II SA/Sz 931/13

II SA/Sz 931/13 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2014-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel
Maria Mysiak /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6093 Spółki wodne i związki wałowe
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1819/14 - Wyrok NSA z 2016-03-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone decyzje I i II instancji
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 28, art 7, art. 97 par 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 145
art. 179 ust 2 i sut. 4
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A., P. K. , Domu Wypoczynkowego A., M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania spółki wodnej i ustanowienia likwidatora I. odrzuca skargę Spółki A., II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] , III. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących P. K. , Domu Wypoczynkowego A., M. N. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 181 ust. 2 pkt 1 i art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145), po rozpoznaniu odwołania członka Spółki A. reprezentowanego przez F. S., działającego przez pełnomocnika Z. K. od decyzji Starosty z dnia [...] r. orzekającej o rozwiązaniu Spółki A. i o ustanowieniu K. W. likwidatorem Spółki - utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z dnia [...[ r. Starosta orzekł o ustanowieniu zarządu komisarycznego Spółki A. w osobie J. L. i określił czas funkcjonowania zarządu komisarycznego do dnia 31 grudnia 2012 r. Zarząd komisaryczny ustanowiony został celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Spółki, a przede wszystkim zwołania Walnego Zgromadzenia celem dokonania wyboru nowego Zarządu Spółki. Z uwagi na trudności w zwołaniu Walnego Zgromadzenia decyzją z dnia [...] r. Starosta przedłużył działalność zarządu komisarycznego do [...] r. ustanawiając ponownie zarządcą komisarycznym J. L. Na zwołanym przez zarządcę komisarycznego w dniu [...] r. Walnym Zgromadzeniu podjęto dwie uchwały w sprawie wyboru Zarządu Spółki: uchwała nr 1 w sprawie wyboru zarządu Spółki w składzie: J. L. – Przewodniczący Zarządu Spółki, K. W. – pełnomocnik Zarządu; uchwała nr 2 w sprawie wyboru Zarządu Spółki – P. K., F. S., M. N.
Powyższe skutkowało wydaniem przez Starostę w dniu
[...] r. decyzji stwierdzającej nieważność opisanych uchwał, a następnie na podstawie art. 181 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne decyzji z dnia 8 kwietnia 2013 r. rozwiązującej Spółkę A. i wyznaczającą K. W. jej likwidatorem.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że obydwie uchwały w przedmiocie wyboru Zarządu podjęte zostały z naruszeniem postanowień Statutu Spółki, który nie dopuszcza istnienia i funkcjonowania w Spółce dwóch Zarządów. Przy zwoływaniu Zgromadzenia nie zachowano wymogów określonych
w § 16 statutu Spółki, również liczba członków uprawnionych do uczestnictwa
w Walnym Zgromadzeniu była większa niż uznana przez Zarządcę Komisarycznego, ponadto nie zachowano wymogów określonych w § 20 ust. 3 i § 21 statutu dotyczących wymaganej liczby członków Zarządu i osób mogących pełnić powyższą funkcję.
Mając na uwadze, że ustanowiony na okres do[...] r. Zarząd Komisaryczny Spółki nie zdołał skutecznie zwołać Walnego Zgromadzenia członków Spółki i dokonać wyboru nowego Zarządu Spółki, na podstawie art. 181 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, Starosta wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. K. działający jako pełnomocnik Spółki A. reprezentowanej przez Zarząd Spółki w osobach P. K. i F. S. oraz jako pełnomocnik F. S. reprezentującego Spółkę A.
W odwołaniu wniesiono przede wszystkim o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie po jego podjęciu uchylenie zaskarżonej decyzji
i umorzenie postępowania I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji
i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie pełnomocnika zagadnienie wstępne stanowi rozstrzygnięcie przez Starostę wniosku Spółki z dnia 4 maja 2013 r. o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych dwiema decyzjami tego organu z dnia 4 kwietnia 2013 r. stwierdzającymi nieważność uchwał Walnego Zgromadzenia członków Spółki z dnia 4 marca 2013 r. o wyborze dwóch różnych Zarządów Spółki oraz decyzji stwierdzającej nieważność trzech uchwał podjętych przez jeden z powołanych Zarządów w składzie: F. S., P. K. i M. N.
Nadto odwołujący kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili:
- rażące naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. w związku z art. 77 § 4 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia przez organ z urzędu czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie jej z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wszczęcie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej w szczególności przez: zatajenie swojego z góry ustalonego stanowiska dotyczącego likwidacji Spółki oraz bezpodstawnych, a mimo to decydujących w sprawie ustaleń poczynionych w tym zakresie z Wójtem Gminy D. oraz niezakomunikowania ich wszystkim stronom postępowania, nie zakomunikowanie i pominięcie zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie; oparcie decyzji na podstawie niepełnych ustaleń oraz
w części sprzecznych ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, nie stanowiących faktycznych przesłanek działań Starosty; wprowadzenie przez Starostę w błąd skarżących w bezpośredniej rozmowie z nimi poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji, co do terminu i przedmiotu decyzji oraz deklarowanego ustanowienia zarządu komisarycznego celem zwołania Walnego Zgromadzenia; pominięcie w toku orzekania faktu znanego z urzędu dotyczącego współdziałania K. W. z J. L. oraz faktu pozostawania Spółki w konflikcie interesów z Gminą D.; instrumentalne traktowanie oraz bezpodstawne wykonywanie uprawnień organu przysługujących na gruncie przepisów art. 178 – 182 ustawy Prawo wodne;
- rażące naruszenie art. 6 – 11 K.p.a., art. 28, art. 40 § 1, art. 73-75, art. 77-81,
art. 86, art. 89-95, art. 104 i art. 107 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie w sprawie i wydanie decyzji bez wymaganego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z pominięciem wszystkich stron, naruszenie uprawnień wszystkich stron wynikających z ww. przepisów, które powodują, że przedmiotowa decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, bez koniecznego wyjaśnienia sprawy, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania,
- rażące naruszenie art. 181 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego przez oparcie decyzji na sprzecznych ustaleniach stanu faktycznego i nielogicznego przyjęcia, że wypełnia on przesłanki zastosowania ww. przepisu.
W wyniku rozpoznania odwołania opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty w przedmiocie rozwiązania Spółki W. z siedzibą w D. i ustanowienia likwidatora.
W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że z mocy decyzji Starosty z dnia
[...] r. stwierdzającej nieważność uchwał Walnego Zgromadzenia jako podjętych z naruszeniem statutu Spółki i skutkującej tym, że od tego dnia Spółka nie posiada zarządu Spółki, który tym samym nie może składać odwołania, powoduje,
że odwołanie złożone przez dwóch jego członków, tj. P. K. i F. S. jest nieskuteczne.
Przechodząc do oceny kwestionowanej decyzji, Kolegium przytoczyło przepisy ustawy Prawo wodne dotyczące spółek wodnych i stwierdziło, że w przedmiotowej Spółce doszło do naruszenia przez nią ustaleń statutu, a tym samym zaistniały przesłanki do interwencji organu nadzoru i w konsekwencji do wydania decyzji o jej rozwiązaniu. Bezsporny jest bowiem fakt naruszenia statutu na Walnym Zgromadzeniu zwołanym przez zarządcę komisarycznego w dniu [...] r. poprzez podjęcie dwóch uchwał w sprawie wyboru dwóch Zarządów Spółki o różnych składach osobowych, co narusza ustalenia statutu Spółki. Istotny jest także fakt, że w okresie ustanowienia Zarządu Komisarycznego w Spółce nie zdołano skutecznie wybrać nowego Zarządu Spółki. Powyższe okoliczności w ocenie Kolegium wypełniają przesłanki zawarte w art. 181 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, czyli podjęcia przez organ nadzoru decyzji o rozwiązaniu Spółki.
Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż organ nadzoru
w wydanej decyzji wyjaśnił przyczyny rozwiązania Spółki, co przeczy zarzucanym naruszeniom art. 7 i 77 K.p.a. Brak również podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów dotyczących, m.in. zatajeniu stanowiska organu, wprowadzeniu w błąd skarżących przez organ I instancji w bezpośredniej z nimi rozmowie poprzedzającej wydanie decyzji i pozostałych wymienionych przez skarżących w odwołaniu.
W ocenie Kolegium brak również przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli rozpoznania przez Starostę wniosku Spółki z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych dwiema decyzjami tego organu z dnia [...] r. stwierdzających nieważność uchwał Walnego Zgromadzenia z dnia [...] r. o wyborze dwóch różnych Zarządów Spółki oraz stwierdzającej nieważność trzech uchwał podjętych przez jeden z Zarządów. Mając na uwadze ostateczność powyższych decyzji ich ponowne rozpatrzenie nie może stanowić zagadnienia wstępnego, ponieważ decyzja o nieważności uchwał nie podlega wewnętrznej kontroli przez organ, który taką decyzję wydał.
Na opisana decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli w imieniu Spółki A. P. K. i F. S. reprezentowani przez radców prawnych Z. K. i A. D., P. K. reprezentowany przez tych samych pełnomocników, D. reprezentowany przez radców prawnych Z. K. i A. D. oraz M. N.
W pierwszej kolejności skarżący wnieśli o włączenie do przedmiotowej sprawy dowodów ze wszystkich innych spraw prowadzonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, Sądem Rejonowym wszelkich uchwał podjętych przez J. L. w czasie sprawowania przez niego obowiązków Zarządu Spółki oraz wszelkich umów, ugód, porozumień zawartych między Gminą D. a J. L. lub K. W. i w oparciu o powyższe rozpoznanie zarzutów dotyczących ewidentnej niedopuszczalności i obrazy przepisów Prawa wodnego i Kodeksu postępowania administracyjnego na skutek ustanowienia jakiegokolwiek zarządcy komisarycznego dla Spółki, a co za tym idzie jakiegokolwiek likwidatora. W związku z powyższym w ocenie skarżących konieczne jest wskazanie organom, zarówno I jak i II instancji obowiązku podjęcia nowej decyzji o ponownym wyznaczeniu nowej osoby do pełnienia obowiązków zarządu Spółki odpowiednio merytorycznie przygotowanej. Nadto w ocenie skarżących Kolegium winno podjąć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych przez nich decyzji Starosty.
Odnośnie samej decyzji Kolegium, stwierdzając, że stanowi ona pokłosie wcześniejszych spraw, skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty. Dodatkowo wskazali, że niniejsza skarga wniesiona została przez dwie osoby prawne, tj. Spółkę A. oraz dwie osoby fizyczne – P. K. i M. N. Wszyscy skarżący posiadają interes prawny zmierzający do uchylenia negatywnych dla nich skutków wiążących się z wydaniem zaskarżonej decyzji. Natomiast przy rozpoznawaniu odwołania, mimo przedłożenia stosowanego pełnomocnictwa, Kolegium pominęło fakt reprezentowania P. K. przez pełnomocnika Z. K., czym naruszyło zasady zawarte w art. 6 - 12 K.p.a.
W ocenie skarżących wadliwe i niezasadne jest stanowisko Kolegium dotyczące braku legitymacji Spółki jako strony w postępowaniu odwoławczym na skutek rozwiązania z dniem [...] r. Zarządu Spółki, ponieważ to nie dwóch członków Zarządu Spółki reprezentowało Spółkę w postępowaniu odwoławczym, a jej pełnomocnik – Z. K.
Bezpodstawnie również w ich Kolegium odmówiło zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kp.p.a, pomijając całkowicie przeprowadzenie rozważań i wyjaśnień dotyczących zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie, mimo że było do tego zobligowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium przede wszystkim umknął fakt, że wskazywanymi decyzjami Starosta uchylił uchwały, a nie jak twierdzi Kolegium stwierdził ich nieważność, a przyjęty przez SKO na gruncie przepisu art. 179 Prawa wodnego podział decyzji na decyzje dotyczące "nieważności uchwał w całości lub w części" oraz decyzje o bliżej nieokreślonych przesłankach dotyczące "uchylenia uchwały organów spółki wodnej", z których pierwsze podlegają zaskarżeniu w trybie art. 179 ust. 4 Prawa wodnego a drugie nie, rażąco narusza zasady art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 6 – 12 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ponadto skarżący zarzucili błędność i bezpodstawność ustaleń organu II instancji w przedmiocie zasadniczych okoliczności sprawy, podnosząc, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do ich zarzutów zawartych w odwołaniu. Kolegium całkowicie bowiem pominęło fakt, że do skutecznego zwołania Walnego Zgromadzenia Spółki nie doszło z wyłącznej winy osoby wyznaczonej przez Starostę do pełnienia obowiązków Zarządu Spółki, a następnie dwukrotnie ustanowionej przez Starostę zarządcą komisarycznym. Nie sposób zatem przyjąć, jak tylko, że to wyłącznie z winy J. L. w ogóle nie zaistniały możliwości dla ziszczenia się przesłanek wynikających z art. 181 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Mimo wyraźnie i szczegółowo określonych w ustawie zadań osoby pełniącej obowiązki zarządu, J. L. podjął działania leżące poza ww. granicami. Powyższych działań dokonywał z uczestnictwem K. W. oraz za pełną wiedzą i aprobatą Starosty który nie podjął nawet minimum starań w zakresie ciążących na nim obowiązków nadzorczo - kontrolnych w celu ich skorygowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Pismem procesowym z dnia 27 grudnia 2013 r. uczestnik postępowania - Gmina D. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że skarga pochodzi od osób nieuprawnionych do występowania w imieniu Spółki będącej w likwidacji, bowiem uprawnionym do występowania w imieniu Spółki jest likwidator. Nadto uczestnik wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. Sądu Rejonowego została Spółka A. wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że Sąd nie zgadza się z twierdzeniem uczestnika Gminy D., iż skarga pochodzi od osób nieuprawnionych. Sąd wziął tu pod uwagę, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja orzekającą o rozwiązaniu Spółki A. i ustanowieniu likwidatora. W chwili gdy organ I instancji wydawał swoje rozstrzygnięcie Spółka A. nie posiadała legalnie ustanowionego zarządu, czy też innej osoby mogącej ją reprezentować. Zarząd Spółki został rozwiązany decyzją Starosty z dnia [...] r., Nr [...] - utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 5 marca 2012 r. a nowego zarządu nie zdołano legalnie wyłonić. Zarządca Komisaryczny przestał pełnić swoją funkcję z uwagi na upływ czasu na jaki został ustanowiony, tj. do 5 marca 2013 r. Nie mógł też Spółki jeszcze reprezentować likwidator, bowiem decyzja Starosty nie była ostateczna, a zatem wykonalna.
W takiej sytuacji słusznie organ odwoławczy uznał, że podmiotami mającymi interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej zwaną "K.p.a.", są wspólnicy mającej ulec rozwiązaniu Spółki. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że nie istniałby podmiot mogący wnieść skutecznie odwołanie od decyzji Starosty w przedmiocie rozwiązania spółki wodno-ściekowej i pozostawałaby ona poza kontrolą instancyjną.
Wprawdzie Kolegium rozpatrzyło odwołanie tylko jednego ze wspólników, pomijając P. K. , chociaż w aktach sprawy znajduje się również pełnomocnictwo przez niego udzielone radcy prawnemu Z. K., jednak uchybienie to nie wywołało dla P. K. negatywnych skutków, skoro decyzję doręczono jego pełnomocnikowi a nadto wniósł on skargę do tut. Sądu. Dlatego wskazane uchybienie organu odwoławczego pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Słusznie też Kolegium uznało, że Spółka A.
w imieniu której odwołanie wnieśli P. K. F. S. reprezentowani przez radców prawnych Z. K. i A. D., nie mogła skutecznie wnieść odwołania. Wymienione osoby wchodziły w skład jednego z dwóch powołanych podczas Walnego Zgromadzenia w dniu [...] r., o innym składzie osobowym, Zarządów Spółki. Z uwagi na naruszenie powyższym działaniem statutu Spółki, Starosta decyzją z dnia [...] r., nr [...] w oparciu o przepis art. 179 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145) dalej zwaną "ustawą", stwierdził nieważność ww. uchwał podjętych na Walnym Zgromadzeniu członków Spółki. Powyższe spowodowało, że z dniem 4 kwietnia 2013 r. Spółka pozbawiona została organu, tj. Zarządu Spółki.
Z tych samym powodów Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi Spółka nie posiadała organu uprawnionego do jej reprezentowania na zewnątrz, w tym
w postępowaniu sądowoadministracyjnym. A to skutkuje tym, że skarga wniesiona przez Spółkę A. jest nieskuteczna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej zwaną "P.p.s.a.", jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W takiej sytuacji bez znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, że w dniu [...] r. Spółka A. wykreślona została z Krajowego Rejestru Sądowego, skoro i tak nie mogła wnieść skutecznie skargi.
Zdaniem Sądu te same podmioty, które brały udział w postępowaniu przed organami administracji publicznej mają interes prawny we wniesieniu skargi da sądu administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 P.p.s.a.
Skarga wniesiona przez P. K., D. M. N. – wspólników Spółki A. zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione uznać należy za trafne.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zauważyć należy, że Starosta rozstrzygnięcie o rozwiązaniu Spółki A. i ustanowieniu likwidatora oparł na treści przepisu art. 181 ust. 2 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że spółka wodna może być rozwiązana przez starostę w drodze decyzji, jeżeli upłynął termin, na jaki został ustanowiony zarząd komisaryczny, o którym mowa w art. 180 ust. 3, a walne zgromadzenie nie dokonało wyboru nowego zarządu.
Badając powyższe należy zwrócić uwagę na posłużenie się w tym przepisie przez ustawodawcę zwrotem "może". Z użycia tego zwrotu wynika bowiem,
że podejmowane na podstawie wymienionego przepisu rozstrzygnięcia mają charakter uznaniowy, to jest organy administracji mogą nałożyć np. określone obowiązki, ale nie muszą, gdyż celowość podjęcia takich działań została uzależniona od dokonanej przez nie oceny. W literaturze przedmiotu zwraca się jednak uwagę, że działania podejmowane przez organy administracji w tej formie nie mają charakteru dowolnego ale podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, bo wymaga to zbadania, czy w ogóle dopuszczalne było działanie w ramach uznania administracyjnego oraz, czy nie zostały przekroczone granice, kierując się w tym zakresie dyspozycjami art. 7 K.p.a.
Powyższym wymogom organ I instancji nie sprostał. W wydanym rozstrzygnięciu organ I instancji ograniczył się do opisania okoliczności przytoczonych w przepisie art. 182 ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. wskazania faktu ustanowienia zarządu komisarycznego, czasu jego trwania oraz stwierdzenia, że walne zgromadzenie nie dokonało wyboru nowego zarządu. Tymczasem ustalenie tych okoliczności dopiero otwierało drogę do rozważenia czy zasadne jest podjęcie decyzji o likwidacji Spółki. W treści decyzji zabrakło zbadania i rozważenia okoliczności sprawy związanych z powołaną podstawą prawną, w szczególności czy zarządca podjął wszelkie czynności mające na celu zwołanie Walnego Zgromadzenia, dlaczego nie dokonano wyboru nowego zarządu. Skoro w kontrolowanym postępowaniu organ I instancji nie dokonał tych ustaleń,
to naruszył art. 7 oraz 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przekonującego uzasadnienia decyzji.
Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, nie tylko nie dostrzegło powyższego uchybienia, ale samo naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania wskutek zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie podstawy prawnej stanowiącej rozwiązanie Spółki - opierając je na przepisie art. 181 ust. 2 pkt 1 ustawy.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, w myśl którego zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza konieczność ponownego rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a granice rozstrzygnięcia organu odwoławczego wyznaczone są granicami rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym orzeczeniu organu pierwszej instancji. Chodzi o to, by w orzeczeniu organu odwoławczego nie znalazło się rozstrzygnięcie nie zawarte uprzednio w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym, bo dla tego "nowego" rozstrzygnięcia zasada dwuinstancyjności uległaby zredukowaniu do jednej instancji. Nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji orzekał w niniejszej sprawie w przedmiocie rozwiązania Spółki na podstawie art. 181 ust. 2 pkt 2 ustawy przewidującego możliwość rozwiązania przez starostę spółki, jeżeli upłynął termin na jaki został ustanowiony zarząd komisaryczny, a walne zgromadzenie nie dokonało wyboru nowego zarządu. Nie ulega też wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo, że podzieliło stanowisko organu I instancji, to dokonało zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia powołując przepis art. 181 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym spółka może być rozwiązana przez starostę, jeżeli jej działalność narusza prawo lub statut. Użycie w przepisie art. 181 między ust. 1, a ust. 2 spójnika albo oznacza, że organ w ramach konkretnej sprawy, konkretnego stanu faktycznego dokonuje wyboru, które przesłanki mają zastosowanie w danej sprawie.
Wskazanie innej podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia oznaczało, że organ odwoławczy po raz pierwszy w drugiej instancji orzekł w przedmiocie, co do którego nie było rozstrzygnięcia w decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższa zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia spowodowała zmianę tożsamości sprawy oraz rozpoznanie sprawy w zakresie nieobjętym rozstrzygnięciem organu I instancji.
Prawidłowo natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło skarżącym zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o przepis
art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które według skarżących stanowi rozstrzygnięcie przez Starostę wniosku Spółki z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych dwiema decyzjami Starosty z dnia [...] r.; decyzji nr [...] stwierdzającej nieważność uchwał Walnego Zgromadzenia członków Spółki A. z dnia [...] r. o wyborze dwóch różnych Zarządów Spółki oraz decyzji Nr [...] stwierdzającej nieważność trzech uchwał podjętych przez jeden z powołanych Zarządów Spółki.
Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności należy wskazać,
że w błędzie pozostają skarżący twierdząc, że wymienionymi decyzjami Starosta uchylił uchwały Walnego Zgromadzenia, bowiem z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że były to decyzje stwierdzające nieważność uchwał Walnego Zgromadzenia członków Spółki A.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że w rozumieniu art. 179 ustawy uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne;
o nieważności uchwał w całości lub części orzeka, w drodze decyzji starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (ust. 2) Decyzja o której mowa w ust. 2 jest ostateczna; spółka wodna, której uchwała została uchylona może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że spółce wodnej przysługuje prawo zwrócenia się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko wówczas, gdy uchwała spółki na mocy decyzji starosty została uchylona. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej służy skarga do sądu administracyjnego. Tryb wewnętrznej kontroli decyzji przez starostę, nie ma w ocenie Sądu, zastosowania
w przypadku decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwały spółki wodnej.
Takiej decyzji ustawodawca nadał bowiem przymiot ostateczności, której skutkiem jest przyznanie stronie niezadowolonej z takiej decyzji prawa do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym w art. 53 § 1 P.p.s.a.
Natomiast zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie było zatem podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć
w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego.
Zdaniem Sądu słusznie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w niniejszej sprawie, co do zasady, uznało, że powoływana przez skarżących okoliczność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych dwiema decyzjami Starosty z dnia [...] r., nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie. Stąd zarzuty przedstawione przez skarżących w tym zakresie Sąd uznał za niezasadne.
Wyjaśnić również należy, że wnioski dowodowe zgłoszone w skardze podlegały oddaleniu. Stosownie do art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Strona skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie dowodów z innych postępowań prowadzonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przed Sądem Rejonowym, Wojewodą wszelkich umów, ugód, porozumień zawartych między Gminą D., a J. L. lub K. W. nadto dowodów z przeprowadzanych rozmów ze Starostą, które jej zdaniem przemawiają za nadużywaniem kompetencji nadzorczych nad Spółką przez Starostę , nieumiejętnymi i niezgodnymi z prawem działaniami zarządcy komisarycznego – J. L.
Podkreślić trzeba, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania administracyjnego ani też nie gromadzi dowodów w taki postępowaniu, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej. Skoro jak już wskazano wyżej organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny przesłanek dotyczących rozwiązania Spółki, zadaniem organu
I instancji jest usunięcie wskazanych uchybień. Przeprowadzenie przez Sąd wnioskowanych dowodów z dokumentów stanowiłoby w istocie ustalanie stanu faktycznego dla rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, a więc wkraczaniem przez Sąd w kompetencje zastrzeżone dla organów administracji publicznej.
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola legalności decyzji administracyjnych - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. dotyczy konkretnej decyzji administracyjnej, poddanej wskutek jej zaskarżenia ocenie sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie ocena ta mogła dotyczyć wyłącznie decyzji w przedmiocie rozwiązania Spółki A. i ustanowienia likwidatora. Takiej też kontroli Sąd orzekający dokonał. Natomiast w ramach powyższej kontroli sąd administracyjny nie jest uprawniony wypowiadać się w zakresie wykraczającym poza przedmiot sprawy, tj. dokonywać oceny kompetencji ustanowionego Zarządcy, czy też nakazywać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wydawanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji starosty z dnia 19 grudnia 2012 r. w przedmiocie rozwiązania zarządu Spółki, wyznaczenia J. L. do pełnienia obowiązków Zarządu Spółki, wyznaczenia J. L. do zwołania Walnego Zgromadzenia; decyzji z dnia 6 czerwca 2012 r. w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego Spółki w osobie J. L., określenia czasu funkcjonowania zarządu komisarycznego do dnia 31 grudnia 2012 r. i innych. Są to kwestie odrębne stanowiące przedmiot odrębnych postępowań, natomiast zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd może działać tylko w granicach danej sprawy. Ograniczenie to wynika zarówno z treści art. 135 jak i z treści art. 134 P.p.s.a.
Ze względu na stwierdzone w powyższym uzasadnieniu naruszenia przepisów K.p.a. zarówno w rozstrzygnięciu organu II jak i I instancji, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało orzec o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach i wykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie 200 i art. 152 powołanej ustawy.