2020 r. o przeciwwskazaniach używania maseczki ochronnej oraz oświadczenia o trudności w zakrywaniu ust i nosa datowane na 1, 21 i 22 grudnia 2020 r. W aktach sprawy nie odnaleziono zaświadczenia lekarskiego z dnia 7 grudnia 2020 r., na które powołuje się odwołaniu od zaskarżonego orzeczenia obrońca obwinionej. Natomiast - w ocenie organu odwoławczego - zaświadczenie lekarskie z dnia 29 grudnia 2020 r. stanowi jedynie potwierdzenie istnienia u skarżącej przeciwwskazań używania maseczki ochronnej. Brak w nim oświadczenia o przeciwwskazaniach do używania innych przedmiotów służących ochronie osób przed zarażeniem wirusem SARS-CoV-2, np. przyłbicy. Z kolei oświadczenia obwinionej datowane na 1, 21 i 22 grudnia 2020 r. stanowią pisemne dokumenty prywatne, a zatem nie mają waloru dokumentu urzędowego. Stąd oświadczenia te należy traktować jedynie jako wskazanie przez obwinioną, że 1 i 21 grudnia 2020 r. miała trudności w zakrywaniu ust i nosa, a w dniu 22 grudnia 2020 r. miała trudność w samodzielnym zakrywaniu ust i nosa oraz zaburza psychiczne. Ustalono także, że w trakcie wizyty lekarza profilaktyka policjantka miała założoną maseczkę ochronną (orzeczenie z dnia 7 stycznia 2021 r.), zaś lekarz ten nie stwierdził przeciwwskazań do noszenia przez nią maseczki ochronnej w trakcie służby. Poddając analizie wyjaśnienia obwinionej w kontekście zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że nie sposób uznać ich za wiarygodne. Nielogiczny wydaje się bowiem być fakt, że obwiniona wskazuje na trudności w zakrywaniu ust i nosa, by następnie stwierdzić, że czasami zasłaniała je z obawy o mobbing i dyskryminację, podczas gdy będąc na badaniach lekarskich zasłaniała te części ciała. Wydaje się być racjonalne i konsekwentne takie działanie osoby mającej trudności w zakrywaniu ust i nosa, jak:
- natychmiastowe przedłożenie pracodawcy zaświadczenia lekarskiego o takich trudnościach, a nie czynienie tego po blisko miesiącu od zdarzeń, w czasie których przełożeni egzekwowali zakrywanie ust i nosa podczas odpraw i przemieszczania jednostce,
- zaopatrzenie się w takie środki do zakrywania ust i nosa (np. przyłbica), które nie będą przeciwwskazane z uwagi na stan zdrowia (w zaświadczeniu lekarskim wskazane jedynie przeciwwskazania do noszenia maseczki ochronnej).
Organ stwierdził, że podnoszone przez skarżącą kwestie obawy o mobbing dyskryminację nie zasługują na uwzględnienie. Ograniczenie bowiem jej dostępu jedynie do pomieszczeń, w których miała wykonywać czynności służbowe, a także ograniczenie kontaktów osobowych spowodowane było sytuacją epidemiczną oraz odmową zabezpieczenia ust i nosa. Zaistniałe okoliczności sprawy, a w szczególności dbałość o zdrowie pozostałych policjantów pracowników oraz brak subordynacji i współpracy obwinionej uzasadniały więc stosowane wobec niej przez przełożonych ograniczenia.
Organ odwoławczy podkreślił, że każdy policjant ma obowiązek dbania o ogólne bezpieczeństwo społeczne, w tym bezpieczeństwo zdrowotne i w tym zakresie podporządkowywania się wytycznym przełożonych. Subiektywne poglądy dotyczące braku konieczności podporządkowywania się poleceniom w zakresie bezpieczeństwa zdrowotnego terenie jednostki Policji, a w szczególności stosowania środków ochrony osobistej nie mogą stanowić podstawy ignorowania poleceń przełożonych przez funkcjonariusza zobligowanego do dbania o dobro społeczne oraz podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej organizacji hierarchicznej.
Policjantka odmawiając zakrywania ust i nosa na terenie KPP w W. tylko wskazywała na istniejące - jej zdaniem - ograniczenia zdrowotne bez przedłożenia zaświadczenia wystawionego przez organ mogący realnie i obiektywnie potwierdzić ograniczenia, ale również podważała zasadność wydawanych jej w tym zakresie poleceń, które jak stwierdzała nie miały podstawy prawnej, bowiem były niezgodne z Konstytucją. Jej postępowanie wskazywało zatem na brak gotowości do wykonywania czynności zawodowych dla dobra społeczeństwa, szczególnego poświęcenia związanego ze służbą policjanta oraz poddania się szczególnej dyscyplinie.
Rozpatrując przedmiotową sprawę organ II instancji stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w W. w sposób prawidłowy uznał, iż skarżąca jest winna tego, że w dniu [...] i [...] grudnia 2020 r. przystąpiła do odpraw służbowych prowadzonych przez kadrę kierowniczą Komendy Powiatowej Policji w W. nie mając przesłoniętych ust i nosa wbrew wydanemu poleceniu. Również wymierzona kara dyscyplinarna ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku jest adekwatna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego. W zaskarżonym orzeczeniu organ I instancji jasno wskazał okoliczności mające wpływ na wymiar kary z którymi należy się zgodzić wobec poważnych skutków jakie wywołało zachowanie policjantki, jej dotychczasowego doświadczenia zawodowego i zachowania po popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Ponadto organ I instancji rozpatrzył zażalenie na postanowienie o odmowie uzupełnienia akt postępowania dyscyplinarnego, doręczając wydane rozstrzygnięcie skarżącej i jej obrońcy.
Policjantka zaskarżyła wyżej opisane orzeczenie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenie:
- § 25 ust. 3 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że ww. przepis nakłada powszechny obowiązek zakrywania ust i nosa na wszystkie osoby, podczas gdy przepis ten zwalnia osoby wykonujące czynności zawodowe, służbowe lub zarobkowe w budynkach użyteczności publicznej, jeżeli zarządzający takim budynkiem nie postanowi inaczej, a zatem znajduje zastosowanie względem skarżącej,
- art. 132 ust. 2 w zw. z art. 132a ustawy o Policji poprzez bezzasadne uznanie, że skarżąca w sposób zawiniony nie wykonała obowiązków służbowych, podczas gdy nie można przypisać skarżącej winy w sytuacji posiadania przeciwwskazań zdrowotnych do zakrywania ust i nosa i jednocześnie nie można stwierdzić, że zalecenia Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego w S. wskazane w piśmie z dnia 9 października 2020 r. stanowiły wiążące polecenie służbowe,
-art. 135g ust. 1 i 2 oraz art. 135 ust. 1 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej w postaci jej wyjaśnień odnośnie stanu zdrowia i trudności w samodzielnym zakryciu ust i nosa oraz posiadania przez nią zaświadczenia lekarskiego z dnia 29 grudnia 2020 r., dokumentu potwierdzającego trudność w samodzielnym zakryciu ust i nosa z dnia 1 grudnia 2020 r. oraz dokumentu potwierdzającego trudność w samodzielnym zakryciu ust i nosa z dnia 21 grudnia 2020 r. wskazujących na występowanie ww. okoliczności,
- art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ z pominięciem przepisów obowiązującego prawa, nieuprawnione dokonywanie przez organ wykładni przepisów prawnych, bezpodstawne uznanie, że obowiązek zasłaniania ust i nosa stanowi sposób przeciwdziałania epidemii COVID-i9 oraz uznanie, że dokument potwierdzający trudność z samodzielnym zakryciu ust i nosa z dnia 1 grudnia 2020 r. oraz 21 grudnia 2020 r. stanowi dokument prywatny, który nie ma waloru dokumentu urzędowego, podczas gdy organ administracji publicznej powinien działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, stać na straży praworządności oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a ponadto nie może dokonywać wykładni prawa i tworzyć definicje legalnych norm prawnych;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie orzeczeń organów obu instancji, umorzenie postępowania dyscyplinarnego, zasądzenie zwrotu kosztów postepowania oraz przeprowadzenie dowodu z wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 maja 2021 r., pisma Komendy Głównej Policji z dnia 25 maja 2021 r., postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] marca 2021 r. sygn. akt [...] [...].
W motywach skargi wskazała, że zastępca Komendanta Policji nie jest podmiotem zarządzającym budynkiem Komendy Powiatowej Policji w W., a zatem nie ma podstaw do nakładania nakazów, zakazów i ograniczeń na pracowników i funkcjonariuszy przedmiotowej Komendy. Nadto Sąd uniewinnił ją jak i jej obrońcę od zarzucanego wykroczenia polegającego na nie stosowaniu się do nakazu zasłaniania ust i nosa na terenie Komendy. Wskazała także, że jej działanie było niezawinione, zaś kara dyscyplinarna jest rażąco niesłuszna i niewspółmierna do zarzucanego czynu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów doszedł do przekonania, że akt ten odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest orzeczenie Komendanta Policji, którym organ ten utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Powiatowego Policji w W. uznające skarżącą za winną popełnienia przewinienia dyscyplinarnego z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji oraz wymierzające jej karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
Przechodząc do analizy niniejszej sprawy, należy zaznaczyć na wstępie, że w Rozdziale 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów", przewidzianym w ustawie o Policji, zawarto pełną regulację zarówno materialnoprawną dotyczącą odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów, jak i procesową regulującą przebieg i zasady postępowania dyscyplinarnego. Na tle powyższych przepisów przyjmuje się, że sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą administracyjną indywidualną, rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to zatem, że do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 472/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Go 481/08, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie, tj. odnośnie naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. należało uznać za bezzasadne.
Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Przy czym naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (art. 132 ust. 2). Stosownie do art. 132a ustawy, przewinienie jest zawinione wtedy, gdy policjant ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi (pkt 1), bądź gdy nie mając zamiaru popełnienia przewinienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien był przewidzieć (pkt 2). Z kolei według art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności odmowa wykonania lub niewykonanie rozkazu lub polecenia, z zastrzeżeniem przypadku określonego w art. 58 ust. 2.
Na gruncie niniejszej sprawy organy obu instancji przyjęły, że doszło do naruszenia dyscypliny służbowej, gdyż skarżąca w dniu [...] grudnia 2020 r. oraz [...] grudnia 2020 r. przystąpiła do odpraw służbowych prowadzonych przez kadrę kierowniczą Komendy Powiatowej Policji w W., które odbyły się w budynku komendy, nie mając przesłoniętych ust i nosa, do czego była zobowiązana poleceniem Zastępcy Komendanta Policji [...] M. J., wyrażonym w piśmie z 9 października 2020 r. Zdaniem Sądu stanowisko to zasługuje na akceptację, gdyż znajduje oparcie w prawidłowych ustaleniach faktycznych, zaś argumentacja skargi w żaden sposób nie podważa jego trafności.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 9 października 2020 r. Zastępca Komendanta Policji [...] M. J., w związku z sytuacją nasilenia się przypadków zarażenia koronawirusem SARS-CoV-2 i wprowadzeniem nowych zaleceń i zasad bezpieczeństwa na terenie kraju, polecił bezwzględne przestrzeganie zasad higieny mycia i odkażania rąk oraz zakrywania ust i nosa podczas przemieszczania na terenie jednostek organizacyjnych Policji oraz podczas kontaktów służbowych wewnątrz struktury organizacyjnej pomiędzy różnymi komórkami i pionami przez wszystkich funkcjonariuszy i pracowników Policji. Wbrew twierdzeniom skarżącej pismo to, stanowiło wiążące ją polecenie służbowe, zaś podniesione przez nią wątpliwości co do prawidłowości i zasadności wydanego polecenia nie mogły odnieść zamierzonego skargą skutku.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że zarzut naruszenia § 25 ust. 3 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że ww. przepis nakłada powszechny obowiązek zakrywania ust i nosa na wszystkie osoby, podczas gdy przepis ten zwalnia osoby wykonujące czynności zawodowe, służbowe lub zarobkowe w budynkach użyteczności publicznej, jeżeli zarządzający takim budynkiem nie postanowi inaczej, jest chybiony i świadczy o niezrozumieniu istoty polecenia służbowego. Poleceniem służbowym stanowi zlecenie funkcjonariuszom lub pracownikom Policji wykonania konkretnych obowiązków lub czynności. Może być ustne lub pisemne i nie musi przybierać ściśle określonej formy.
W tym miejscu przypomnienia wymaga, że Policja jest organizacją posiadającą strukturę zhierarchizowaną, co wynika wprost z § 1 pkt 6 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji 2 dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2018 r., poz. 89 z późn. zm.), zgodnie z którym jest to stan wewnętrznego zorganizowania Policji w systemie podporządkowania, a także wzajemnych uprawnień i obowiązków organów Policji oraz policjantów i pracowników Policji. W myśl § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji wykonywanie czynności służbowych polega na terminowej, dokładnej i starannej realizacji poleceń przełożonego. Z kolei § 1 pkt 1 zarządzenia definiuje pojęcie przełożonego wskazując, że jest to policjant lub pracownik Policji uprawniony z racji zajmowanego stanowiska albo na podstawie odrębnego przepisu lub upoważnienia do kierowania przebiegiem służby lub pracy innego policjanta lub pracownika Policji
W realiach badanej sprawy kwestionowane polecenie zostało wydane przez uprawionego przełożonego i przekazane skarżącej z zachowaniem drogi służbowej. Przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu przez Komendanta Wojewódzkiego przepisy jednoznacznie wskazują na uprawnienie Zastępcy Komendanta Policji do wydawania poleceń policjantom województwa zachodniopomorskiego, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Z racji hierarchicznej struktury Policji oraz posiadania przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji kompetencji do wydania ww. poleceń, twierdzenie, że Zastępca Komendanta Policji nie miał uprawienia do założenia obowiązku zakrywania ust i nosa na terenie budynku Komendy Powiatowej Policji W., gdyż nie był zarządzającym budynkiem, jest niezasadne. Wiązanie bowiem uprawnienia przedłożonego z przepisami rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie znajduje uzasadnienia, skoro wynika ono przede wszystkim z przepisów regulujących organizację Policji. Przy czym sama treść polecenia została sformułowana kategorycznie i nie budzi wątpliwości, że skarżąca zapoznała się z nim dnia 26 października 2020 r. Od tego dnia miała zatem obowiązek stosowania się do ww. polecenia i to niezależnie od przepisów wynikających z rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Podniesiona okoliczność, że pismo Zastępcy Komenda Policji było lekceważone przez pozostałych funkcjonariuszy i pracowników Komendy, nie może stanowić dowodu, że intencją przełożonego było zalecenie, do którego można, ale nie trzeba się stosować. O braku obligatoryjności nie może świadczyć również to, że wbrew stanowisku Zastępcy Komendanta zawartego również w tym piśmie, odprawy odbywały się bez zachowania dystansu społecznego. Ewentualny fakt nieprzestrzegania polecenia służbowego w żaden sposób nie przeczy wynikającemu z niego obowiązkowi i konieczności podporządkowania się jemu.
Podkreślić należy, że służba w Policji jest szczególnego rodzaju stosunkiem służbowym, w ramach którego policjant zgodnie z rotą przysięgi, której treść zawiera art. 27 ustawy o Policji, ślubuje wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Dochowanie obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania, w tym wykonywania rozkazów i poleceń przełożonych, jest zasadniczą powinnością każdego policjanta (art. 58 ust. 1 ustawy o Policji). Granice związania funkcjonariusza Policji poleceniem służbowym reguluje art. 58 ust.2 ustawy o Policji, który stanowi, że policjant obowiązany jest odmówić wykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, a także polecenia prokuratora, organu administracji państwowej lub samorządu terytorialnego, jeśli wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa. Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy o Policji, o odmowie wykonania rozkazu lub polecenia, o których mowa w ust. 2, policjant powinien zameldować Komendantowi Głównemu Policji z pominięciem drogi służbowej. Z przywołanych przepisów wynika, że funkcjonariusz Policji jest związany rozkazem i poleceniem przełożonego, zaś odmowa wykonania rozkazu czy polecenia możliwa jest w przypadku, gdyby ich wykonanie łączyło się z popełnieniem przestępstwa. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie wykonanie polecenia służbowego zakrywania ust i nosa nie wiązałoby się z popełnieniem przestępstwa. Trafnie wywiódł zatem organ I instancji, że polecenie nie wyczerpywano znamion art. 58 ust. 2 ustawy o Policji. Przekonanie skarżącej, że polecenie jest niezgodne z Konstytucją RP, czy o braku jego zasadności i potrzeby nie mieści się w zakresie okoliczności, o których mowa w art. 58 ust. 2 ustawy o Policji. Stąd też skarżąca była zobowiązana do podporządkowania się wydanemu poleceniu zakrywania ust i nosa niezależnie od tego, jak polecenia przełożonego oceniała oraz czy się z nimi zgadzała. Skoro bowiem wydane polecenie mieściło się w kompetencjach Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji i zostało przekazane przez przełożonego drogą służbową oraz nie stanowiło przestępstwa, zatem było dla skarżącej wiążące.
Dla pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej na wskazanej przez organ podstawie istotne znaczenie miał fakt wydania określonego polecenia służbowego oraz fakt jego niewykonania. Oba te fakty zostały przez organy prawidłowo ustalone, co potwierdza konstatację, że kwestia nieprzestrzegania przez skarżącą polecenia zakrywania ust i nosa w budynku komendy nie budzi wątpliwości.
Sąd w pełni podziela argumentację orzeczenia odwoławczego, że doszło do zawinionego naruszenia dyscypliny służbowej i nie wystąpiły okoliczności przemawiające na korzyść obwinionej. Działania skarżącej były bowiem świadome, skoro wiedziała o treści polecenia i pomimo zwrócenia uwagi przez jej przełożonych na konieczność jego przestrzegania i zaoferowania przyłbicy, stanowczo odmówiła zakrycia ust i nosa.
Słusznie też wywiódł organ, że przedłożone przez nią w toku prowadzonego postępowania dyscyplinarnego zaświadczenie lekarskie z dnia 29 grudnia 2020 r. oraz "Dokument potwierdzający trudność w samodzielnym zakrywaniu ust i nosa" z dnia 1 grudnia i z dnia 21 grudnia 2020 r. nie stanowią dowodu na to, że w dniu [...] grudnia i [...] grudnia 2020 r. istniały przeciwskazania zdrowotne do wykonania polecenia służbowego. Niewątpliwe ww. zaświadczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym, a zatem stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości, tym nie mniej zostało ono sporządzone dopiero w dniu 29 grudnia 2020 r. (a więc niemal miesiąc po dopuszczeniu się przewinienia dyscyplinarnego), a nadto wskazuje tylko na istnienie przeciwskazań do noszenia maseczki ochronnej, nie zaś innych osłon ust i nosa, np. przyłbicy czy kasku ochronnego. Z kolei "Dokument potwierdzający trudność w samodzielnym zakrywaniu ust i nosa" z dnia 1 grudnia i z dnia 21 grudnia 2020 r. z uwagi na to, że zawiera oświadczenie złożone przez samą skarżącą, to posiada wyłącznie - jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy - walor dokumentu prywatnego, którego wartość dowodowa ograniczona jest tylko do stwierdzenia, że skarżąca złożyła oświadczenie o określonej treści. Formalna moc dokumentu prywatnego nie przesądza jednakże o mocy materialnej, tj. prawdziwości oświadczenia. W rezultacie zatem przedłożone przez nią "Dokumenty potwierdzające trudność w samodzielnym zakrywaniu ust i nosa" z dnia 1 grudnia i z dnia 21 grudnia 2020 r. nie są objęte domniemaniem prawdziwości przedstawionych w nim oświadczeń. W tej sytuacji zasadnie organ uznał, że skarżąca nie wykazała, aby posiadała jakikolwiek dokument, który zwalniał ją we wskazanych ww. dniach z obowiązku wykonania polecenia nakazującego zakrywanie ust i nosa na terenie Komendy. Przeczy temu również zaświadczenie lekarskie z 7 stycznia 2021 r.. W tym dniu skarżąca stawiła się na badania profilaktyczne podczas których nie zgłaszała lekarzowi trudności w zakrywaniu ust i nosa, zaś lekarz ten nie stwierdził przeciwwskazań do noszenia przez nią maseczki ochronnej w trakcie służby.
Również nie ma znaczenia dla sprawy fakt, że Sąd Rejonowy w W. [...] Wydział [...] orzekając w sprawie wykroczenia polegającego na braku zasłaniania nosa i ust w budynku Komendy wyrokiem z dnia [...] lipca 2021 r. uniewinnił skarżącą od zarzucanego czynu, zaś w stosunku do jej pełnomocnika postanowieniem z dnia 12 marca 2021 r. odmówił wszczęcia postepowania. Zauważyć bowiem należy, że aczkolwiek orzeczenia te odnosiły się do braku spełnienia obowiązku zakrycia ust i nosa na terenie Komendy, tym nie mniej zostały wydane w przedmiocie wykroczenia, nie zaś przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nie wykonaniu polecenia służbowego. Innymi słowy rzecz ujmując brak dostrzeżenia przez sąd powszechny nieprawidłowości w zachowaniu skarżącej, nie oznacza automatycznie, że nie może zostać ona ukarana dyscyplinarnie. Z art. 132 ust. 4 ustawy o Policji wynika jednoznacznie, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem samodzielnym i prowadzonym niezależnie od postępowania karnego, zaś policjant podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej.
W ocenie Sądu, rację ma także organ odwoławczy, że wymierzona skarżącej kara była adekwatna do stwierdzonego naruszenia dyscypliny służbowej. W myśl art. 134c ustawy o Policji kara ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku oznacza wytknięcie ukaranemu niewłaściwego postępowania i uprzedzenie go, że jeżeli ponownie popełni przewinienie dyscyplinarne, zostanie wyznaczony na niższe stanowisko służbowe lub ukarany surowszą karą dyscyplinarną. Kara ta została wymierzona z uwzględnieniem zarówno skutków przewinienia dyscyplinarnego (zakłócenia realizacji zadań Policji, konieczność odsunięcia od czynności służbowych, pogorszenie komfortu pracy w jednostce), zachowania skarżącej po popełnieniu przewinienia (dalsze naruszenia zakazu co skutkowało kolejnym wszczęciem postępowania dyscyplinarnego) jak i jej wieloletniego doświadczenia, które wskazuje na to, że powinna znać podstawowe zasady postępowania.
W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 132 ust. 2 w zw. z art. 132 a ustawy o Policji oraz art. 153g ust. 1 i 2 oraz art. 135j ust.1 ustawy o Policji.
Podsumowując Sąd uznał, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia prawa w sposób wskazany przez skarżącego. Ponadto kontrolując z urzędu w pełnym zakresie zgodność legalność zaskarżonego aktu, nie stwierdził jakichkolwiek uchybień, które przemawiałyby za uwzględnieniem skargi.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.