II SA/SZ 942/23

II SA/Sz 942/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Joanna Wojciechowska
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 9 ust. 4, art. 87 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 67 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145a par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 18 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 8 par. 1, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Spółka na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 15 marca 2023 r., nr [...], II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz strony skarżącej Spółka kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Decyzją z 15 marca 2023 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2021 r., poz. 2351 ze zm., zwanej dalej: "p.b.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Starosta K. (zwany dalej: "Organem I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. (zwanego dalej: "Stroną" lub "Skarżącym"), odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługą rzemiosła wraz z infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...] w K..
Decyzję odmowną Organ I instancji organ uzasadnił niewypełnieniem w całości przez Stronę obowiązków nałożonych postanowieniem z 10 lutego 2023 r., w tym odnoszących się do zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych oraz doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z postanowieniami uchwały
Nr [...] Rady Miejskiej w K. z 11 marca 1996 r. w sprawie zmian
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z [...] października 1996 r., poz. [...], zwanej dalej: "m.p.z.p. z 1996 r.").
2. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji, podnosząc w szczególności błędną interpretację przez Organ I instancji postanowień obowiązującego planu miejscowego oraz niezasadne nałożenie na wnioskodawcę obowiązku zaprojektowania miejsc postojowych, bowiem inwestycja spełnia postanowienia planistyczne w zakresie funkcji projektowanego obiektu, a jednocześnie brak jest przepisów nakładających obowiązek wykonania miejsc parkingowych. Dodatkowo w odwołaniu wskazano naruszenie szeregu przepisów ustawy p.b. oraz k.p.a., mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
3. Decyzją z 16 sierpnia 2023 r., nr [...] wydaną
na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda Zachodniopomorski (zwany dalej: "Organem II instancji") utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z 15 marca 2023 r.
W uzasadnieniu swej decyzji Organ II instancji wskazał, że w dniu 9 stycznia
2023 r. wpłynął wniosek Strony o udzielenie pozwolenia na budowę wskazanej na wstępie inwestycji. Postanowieniem z 10 lutego 2023 r. Organ I instancji nałożył na Stronę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji. W odpowiedzi na powyższe wpłynęły wyjaśnienia oraz załączniki przedłożone przez Stronę.
Organ II instancji wyjaśnił, że zamierzenie budowlane polega na budowie wolnostojącego, 4-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługą rzemiosła. Dla terenu objętego wnioskiem obowiązują ustalenia m.p.z.p.
z 1996 r. Działka nr [...], na której projektowane jest posadowienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługą rzemiosła, znajduje się w jednostce strukturalnej C, podjednostce Cl (zmiana nr 6), na terenie elementarnym oznaczonym symbolem MJu - "tereny usług rzemiosła z zabudową mieszkalną". Powyższe potwierdza również zaświadczenie Prezydenta Miasta K. z 7 października 2022 r. Wskazany plan miejscowy nie zawiera ponadto żadnych szczegółowych ustaleń dotyczących parametrów zabudowy.
Analizując zgodność projektowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, Organ II instancji stwierdził, że na terenie "MJu" możliwa jest do realizacji zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami rzemiosła, nie zaś projektowana przez inwestora zabudowa wielorodzinna.
Jak wyjaśnił dalej Organ II instancji, pomimo iż na podstawie § 2 m.p.z.p.
z 1996 r., w zakresie uregulowanym w § 1, tracą moc ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., stanowiące załącznik do uchwały Nr [...] z dnia 17 listopada 1989 roku (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], zm. w 1992 roku Nr [...], poz. [...], zm. w 1993 r. Nr [...], poz. [...], zwanego dalej m.p.z.p. z 1989 r.), to z legendy stanowiącej element tej uchwały można również odczytać, że tereny oznaczone symbolem "MJu" przeznaczone były pod zabudowę jednorodzinną z usługami rzemieślniczymi, a zatem podobnie do przeznaczenia wynikającego ze zmiany z 1996 r. Dodatkowo Organ II wskazał na pismo Prezydenta Miasta K. z 22 marca 2023 r., z którego treści wynika, że przez zabudowę mieszkalną dla terenu oznaczonego symbolem "MJu" należy rozumieć zabudowę mieszkalną jednorodzinną zgodnie z przypisanym w jednostce C podjednostce Cl przeznaczeniem dla terenów MJ zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej osiedla R. i R1. .
W oparciu o powyższe Organ II instancji stwierdził, że negatywne rozstrzygnięcie co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przekreśla możliwość pozytywnego rozpatrzenia sprawy.
Jednocześnie odnosząc się do załączonej do odwołania opinii urbanistycznej dotyczącej możliwości realizacji na działce nr [...] zabudowy wielorodzinnej z usługą rzemiosła na terenie oznaczonym symbolem "MJu", Organ II instancji podniósł, że m.p.z.p. z 1996 r. nie wprowadza rozwiązania, zgodnie z którym opinia urbanistyczna miałaby być wiążąca dla organu architektoniczno - budowlanego. Organ taką opinią nie jest związany, na co wskazuje treść art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.
Niezależnie od powyższego Organ II instancji zauważył, że m.p.z.p. z 1996r. oprócz określenia funkcji terenu nie wskazuje żadnych parametrów dotyczących zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że określone miejscowym planem funkcje terenów mogą występować w dowolnych proporcjach. Powierzchnia części usługowej w przypadku tego rodzaju zabudowy ograniczona została ustawowo. Powyższe nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem
w projektowanym budynku przewidziano 19 lokali mieszkalnych oraz 1 lokal usługowy. Zatem nie stanowi on budynku jednorodzinnego dopuszczonego postanowieniami miejscowego planu.
Organ II instancji przedstawił brzmienie § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego dalej: "rozporządzeniem") i wyjaśnił, że przepisy nie określają wymagań dotyczących liczby i rodzaju miejsc postojowych dla samochodów, odsyłając w tej kwestii do ustaleń planistycznych. Tym samym Organ II instancji przyznał rację Stronie, że Organ I instancji niezasadnie zobowiązał Stronę do zapewnienia miejsc postojowych dla projektowanego obiektu. Niezależnie jednak od tego uchybienia, projektowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem funkcja obiektu nie spełnia ustaleń tego planu.
Zdaniem Organu II instancji, ponadto Organ I instancji błędnie w uzasadnieniu decyzji oparł swoje rozstrzygnięcie o art. 35 ust. 3 p.b., zamiast prawidłowo o art. 35
ust. 5 pkt 1, ale powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
Odnosząc się ponadto do treści odwołania, Organ II instancji wyjaśnił, że wydane przez Organ I instancji decyzje o pozwoleniu na budowę dla pobliskich nieruchomości oraz przytoczone przykłady realizacji podobnych zamierzeń budowlanych na sąsiednich działkach nie mogą stanowić podstawy do orzekania w niniejszej sprawie.
4. A. Spółka z o.o. z siedzibą w K., zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
ze skargą na decyzję Organu II instancji z 16 sierpnia 2023 r. wnosząc o jej uchylenie w całości, na podstawie art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązanie Organu II instancji do wydania na rzecz Skarżącego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługą rzemiosła wraz z infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...] w K., zgodnie z wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. Skarżący wniósł o zasądzenie od Organu II instancji na Jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstw procesowego, według norm prawem przepisanych, jak również opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Ponadto Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego
z pisma z 19 września 2023r. wraz z załącznikami na okoliczność ich treści,
a w szczególności na okoliczność:
- charakteru pisma z 22 marca 2023 r.,
- braku wydania przez Prezydenta Miasta K. wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] (w ślad za wnioskami
z 24 lutego 2023 r., 24 marca 2023 r., 16 czerwca 2023 r.),
- dokonania przez Prezydenta Miasta K. w piśmie z 22 marca 2023 r. nieuprawnionej, błędnej interpretacji m.p.z.p. z 1996 r. w zakresie przeznaczenia działki nr [...],
- złożenia przez Skarżącego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nadużycia funkcji i niedopełnienia obowiązku (art. 231 k.k.), poprzez brak wydania dokumentu stanowiącego wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. działki nr [...]/, jak również przestępstwa fałszu intelektualnego dokumentu, tj. pism z 22 marca 2023 r. oraz 31 marca 2023 r. (art. 271 § 1 k.k.), a w konsekwencji - braku podstaw do uwzględnienia (jako podstawy do rozstrzygnięcia wniosku z 9 stycznia 2023r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę) pisma z 22 marca 2023 r.
Wydanej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 2 p.b., § 3 pkt 4 rozporządzenia oraz § 2 w zw. z § 1 ust. 1, ust. 2 tiret pierwsze lit. a oraz tiret drugie lit. b m.p.z.p. z 1996 r., a także pkt II lit. B pkt 1 Załącznika Nr 1 do ww. uchwały, poprzez brak zastosowania ww. przepisów prawa (tj. w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc brak wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty sprawy, tj. wydanie na rzecz Skarżącego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługą rzemiosła wraz z infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...] w K., podczas gdy w sprawie zachodzi zgodność projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr [...];
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 3 pkt 2 p.b., § 3 pkt 4 rozporządzenia oraz § 2 w zw. z § 1 ust. 1, ust. 2 tiret pierwsze lit. a oraz tiret drugie lit. b m.p.z.p. z 1996 r., a także pkt II lit. B pkt 1 Załącznika Nr 1 do m.p.z.p. z 1996 r., poprzez zastosowanie ww. przepisu prawa (tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), a więc bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji z 15 marca 2023 r., podczas gdy w sprawie zachodzi zgodność projektu budowlanego objętego wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr [...], w związku z czym Organ II instancji (a wcześniej również Organ I instancji) był zobowiązany do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem;
3) § 2 w zw. z § 1 ust. 1, ust. 2 tiret pierwsze lit. a oraz tiret drugie lit. b m.p.z.p. z 1996 r., a także pkt II lit. B pkt 1 Załącznika Nr 1 do m.p.z.p. z 1996 r. w zw. z art. 3 pkt 2 p.b., § 3 pkt 4 rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów prawa i uznanie na ich podstawie, że na działce nr [...] możliwa jest realizacja wyłącznie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, podczas gdy analiza ww. przepisów prawa prowadzi do wniosku, że na działce nr [...] możliwa jest realizacja również zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej;
4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z § 2 m.p.z.p. z 1996 r. w zw. z § 1 ust. 1,
ust. 2 tiret pierwsze lit. a oraz tiret drugie lit. b m.p.z.p. z 1996 r., a także pkt II lit. B pkt 1 Załącznika Nr 1 do m.p.z.p. z 1996 r. oraz art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z § 3 pkt 4 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z art. 67 ust. 1, 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415), art. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 1999r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 111,1 poz. 1279), art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, istniejącego w niniejszej sprawie (w tym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z jednoczesnym pominięciem stanowiska Skarżącego zawartego w piśmie z 27 lutego 2023 r., jak również w piśmie z 23 lutego 2023 r., sporządzonym przez mgr inż. arch. D. S., a także z pominięciem opinii z 23 marca 2017 r., stanowiska Skarżącego, zawartego w pismach z 19 czerwca 2023 r., 21 lipca 2023 r., 1 sierpnia 2023 r., jak również zawiadomienia z 21 lipca 2023 r. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, stanowiska Skarżącego zawartego w odwołaniu z 3 kwietnia 2023 r., decyzji z 24 marca 2017 r., decyzji z 13 czerwca 2018 r., decyzji z 23 lipca 2018 r., w tym informacji o faktach zawartych w ww. dokumentach) oraz dokonaniem dowolnej (a nie swobodnej) oceny dowodów w zakresie występowania zgodności projektu budowlanego, objętego wnioskiem z 9 stycznia 2023 r., z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr [...] i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie ww. zgodność nie występuje, a tym samym nie ma możliwości realizacji na ww. działce zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej
(co w szczególności jest związane z bezpodstawnym przyjęciem, że: (I) w świetle m.p.z.p. z 1996 r. - obszary, na których przewidziana została realizacja zabudowy wielorodzinnej zostały oznaczone symbolem "MW", a na obszarach oznaczonych symbolem "MJ" możliwa jest wyłącznie zabudowa jednorodzinna, (II) zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje legenda stanowiąca element nieobowiązującej uchwały Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w K. z 17 listopada 1989 r. - m.p.z.p. z 1989 r., podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika, że na ww. działce nr [...] możliwa jest realizacja wyłącznie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (w szczególności z żadnego przepisu prawa nie wynika, że: (I) poszczególne symbole użyte do oznaczenia przeznaczenia danego terenu mają "odgórne", wiążące zastosowanie w każdym przypadku, (II) zastosowanie może znajdować legenda będąca elementem nieobowiązującego m.p.z.p.), a analiza postanowień m.p.z.p. z 1996 r. (w oczywistym powiązaniu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, tj. przede wszystkim art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z § 3 pkt 4 rozporządzenia) prowadzi do wniosku, że na działce nr [...] jest możliwa realizacja również zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, jak również - w okolicznościach niniejszej sprawy: (I) oznaczenie terenu obejmującego m.in. działkę nr [...] symbolem "MJ" nie oznacza, że na ww. działce możliwa jest realizacja wyłącznie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, skoro z m.p.z.p. z 1996 r. wynika, że ustalono przeznaczenie: "tereny usług rzemiosła z zabudową mieszkalną"; powyższe oznacza, że w odniesieniu do terenu znajdującego się w jednostce strukturalnej C podjednostce Cl (zmiana nr 6), na którym znajduje się działka nr [...], przeznaczenie w postaci "teren usług rzemiosła z zabudową mieszkalną" powiązano z symbolem "MJu", a użycie ww. symbolu nie skutkuje ograniczeniem rodzaju możliwej zabudowy do wyłącznie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej,
(II) brak jest podstaw do zastosowania legendy będącej elementem nieobowiązującego m.p.z.p. z 1989 r.;
5) art. 7 art., 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 2 w zw. z § 1 ust. 1, ust. 2 tiret pierwsze lit. a oraz tiret drugie lit. b m.p.z.p. z 1996 r., a także pkt II lit. B pkt 1 Załącznika Nr 1 do m.p.z.p. z 1996 r. oraz art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z § 3 pkt 4 rozporządzenia
w zw. z art. 35 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie (w tym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z jednoczesnym pominięciem stanowiska Skarżącego zawartego w piśmie z 27 lutego 2023 r., jak również w piśmie z 23 lutego 2023 r., sporządzonym przez mgr inż. arch. D. S. a także pominięciem zawiadomienia z 21 lipca 2023 r. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa oraz załączników do tego zawiadomienia; w tym informacji o faktach zawartych w ww. pismach) oraz dokonaniem dowolnej (a nie swobodnej) oceny dowodów w zakresie występowania zgodności projektu budowlanego objętego wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr [...] i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie ww. zgodność nie występuje, a tym samym nie ma możliwości realizacji na ww. działce zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, co w szczególności jest związane z bezpodstawnym stwierdzeniem przez Organ II instancji, że pismo z 22 marca 2023 r. stanowi wypis z wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] a także powyższe jest związane z bezpodstawnym przyjęciem przez organ II instancji błędnego stanowiska wyrażonego w piśmie z 22 marca 2023 r. co do przeznaczenia ww. działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i oparcie na piśmie z 22 marca 2023 r. rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 16 sierpnia 2023 r., podczas gdy pismo z 22 marca 2023 r. nie stanowi wypisu z wyrysem
z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zostało wydane bez podstawy prawnej, jak również zawiera stanowisko dotyczące przeznaczenia działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w związku z czym wniesione zostało przez Skarżącego zawiadomienie z 21 lipca 2023 r. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, co całkowicie zostało zignorowane przez organ II instancji;
6) art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z § 2 m.p.z.p. z 1996 r. w zw. z § 1 ust. 1, ust. 2 tiret pierwsze lit. a oraz tiret drugie lit. b mpzp z 1996 r., a także pkt II lit. 1 pkt 1 Załącznika Nr 1 do m.p.z.p. z 1996 r. oraz art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z § 3 pkt 4 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a), poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie, w tym brał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z jednoczesnym pominięciem opinii uprawnionego urbanisty z 22 lutego 2023 r. oraz dokonaniem dowolnej (a nie swobodnej) oceny dowodów w zakresie występowania zgodności projektu budowlanego objętego wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr [...] i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie ww. zgodność nie występuje, a tym samym nie ma możliwości realizacji na działce nr [...] zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, co w szczególności jest związane z bezpodstawnym nie przeprowadzeniem dowodu wnioskowanego przez Skarżącego z opinii z 22 lutego 2023 r., podczas gdy nie było żadnych przeszkód do przeprowadzenia ww. dowodu; co więcej, ww. opinia z 22 lutego 2023 r. jak najbardziej mogła i - m.in. w świetle art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. – powinna stanowić dowód w sprawie, a Organ II instancji powinien odnieść się do niej merytorycznie (zwłaszcza, gdy nie podziela wniosków wynikających z ww. opinii), jak również Organ był zobowiązany
we własnym zakresie i w ramach własnych kompetencji (ewentualnie posiłkując się - zgodnie z przepisami prawa - innymi dowodami) prawidłowo ustalić, czy projekt budowlany objęty wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla działki nr [...], czego nie uczynił;
7) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z § 2 w zw. z § 1 ust. 1, ust. 2 tiret pierwsze lit. a oraz tiret drugie lit. b m.p.z.p. z 1996 r., a także pkt II lit. B pkt 1 Załącznika
Nr 1 do m.p.z.p. z 1996 r. oraz art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z § 3 pkt 4 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 3 i 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie (w tym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) oraz dokonaniem dowolnej (a nie swobodnej) oceny dowodów w zakresie występowania zgodności projektu budowlanego objętego wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr [...] i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie ww. zgodność nie występuje, a tym samym nie ma możliwości realizacji na ww. działce zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, co w szczególności jest związane z bezpodstawnym przyjęciem zasadności zobowiązania Skarżącego do doprowadzenia projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także bezpodstawnym przyjęciem, że Skarżący nie wykonał w ww. zakresie postanowienia z dnia 10 lutego 2023 r. (tj. w szczególności pkt 4 dotyczącego dostosowania projektu budowlanego do zgodności z m.p.z.p. z 1996 r.), podczas gdy brak było podstaw do wydania postanowienia z 10 lutego 2023 r. i zobowiązania Skarżącego w zakresie pkt 4, albowiem planowana inwestycja jest w pełni zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla działki nr [...], tj. m.p.z.p. z 1996 r.;
8) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., polegające na niezastosowaniu - wynikającej z ww. przepisu prawa - zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co skutkowało:
a) całkowitym pominięciem stanowiska Skarżącego, które zostało zawarte w piśmie
z 27 lutego 2023 r. oraz w piśmie z 23 lutego 2023 r., sporządzonym przez mgr inż. arch. D. S., a także pominięciem opinii uprawnionego urbanisty
z 22 lutego 2023 r., oraz opinii z 23 marca 2017 r., stanowiska Skarżącego, które zostało zawarte w pismach z 19 czerwca 2023 r., 21 lipca 2023 r., 1 sierpnia 2023 r., jak również zawiadomienia z 21 lipca 2023 r. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa oraz stanowiska Skarżącego zawartego w odwołaniu z 3 kwietnia 2023 r. (w tym informacji o faktach zawartych w ww. pismach), podczas gdy brak było podstaw do nie przeprowadzenia dowodu z opinii z 22 lutego 2023 r. oraz 23 marca 2017 r. (zwłaszcza że odnoszą się one do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy), jak również brak było podstaw do nie rozważenia argumentacji Skarżącego zawartej w ww. pismach i pozostaje to w sprzeczności z przepisami prawa, według których postępowanie administracyjne powinno być prowadzone, a w konsekwencji – z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,
b) błędnym przyjęciem, że na działce nr [...] może zostać zrealizowana wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a w konsekwencji błędnym wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji (tj. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia, pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługą rzemiosła wraz z infrastrukturą na działce nr [...], obręb 9 w K.), podczas gdy (I) z żadnego przepisu prawa nie wynika, że na ww. działce możliwa jest realizacja wyłącznie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej a jednocześnie prawidłowa interpretacja i zastosowanie przepisów prawa prowadzi do wniosku, że na ww. działce możliwa jest również realizacja zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, (II) na działce nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie względem działki nr [...], została zrealizowana analogiczna inwestycja jak inwestycja objęta wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. (tj. budynek mieszkalny wielorodzinny, z usługami nie stanowiącymi głównej funkcji zagospodarowania działki; co miało miejsce również na podstawie m.p.z.p. z 1996 r. oraz na rzecz de facto tych samych inwestorów, którzy występują w niniejszej sprawie, tj. A. P. i J. P., będących wspólnikami w spółce Skarżącego, a w konsekwencji powyższego brak było podstaw do wydania decyzji
o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę;
9) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., polegające na niezastosowaniu ww. przepisów prawa, albowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie przepisy prawa (w powiązaniu z okolicznościami faktycznymi występującym w sprawie, jak również obowiązującymi przepisami prawa) doprowadziły do uznania, że na działce nr [...] możliwa jest realizacja wyłącznie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, podczas gdy - ze względów, o których powyżej była mowa - należy stwierdzić, że prawidłowa interpretacja i zastosowanie przepisów prawa prowadzi do wniosku, że na ww. działce możliwa jest również realizacja zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej;
10) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 p.b., art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej: "k.c.") oraz art. 21 ust. 1 art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP polegające na braku zastosowania art. 35 ust. 4 p.b. i wydaniu
- wbrew art. 4 p.b., art. 140 k.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP - decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji z 15 marca 2023 r., podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzi zgodność projektu budowlanego objętego wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr [...], w związku z czym Organ II instancji (a wcześniej również Organ I instancji) był zobowiązany do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;
11) art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, polegające na błędnym zastosowaniu bądź niezastosowaniu ww. przepisów prawa (względnie dokonaniu błędnej interpretacji ww. przepisów prawa), a tym samym naruszeniu powyżej wskazanych przepisów prawa (tj. wskazanych w pkt 1-10), co doprowadziło do błędnego wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji z 15 marca 2023 r., podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzi zgodność projektu budowlanego objętego wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr [...], w związku z czym organ II instancji (a wcześniej również Organ I instancji) był zobowiązany do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi nawiązując do ww. zarzutów Skarżący podniósł, iż skoro teren, na którym znajduje się działka nr [...] jest oznaczony w m.p.z.p.
z 1996 r. symbolem "MJu" i stanowi teren usług rzemiosła z zabudową mieszkalną,
to brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że na ww. działce nie może zostać zrealizowana zabudowa mieszkalna wielorodzinna. Jak stwierdziła Skarżący, w tym zakresie aktualne pozostają wszystkie argumenty i okoliczności wskazane
w szczególności w pismach z 27 lutego 2023 r., 19 czerwca 2023 r. oraz 1 sierpnia
2023 r. (jak również dokumentach załączonych do ww. pism oraz do odwołania
z 3 kwietnia 2023 r.). Brak jest podstaw do stwierdzenia, że na ww. działce zabudowa mieszkalna wielorodzinna nie jest dopuszczona. Dla dokonania oceny w powyższym zakresie kluczowe znaczenie ma to, że w pkt II ppkt 1 w zw. z pkt II lit. B Załącznika Nr 1 do m.p.z.p. z 1996 r. wskazano, że na terenie objętym jednostką strukturalną C podjednostką Cl (a więc m.in. na działo nr [...]) dopuszczona została m.in. zabudowa mieszkalna. Skarżący przedstawił definicje "budynku" oraz "budynku mieszkalnego" i argumentował, iż skoro z m.p.z.p. z 1996 r. wynika, że działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę mieszkalną, to jak najbardziej zasadny jest wniosek, iż może na niej zostać zrealizowana zabudowa w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Skarżący zwrócił uwagę na art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i argumentował m.in., że w stanowieniu aktów prawa miejscowego (np. planów miejscowych) organy jednostek samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi w szczególności przez ustawy oraz rozporządzenia. Prowadzi to do wniosku, że użyte w pkt II ppkt 1 w zw. z pkt II lit. B Załącznika nr 1 do m.p.z.p. z 1996 r. pojęcie "zabudowy mieszkalnej" powinno być definiowane zgodnie z § 3 pkt rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Natomiast zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, pod pojęciem budynku mieszkalnego należy rozumieć m.in. budynek mieszkalny wielorodzinny, to jak najbardziej na przedmiotowej działce Skarżącego może zostać zrealizowana zabudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Powyższe stanowisko zostało poparte również opinią uprawnionego urbanisty z 22 lutego 2023 r., która całkowicie została pominięta przez Organ II instancji. W konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z przepisami prawa, albowiem jak najbardziej występuje zgodność w zakresie funkcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego projektowanego na działce Skarżącego z m.p.z.p. z 1996 r.
Według Skarżącego, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi jest niezbędne do dokładnego wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Z kolei uzasadniając wniosek na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., Skarżący podniósł, że Organ II instancji kompletnie zignorował materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy i wydał rozstrzygnięcie sprzeczne z przepisami prawa. W tej sytuacji uzasadnione są obawy, że w postępowaniu administracyjnym - toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji - same zalecenia sformułowane w orzeczeniu Sądu nie zostaną w należytym stopniu uwzględnione przez Organ II instancji. Na marginesie Skarżący argumentował, że przy tym szerokim zakresie, wykazał podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi między innymi na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).
5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
6. W piśmie z 26 stycznia 2024 r. Skarżący, zastępowany przez pełnomocnika,
w pełni podtrzymał stanowisko (w tym zarzuty oraz wnioski) zawarte w skardze oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do niniejszego pisma, tj.: pism z 30 sierpnia 2023 r., 18 września 2023 r., 15 września
2023 r. oraz 12 października 2023 r. na okoliczność ich treści, a w szczególności
na okoliczność:
- przyznania przez Organ I instancji, że na działce nr [...] położonej
w K. przy ul. [...] jest możliwa - w świetle m.p.z.p. z 1996 r., realizacja zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej,
- przyznania przez organ I instancji, że brak jest podstaw do zastosowania legendy
z uchwały - m.p.z.p. z 1989 r., podczas interpretacji postanowień m.p.z.p. z 1996 r.,
b) pisma z 6 maja 2015 r. na okoliczność jego treści, a w szczególności na okoliczność tego, że wykluczone jest interpretowanie zapisów czy części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podczas udzielania informacji o treści ww. aktu),
c) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji z 20 sierpnia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej przy ul. [...] w K. (a także ww. decyzji), na okoliczność ich treści, a w szczególności na okoliczność: - tego, że inwestycja na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w K., w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego, została zrealizowana:
- na podstawie m.p.z.p. z 1996 r. zgodnie z prawem,
- możliwości realizacji - w sposób zgodny z m.p.z.p. z 1996 r. - inwestycji w postaci budynku mieszkaniowego wielorodzinnego (co odnosi się również do działki nr [...]).
Według Skarżącego, odpowiedź na skargę Organu niczego nowego nie wnosi do sprawy. Biorąc pod uwagę poszczególne zarzuty sformułowane w skardze oraz istotę poszczególnych problematycznych kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, Skarżący podkreślił, że Organ w dalszym ciągu nie odniósł się do ww. kwestii.
7. Na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał skargę i wnioski dowodowe zawarte w skardze i w piśmie z 26 stycznia 2024 r. Sąd postanowił dopuścić ww. wnioski dowodowe. Pełnomocnik Skarżącego podniósł, że zawarta we wniosku dowodowym kopia decyzji o warunkach zabudowy z 20 sierpnia 2018 r. (k.155) została wydana z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu nią objętego oraz w oparciu o ustalenia studium. Dołączył decyzję Starosty K. z 24 marca 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługą rzemiosła na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Wykonano kopię powyższej decyzji. Sąd postanowił dopuścić i przeprowadzić dowód z powyższego dokumentu.
8. W piśmie z 4 lutego 2024 r. Skarżący podniósł, że:
1) nieaktualny jest załącznik graficzny do pisma z 22 marca 2023r., tj. pismo zatytułowane jako: "Wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".
2) zmiana wprowadzona w odniesieniu do działki nr [...] na mocy m.p.z.p. z 1996 r. jest zobrazowana na załączniku nr 1 do niniejszego pisma (według Skarżącego pismo to złożono do Sądu w dniu 1 lutego 2024r.) oraz na załączniku nr 2 do niniejszego pisma - plansza (część graficzna m.p.z.p. z 1996 r.; złożona do Sądu w dniu 1 lutego 2024 r.),
3) stan istniejący m.in. na działce nr [...] przed wprowadzeniem zmiany na mocy m.p.z.p. z 1996 r. został ukazany na załączniku nr 3 do niniejszego pisma - plansza (złożona do tut. Sądu w dniu 1 lutego 2024 r.).
Innymi słowy, załącznik graficzny do pisma z 22 marca 2023 r. ukazuje stan zobrazowany na załączniku nr 3 do niniejszego pisma, tj. stan istniejący przed zmianą wprowadzoną na podstawie m.p.z.p. z 1996 r.
4) żaden przepis prawa nie obliguje do tego, aby do części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musiała być sporządzana legenda; znaczenie poszczególnych symboli użytych w części graficznej do ww. planu może wynikać z części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
9. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, według powyższych kryteriów wykazała, że akt ten nie odpowiada prawu.
10. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, którą utrzymano w mocy decyzję Organu I instancji odmawiającą Skarżącemu, na wniosek z 9 stycznia 2023 r., zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługą rzemiosła wraz z infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...] w K..
11. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.
z 2023 r., poz. 682 ze zm.; zwanej dalej: "p.b."), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
W oparciu o powołany wyżej przepis art. 35 ust. 1 u.p.b., organy mają obowiązek sprawdzenia zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego (o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje), a w dalszej kolejności zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu architektoniczno-budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego.
12. W kontrolowanej sprawie, Organy obu instancji zgodnie uznały, że planowana przez Skarżącego inwestycja nie jest zgodna ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej
w K. z 11 marca 1996 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z 16 października 1996 r., poz. [...], zwanego dalej: "m.p.z.p. z 1996 r."). Zgodnie z ustaleniami Organu, działka Skarżącego nr [...], na której projektowane jest posadowienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługą rzemiosła, znajduje się zgodnie z m.p.z.p. z 1996 r. w jednostce strukturalnej C, podjednostce Cl (zmiana nr [...]), na terenie elementarnym oznaczonym symbolem MJu - "tereny usług rzemiosła z zabudową mieszkalną".
W badanej sprawie sporną pozostaje kwestia czy zgodnie z ww. miejscowym planem dla obszaru, w którym znajduje się działka Skarżącego możliwa jest wyłącznie zabudowa jednorodzinna, czy też jak uważa Skarżący możliwa jest także zabudowa wielorodzinna.
13. Sąd badający sprawę uznał Skargę za zasadną jednakże uważa, że w ww. kwestii dotyczącej zgodności zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego, należy postawić zaskarżonej decyzji zarzut dalej idący, niż tylko błędną wykładnię postanowień planu miejscowego, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nasuwa Sądowi wątpliwości co do obowiązywania powołanego przez Organ planu miejscowego dla obszaru, w którym znajduje się wyżej opisana działka Skarżącego.
Z przedłożonych Sądowi akt wynika, że inwestycja ma zostać zrealizowana na działce, dla której przed uchwałą m.p.z.p. z 1996 r. obowiązywały postanowienia uchwały Miejskiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia 17 listopada 1989 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. (dalej w skrócie: m.p.z.p. z 1989 r. ).
W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.
Powołany wyżej plan zagospodarowania przestrzennego z 1989 r. został zmieniony ww. uchwałą Rady Miejskiej w K. z 11 marca 1996 r. Uwzględniając w realiach sprawy ww. regulację z art. 87 ust. 3 u.p.z.p., należałoby dojść do wniosku, że po 1 stycznia 2004 r. dalej obowiązującym aktem jest zmiana m.p.z.p. z 1996 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem w pełni stanowisko judykatury wskazujące, że w świetle art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) utrata mocy obowiązującej wszystkich miejscowych planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. nie obejmowała zmian w planach po tej dacie, oczywiście dokonywanych na zasadach określonych ustawowo. Skoro brak jest regulacji dotyczącej uchwał podjętych na podstawie przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w przedmiocie zmiany m.p.z.p., uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., to należy przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jeżeli mają na tyle samodzielny charakter, że mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 721/13, z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1784/13).
Wprowadzone w uchwale Rady Miejskiej w K. z dnia 11 marca 1996 r. w sprawie zmian w m.p.z.p. miasta K., w załączniku nr 1 (ustalenia realizacyjne) zmiany uchyliły poprzednie postanowienia miejscowego planu na obszarze objętym ta zmianą, ale nie określiły, zdaniem Sądu w sposób kompletny i zupełny przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania tego terenu. Wątpliwości ponadto budzi określenie samych granic obszaru, które z kolei implikują wątpliwości co do tego czy na pewno obowiązujące są w stosunku do działki Skarżącego postanowienia zmian w m.p.z.p. z 1996 r.
Analizując akta administracyjne sprawy Sąd stwierdził, że znajdują się w nich czarno-białe kopie map, ale nie pozwalają one zweryfikować granic obszaru, dla którego obowiązują postanowienia ww. planu miejscowego oraz postanowienia dla terenów zgodnie z poszczególnymi symbolami, w tym o symbolu "MJu". Natomiast dołączony do akt, do pisma z 22 marca 2023 r., wyrys z m.p.z.p. z zaznaczonym na mapie obszarem, którego dotyczyć mają ustalenia ww. uchwały jest wprawdzie kolorowy, ale nie zawiera legendy. W obszarze zaznaczonym w tym wyrysie znajdują się działki o różnym przeznaczeniu. Aktualność a zatem i przydatność tego dokumentu dla rozpatrzenia sprawy jest kwestionowana przez Skarżącego. Brak jest jednocześnie w aktach sprawy załącznika Nr 2 (graficznego) do uchwały Rady Miejskiej w K. z 11 marca 1996 r., który umożliwiałby zweryfikowanie zgodności ww. wyrysu z częścią graficzną dołączoną do samej uchwały. Dokumenty dotychczas zgromadzone w sprawie nie pozwalają na niebudzące wątpliwości ustalenie granic obszaru, dla którego obowiązuje plan miejscowy. Nie można więc precyzyjnie ustalić, których działek dotyczą postanowienia m.p.z.p. z 1996 r. w zakresie obszaru oznaczonego symbol MJu – "tereny usług rzemiosła z zabudową mieszkalną". Nie jest więc pewne czy m.p.z.p. z 1996 r. ma rzeczywiście samodzielny charakter.
Wprawdzie w aktach Organu II instancji znajduje się Legenda z opisem obszarów, których dotyczyć ma sporny plan miejscowy, ale ona również nie jest czytelna, bowiem jest kopią czarno-białą mapy, będącej Załącznikiem do planu miejscowego z 1989 r., który poza tym już nie obowiązuje, co wątpliwości nie budzi. Na kopii tej naniesiono długopisem opis do legendy, lecz nie wiadomo, kto jest opisów autorem, kiedy adnotacje poczyniono i czy dokonała tego osoba uprawniona. Trudno jest zatem uznać taki dokument za wiarygodny dowód do czynienia ustaleń w sprawie. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie na samodzielność pozwalającą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu wpływać musi brak wątpliwości co do znaczenia pojęć w planie użytych, przy czym wobec utraty mocy obowiązującej planu pierwotnego z 1989 r. nie można także posiłkować się jego legendą bo ta także nie ma mocy obowiązującej.
Z treści zmiany ponadto wynikają nie dające się usunąć wątpliwości co do znaczenia pojęć w zmianie użytych. Brak spójności terminologicznej z oznaczeniami w formie symboli wątpliwości te potęguje. Prawodawca lokalny bowiem w uchwale z dnia 11 marca 1996 r. w sprawie zmian w m.p.z.p. miasta K., w załączniku nr 1 (ustalenia realizacyjne) posługuje się pojęciami: "zabudowa mieszkalna" (II.1), "zabudowa wielorodzinna" (II.6), "zabudowa jednorodzinna" (II.7), co skłania ku wnioskowi o celowym rozróżnieniu tych terminów. Przy braku legendy, wątpliwości te jawią się trudne, jeśli nie niemożliwe do usunięcia. To składania do wniosku, że uchwała zmieniająca plan miejscowy nie zawiera wystarczających, nie związanych nierozerwalnie z treścią planu z 1989 r. regulacji w zakresie przeznaczenia terenu.
14. Dodatkowo prawidłowość ustaleń Organu, co do wiążącego charakteru ww. uchwały może podważać fakt, że skoro w przypadku działki nr [...] (znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem ZP, który to obszar także ma być objęty m.p.z.p. z 1996 r.), usytuowanej nieopodal działki Skarżącego nr [...], zostały wydane warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z częścią usługowo-rekreacyjną. Na dowód ww. okoliczności Skarżący przedłożył kopię decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 sierpnia 2018 r. Kierując się ustaleniami z ww. decyzji, nie można aktualnie wykluczyć, iż nie tylko dla terenu działki nr [...], ale także dla działki nr [...] (ze względu na jej bliskie położenie z działką nr [...]), brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na rozwianie ww. wątpliwości, tj. wiążącego charakteru ww. uchwały w przypadku działki Skarżącego nr [...], nie pozwala także wykaz obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w obszarze Miasta K., których listę Urząd Miejski w K. opublikował na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. W wykazie tym bowiem brak m.p.z.p. z 1996 r.
15. W ocenie Sądu, nawet przy założeniu, że ww. uchwała byłaby aktem obowiązującym dla obszaru, w którym znajduje się działka Skarżącego (co w kontrolowanej sprawie budzi zasadnicze wątpliwości i nie zostało należycie wyjaśnione przez Organy), to dokonana przez Organy wykładnia postanowień tej uchwały, nie jest trafna. Kierując się zasadą poprawnej legislacji aktów normatywnych, nie sposób przyjąć, że intencją uchwałodawcy było nadanie pojęciu "zabudowy mieszkalnej" odmiennego znaczenia, niż przyznanego aktem wyższego rzędu, tj. rozporządzenia. Sąd podziela argumentację skargi, w świetle której w zdefiniowaniu "budynku mieszkalnego" można posłużyć się przepisem z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie o w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022, poz. 1225 ze zm.), przez co należy rozumieć:
a) budynek mieszkalny wielorodzinny,
b) budynek mieszkalny jednorodzinny.
Sąd zwraca więc ponownie uwagę, że w przedmiotowej uchwale funkcjonuje pojęcie "tereny zabudowy jednorodzinnej", które to tereny są oznaczone symbolem "MJ" oraz funkcjonuje pojęcie "zabudowy wielorodzinnej" np. w przypadku terenu oznaczonego symbolem "MW,U" - tereny zabudowy wielorodzinnej z usługami. Kierując się więc założeniem, że uchwałodawca nie nadaje różnym pojęciom w tym samym akcie jednakowego znaczenia, za nieprawidłowe należałoby uznać odczytywanie przez Organy symbolu "MJu" przyjętego w m.p.z.p. z 1996 r. Uchwałodawca w odniesieniu do terenu elementarnego, na którym położona jest działka inwestycyjna nr [...], użył sformułowania "tereny usług rzemiosła z zabudową mieszkalną", które w ocenie Sądu, może mieć znaczenie szersze aniżeli zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami rzemiosła i obejmować każdy z możliwych rodzajów zabudowy mieszkaniowej z usługami rzemiosła.
16. Na powyższy wniosek składa się także, podnoszona przez Skarżącego, rozbieżność w ocenach Organu w zakresie przeznaczenia nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji zgodnie z postanowieniami miejscowego planu z 1996 r., co miało miejsce w przypadku działki nr [...] (będącej własnością także Skarżącego), która bezpośrednio sąsiaduje z działką Skarżącego nr [...], której dotyczy to postępowanie. Z przedłożonej przez Skarżącego kopii decyzji Starosty K. z 24 marca 2017 r. wynika, że przyjmując usytuowanie działki nr [...], Organ stwierdził, że znajduje się w obszarze objętym planem miejscowym z 1996 r., w terenie oznaczonym symbolem MJu. Decyzją tą Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego na kontynuacji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a więc o charakterze tożsamym z budynkiem, którego dotyczy wniosek Skarżącego z 9 stycznia 2023 r.
Na potwierdzenie okoliczności powołane w zarzutach skargi, dołączył Skarżący do tego pisma oraz w kolejnej korespondencji, szereg dokumentów, które Sąd dopuścił jako dowód w sprawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
17. Sąd zarazem podziela stanowisko Organu II instancji co do niezasadnego zobowiązania Skarżącego przez Organ I instancji, do zapewnienia miejsc postojowych dla projektowanego obiektu. Przepisy prawa budowanego, a w szczególności art. 18 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, nie określają wymagań dotyczących liczby i rodzaju miejsc postojowych dla samochodów, odsyłając w tej kwestii do ustaleń planistycznych, w tych zaś, o ile obowiązują, brak wyraźnego zastrzeżenia w ww. kwestii.
18. Podsumowując Sąd uważa, że Organom obu instancji należy postawić zarzut wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i niedokonania pełnych ustaleń stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz postawić zarzut naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budujący zaufanie jego uczestników do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów, które polegają na zmienności poglądów wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (por. wyrok NSA z 15 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 15/20). Na powyższe wskazuje w szczególności rozbieżna ocena działek należących Skarżącego znajdujących się w bezpośrednim lub nieodległym usytuowaniu od działki będącej przedmiotem postępowania, przedstawiona w decyzjach przedłożonych przez Skarżącego.
19. Końcowo Sąd wskazuje, że w zakresie oceny obowiązywania, aktualności zmiany m.p.z.p. pomocne może okazać się skorzystanie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Choć studium nie ma mocy prawa powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu m.p.z.p. Konieczne i pożądane byłoby także stanowisko organu stanowiącego, wynikające z odrębnej uchwały, w sprawie oceny aktualności lub oceny obowiązywania uchwały zmieniającej. Ocena, czy uchwała ta ma samodzielny charakter planistyczny i czy zachowała moc obowiązującą w świetle art. 87 ust. 3 u.p.z.p., nie jest bowiem konsekwencją prostego odwołania się do (nieczytelnej nota bene) legendy nieobowiązującego już m.p.z.p. lecz wymaga całościowej, świadomej i jednoznacznej oceny prawnej będącej wynikiem treści normatywnej tej uchwały przez organ uprawniony do autentycznej jej interpretacji, zmiany, uchylenia lub stwierdzenia utraty przez nią mocy obowiązującej. Wiążąca i bezsporna ocena samodzielności normatywnej, uchwalonych po dniu 1 stycznia 1995 r. uchwał stanowiących zmianę m.p.z.p. uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. leży w sferze wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Wobec wskazanych przez Sąd wątpliwości, tym bardziej zasadny jest to kierunek, gdyż organy orzekające w sprawie nie są uprawnione do autorytatywnego i deklaratoryjnego stwierdzenia, czy i w jakim zakresie uchwałom zmieniającym plany miejscowe, które utraciły ex lege ważność, przysługuje moc obowiązująca. Kwalifikacja w tym zakresie może być zatem dokonana jedynie przez organ stanowiący gminy, który, jak to już wskazano, powinien ocenić moc obowiązującą lub aktualność uchwał planistycznych, w razie potrzeby dokonując odpowiedniej wykładni autentycznej spornej uchwały zmieniającej.
20. Sąd wyjaśnia, że korzystając z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścił dowody uzupełniające z dokumentów w celu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, niemniej dopuszczenie tych dowodów do sprawy nie może stanowić podstawy do dokonywania przez Sąd własnych ustaleń faktycznych, np. co do obowiązywania miejscowych zasad zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia tego rodzaju powinny być dokonywane w postępowaniu administracyjnym.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Ocena trafności zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego może być dokonywana na podstawie stanu faktycznego sprawy, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W kontrolowanej sprawie ustalenia stanu faktycznego sprawy zostały skutecznie podważone skargą. Ma to w realiach sprawy także dodatkowe znaczenie z uwagi na zgłoszony przez Skarżącego wniosek o zobowiązanie Organu do wydania decyzji w sposób określony w art. 145a § 1 p.p.s.a. Wskazany przepis stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.
Przepis ten nie pozwala na zobowiązanie w sytuacji, gdy przesłanką uwzględnienia skargi jest stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć wpływ dla rozstrzygnięcia, a taka właśnie sytuacja ma miejsce na gruncie sprawy. Stąd wskazane żądanie Skarżącego Sąd uznał za niezasadne. Natomiast waga i zakres dostrzeżonych wad postępowania administracyjnego, bez wątpienia jest tego rodzaju, że dla osiągnięcia celu jakim jest wydanie w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także eliminacja poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji z 15 marca 2023 r.
21. Z powołanych wyżej względów Sąd, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął po myśli art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
22. Rzeczą Organu ponownie badającego sprawę będzie zatem uzupełnienie materiału dowodowego w kierunku wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
W przypadku ustalenia, że nadal obowiązujący jest w sprawie m.p.z.p. z 1996 r., obowiązkiem Organu będzie uwzględnienie wykładni postanowień planu miejscowego, którą przedstawił Sąd w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie - orzeczenia.nsa.gov.pl.