II SA/SZ 928/24

II SA/Sz 928/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-12-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 2, art. 64a, art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2,  art. 136,  art. 64 par. 2,  art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 18
art. 553, art. 554
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 33 ust. 1,  art. 79;
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 74 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu S. Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Decyzją z 10 maja 2024 r. nr OS.6220.4.2023 Burmistrz Miasta D. po rozpatrzeniu wniosku S. Spółka Komandytowa z siedzibą we W. i H. Sp. z o.o. z siedzibą we W. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zespołu budynków hotelowych z usługami w parterach wraz z garażem podziemnym, zewnętrznymi terenowymi miejscami postojowymi, kotłowniami gazowymi, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w D., [...], dz. nr [...], obręb [...] D.". W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi w zakresie ochrony środowiska.
Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła W. G.. Odwołująca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów § 71 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na braku wszechstronnego rozważenia oddziaływania inwestycji na środowisko, nieruchomości sąsiadujące oraz skutki wzniesienia tak dużego obiektu na środowisko.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 22 października 2024 r., nr SKO.4170.1046.2024, na mocy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Organ odwoławczy po przywołaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ooś) wyjaśniło, iż postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z 3 lutego 2023 r. (data wpływu), wniesionym przez dwie spółki prawa handlowego, występujące łącznie w charakterze podmiotu planującego podjęcie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia (inwestor). Były to: spółka S. komandytowa oraz H. spółka z o.o. Podmioty inicjujące postępowanie, na mocy art. 32 k.p.a. działały w sprawie przez pełnomocnika: M. S.-B.. W wyniku wstępnej analizy sprawy pod względem formalnym Kolegium ustaliło, że na dzień złożenia wniosku, spółka S. spółka komandytowa była już wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Nie mogła zatem być wnioskodawcą w sprawie.
Jak ustalił organ odwoławczy, S. spółka komandytowa KRS [...] została przekształcona w spółkę S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością KRS [...] z dniem 9 czerwca 2022 r. i wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 22 grudnia 2022 r. Tym samym wnioskodawca został nieprawidłowo oznaczony we wniosku. Wyjaśniono dalej, że zgodnie z art. 552 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru (dzień przekształcenia). Jednocześnie sąd rejestrowy z urzędu wykreśla spółkę przekształcaną. Zgodnie z art. 553 § 1 k.s.h., spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej; § 2 - Spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Nie oznacza to jednakże, by spółka przekształcana mogła już po przekształceniu w dalszym ciągu funkcjonować w obrocie prawnym i ubiegać się o wydanie decyzji, gdyż spółka ta już nie istnieje.
Przedmiotowych ustaleń Kolegium dokonało na podstawie wpisów do Krajowego Rejestru Sądowego, który został utworzony w oparciu o ustawę z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 979 t.j.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe.
Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z art. 554 k.s.h., w przypadku gdy zmiana brzmienia firmy dokonywana w związku z przekształceniem nie polega tylko na zmianie dodatkowego oznaczenia wskazującego na charakter spółki, spółka przekształcona ma obowiązek podawania w nawiasie dawnej firmy obok nowej firmy z dodaniem wyrazu "dawniej", przez okres co najmniej roku od dnia przekształcenia. Z obowiązku powyższego nie wywiązano się w niniejszej sprawie. W konsekwencji organ prowadził postępowanie na wniosek faktycznie nieistniejącego już podmiotu. Opisane wyżej uchybienie procesowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem skierowanie decyzji do osoby (dotyczy to również osób prawnych) niebędącej stroną w sprawie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Na etapie postępowania odwoławczego należy więc uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Ponadto w ocenie Kolegium kwestią wymagającą wyjaśnienia jest również przedłożone pełnomocnictwo do reprezentowania podmiotu planującego podjęcie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie podpisała i złożyła M. S.-B., która do karty informacyjnej przedsięwzięcia załączyła (jako załącznik nr 4) oryginał pełnomocnictwa do reprezentowania Inwestora oznaczonego jako:
1. S. spółka komandytowa NIP [...],
2. H. spółka z o.o. z siedzibą we W., NIP [...].
Pełnomocnictwo to upoważniało do reprezentowania, m.in. "przed Urzędem Miasta D." i innymi wymienionymi organami (nie obejmuje Samorządowego Kolegium Odwoławczego), "w celu składania i odbierania stosownych uzgodnień w celu uzyskania pozwolenia na budowę, składania i odbierania stosownych dokumentów i uzgodnień dla potrzeb projektu budowlanego budowy zespołu budynków usługowych, wielokondygnacyjnych (zakwaterowanie turystyczne z usługami towarzyszącymi) z garażem wielostanowiskowym podziemnym, kotłownią oraz niezbędną infrastrukturą techniczną". Natomiast złożony wniosek dotyczył uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa zespołu 5 budynków hotelowych z usługami w parterach wraz z garażem podziemnym, zewnętrznymi terenowymi miejscami postojowymi, kotłowniami gazowymi, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu". Zakres pełnomocnictwa nie pokrywa się zatem z wnioskiem, co budzi wątpliwości, czy pełnomocnik był upoważniony do podjętych w imieniu Inwestora działań. Przy czym, co do zasady pełnomocnictwo musi być wyraźne i jednoznaczne, a nie dorozumiane. Organ administracji nie może bowiem domniemywać, jaki jest jego zakres.
Wskazano, iż pełnomocnictwo nie zawierało podpisów osób uprawnionych do jego udzielenia. Pełnomocnictwo winno być udzielone przez dwie spółki, które łącznie występują jako podmiot planujący podjęcie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Powinno to nastąpić zgodnie z zasadami reprezentacji osób prawnych.
Na podstawie informacji z Krajowego Rejestru Sądowego Kolegium ustaliło, że:
1. uprawnionym do reprezentowania spółki S. spółka komandytowa NIP [...] (nieistniejąca w tej formie na dzień składania wniosku) był jedyny komplementariusz tej spółki - S. z ograniczoną odpowiedzialnością (od [...] lutego 2023 r. w likwidacji, wykreślona z KRS [...] maja 2023 r.). Zgodnie z informacją z Rejestru Przedsiębiorców KRS, organem uprawnionym do reprezentacji komplementariusza był Zarząd Spółki. Gdy zarząd jest wieloosobowy, do składania oświadczeń w imieniu spółki uprawniony był każdy członek zarządu Spółki łącznie z drugim członkiem zarządu lub członek zarządu Spółki łącznie z prokurentem. Spółka nie ustanowiła prokurentów. Natomiast w skład Zarządu wchodził S. T. S. i R. W. L.. Zatem te osoby uprawnione były łącznie do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania spółki S. spółka komandytowa (wymagane podpisy obu członków Zarządu).
2. uprawnionym do reprezentowania spółki H. spółka z o.o. z siedzibą we W., NIP [...] jest Zarząd Spółki. Do składania oświadczeń w imieniu Spółki jest upoważniony każdy z członków Zarządu samodzielnie. Jednakże do składania oświadczeń woli w kwocie równej lub przekraczającej 30.000 zł, uprawnionych jest dwóch dowolnych członków Zarządu działających łącznie lub dowolny członek Zarządu działający z prokurentem. Niewątpliwie przedmiotowa inwestycja przekracza wartość 30.000 zł, zatem należało zastosować reprezentację łączną. Spółka nie ustanowiła prokurentów. Natomiast w skład Zarządu wchodzi A. N. i P. M.. Zatem te osoby uprawnione były łącznie do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania spółki H. spółka z o.o. z siedzibą we W. (wymagane podpisy obu członków Zarządu).
Powyższe doprowadziło organ odwoławczy do konkluzji, że pełnomocnictwo winno było być opatrzone czterema podpisami wskazanych wyżej osób, podczas gdy jest tylko jeden nieczytelny podpis, nie dający się jednoznacznie zidentyfikować. Przedłożone do akt pełnomocnictwo obarczone jest zatem brakami formalnymi, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 k.p.a. Należało wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czego organ pierwszej instancji zaniechał. Organ przystąpił do procedowania na podstawie wniosku obarczonego brakami, choć nie miał ku temu podstaw.
Nadmieniono, że na etapie postępowania odwoławczego organ pierwszej instancji przesłał elektronicznie kopie pełnomocnictw, udzielonych oddzielnie przez spółkę S. spółka komandytowa NIP [...] oraz H. spółka z o. o. z siedzibą we W., NIP [...] M. S.-B. (z tą samą datą, co pierwotne wspólne pełnomocnictwo). Niemniej w dalszym ciągu jako wnioskodawca i udzielający pełnomocnictwa występuje spółka, która już została wykreślona z KRS, a w przypadku spółki H. - brakuje podpisu osoby uprawnionej tylko jeden podpis). Przesłane przez organ kopie pełnomocnictwa nie są uwierzytelnione, podczas gdy zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie.
Jak wywiódł organ odwoławczy nie ma możliwości konwalidowania stwierdzonej wady wniosku i pełnomocnictwa przez organ odwoławczy, bowiem wykracza to poza postępowanie uzupełniające, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Sprawa była bowiem procedowania na podstawie wniosku nieistniejącego już podmiotu i do tego nieistniejącego podmiotu została skierowana decyzja. Wada ta stanowi uchybienie procesowe będące podstawą uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z chwilą wykreślenia spółka traci bowiem zdolność prawną - nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W stosunku do osoby prawnej, która zakończyła swój byt prawny na skutek przekształcenia, nie można wszcząć ani prowadzić postępowania. Nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia (podobnie jak do zmarłej osoby fizycznej). W tym stanie faktycznym i prawny, merytoryczne rozpatrzenie odwołania byłoby przedwczesne.
Całość powyższych rozważań doprowadziła Kolegium do konkluzji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Pismem z 7 listopada 2024 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika S. spółka z o.o. z siedziba we W. wywiodła sprzeciw od opisanej powyżej decyzji.
W sprzeciwie zarzucono skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem organ II instancji był uprawniony do wyjaśnienia w toku postępowania koniecznego zakresu sprawy bez potrzeby przekazania jej na etap I instancji;
2. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, jako że nie zostały łącznie spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie, tj. naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
3. art. 136 w zw. z art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie braku możliwości przeprowadzenia w niniejszej sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mając na względzie, że decyzja kasatoryjna jest dopuszczona wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu powyższego stanowiska wywiedziono, że organ II instancji ustalił następujące zdarzenia prawne:
a) przekształcenie z dniem 9 czerwca 2022 r. S. sp.k. w S. sp. z o.o.,
b) wykreślenie S. sp.k. z KRS z dniem 22 grudnia 2022 r.
Skarżąca nie zgodziła się jednak z konkluzją, że Organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek podmiotu faktycznie nieistniejącego i w konsekwencji prowadził postępowanie w stosunku do podmiotu faktycznie nieistniejącego, kończąc je skierowaniem decyzji do podmiotu faktycznie nieistniejącego.
Skarżąca spółka istnieje jako jeden i ten sam podmiot nieprzerwanie od 20 grudnia 2017 r., to jest od dnia wpisu do KRS spółki komandytowej. W okresie swej działalności Skarżąca jedynie zmieniła formę organizacyjnoprawną, ze skutkiem na dzień 9 czerwca 2022 roku (dzień rejestracji przekształcenia). Nie jest tak, że do dnia 9 czerwca 2022 r. istniała jedna spółka (poprzednik prawny), a od dnia 9 czerwca 2022 r. istnieje nowa spółka (następca prawny). Jest to cały czas jeden i ten sam podmiot, który uległ tylko transformacji, gdy chodzi o formę organizacyjnoprawną. Świadczy o tym nie tylko ten sam numer NIP i numer REGON, przede wszystkim wynika to wprost z ustawy, tj. z zasady kontynuacji (ciągłości) wyrażonej w art. 552 i art 553 § 1 Kodeksu Spółek Handlowych. Wykreślenie z KRS w dniu 22 grudnia 2022 r. spółki komandytowej ma charakter wyłącznie techniczny, i nie oznacza zakończenia bytu prawnego podmiotu przekształcanego, a więc nie oznacza utraty zdolności prawnej, zdolności do czynności prawnych, czy wreszcie zdolności sądowej i zdolności procesowej. Tym samym Skarżąca zarówno na etapie wnoszenia wniosku, jak i przez cały czas trwania postępowania przed organami I i II instancji, była i jest podmiotem faktycznie istniejącym.
Zdaniem Skarżącej chybiona jest również zastosowana przez organ II instancji analogia dotycząca skierowania decyzji do zmarłej osoby fizycznej, albowiem nie ma podobieństwa pomiędzy skierowaniem decyzji do zmarłej osoby fizycznej (brak adresata) a skierowaniem decyzji do faktycznie istniejącego adresata, jedynie błędnie oznaczonego w decyzji. Nie ulega wątpliwości, że oznaczenie Skarżącej we wniosku, wniesionym przez pełnomocniczkę, jest obarczone błędem. We wniosku bowiem pełnomocniczka posłużyła się firmą i formą prawną wnioskodawcy sprzed przekształcenia, zamiast - prawidłowo - użyć firmy i formy prawnej spółki po przekształceniu. Ciężar gatunkowy tego błędu jest jednak inny niż chce tego organ II instancji. Jest to mianowicie (tylko) błąd oznaczenia istniejącego wnioskodawcy, nie zaś błąd polegający na złożeniu wniosku przez podmiot nieistniejący, a w konsekwencji skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego (osoby nie będącej stroną w sprawie).
Zdaniem Skarżącej błąd oznaczenia wnioskodawcy jest (i był, zarówno na etapie I, jak i II instancji) usuwalny - przy prawidłowym zastosowaniu norm proceduralnych. Mianowicie, wraz z wnioskiem (zawierającym błędne oznaczenie wnioskodawcy) pełnomocniczka przedłożyła pełnomocnictwo, w którym mocodawca posłużył się dla swego oznaczenia firmą, adresem i numerem NIP. Już więc z zestawienia treści podania (wniosku) i treści pełnomocnictwa załączonego do wniosku wynikała wątpliwość/rozbieżność co do oznaczenia wnioskodawcy (stara firma i forma prawna, ale aktualny NIP), którą dało się i powinno było wyjaśnić i usunąć przy prawidłowym zastosowaniu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. Zresztą, nawet zwykła weryfikacja odpisu pełnego z KRS wnioskodawcy (możliwego do pobrania w trakcie trwania postępowania w I Instancji) umożliwiała ustalenie, że wnioskodawca zmienił formę prawną przekształcając się w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Fakt ten był powszechnie znany - z uwagi na jawność wpisów w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego.
Ponadto Skarżąca wyjaśniła, że pełnomocnictwo udzielone M. S. - B., na którym pełnomocniczka oparła się wnosząc wniosek, datowane jest na rok 2021. W dacie udzielenia tego pełnomocnictwa wnioskodawca funkcjonował w formie spółki komandytowej, a zgodnie z zasadą kontynuacji (ciągłości) wyrażoną w art. 553 § 1 Kodeksu Spółek Handlowych pełnomocnictwo zachowało ważność także i po przekształceniu to jest po zmianie formy prawnej na spółkę z o.o.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wyjaśniło, że stwierdzone braki formalne uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co czyniło koniecznym przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej przywoływana jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.
Nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego, których skutkiem było wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a. dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.
Wobec powyższego, w świetle cytowanych regulacji, wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20).
Zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został zatem określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu, w następstwie wniesienia sprzeciwu, jest decyzja Kolegium uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Burmistrza Miasta D. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Istota zarzutów sprzeciwu wniesionego przez Skarżącą sprowadza się do twierdzenia, że stwierdzone przez Kolegium braki w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji mogły zostać sanowane na etapie postępowania odwoławczego, po czym organ odwoławczy mógł wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie.
W ocenie Sądu można podzielić co do zasady pogląd wyrażony w sprzeciwie, iż nie jest trafne stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium, jakoby w świetle ustaleń poczynionych w toku postępowania odwoławczego sprawa była procedowana na podstawie wniosku nieistniejącego już podmiotu, a decyzja została skierowana do tego nieistniejącego podmiotu. Skoro jak niespornie ustalił organ odwoławczy doszło do przekształcenia S. spółka komandytowa w spółkę S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością ze skutkiem określonym w art. 553 i 554 k.s.h., w istocie organ pierwszej instancji rozpatrywał wniosek i skierował swoją decyzję do podmiotu istniejącego lecz błędnie oznaczonego. Powyższe Kolegium opisuje zresztą w innym fragmencie uzasadnienia swojej decyzji. Przy czym w postępowaniu odwoławczym Kolegium w istocie skorygowało powyższe uchybienie, bowiem decyzję kasacyjną skierowało do już prawidłowo oznaczonej spółki (S. sp. z o.o. - w stopce decyzji). Stąd należy uznać ze organ odwoławczy Spółkę w jej aktualnej formie organizacyjnej uznał za stronę postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań inwestycji.
W rozpatrywanej sprawie nie można jednak tracić z pola widzenia, iż błędne oznaczenie Skarżącej nie było jedynym brakiem wniosku mającego zainicjować postępowanie administracyjne stwierdzonym przez organ odwoławczy. Kolegium zasadnie dostrzegło, co zostało całkowicie niedostrzeżone przez organ pierwszej instancji, że pełnomocnictwo przedłożone wraz z wnioskiem upoważniało do reprezentowania "w celu składania i odbierania stosownych uzgodnień w celu uzyskania pozwolenia na budowę, składania i odbierania stosownych dokumentów i uzgodnień dla potrzeb projektu budowlanego budowy zespołu budynków usługowych wielokondygnacyjnych (zakwaterowanie turystyczne z usługami towarzyszącymi) z garażem wielostanowiskowym podziemnym, kotłownią oraz niezbędną infrastrukturą techniczną". Natomiast złożony wniosek dotyczył uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa zespołu 5 budynków hotelowych z usługami w parterach wraz z garażem podziemnym, zewnętrznymi terenowymi miejscami postojowymi, kotłowniami gazowymi, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu". Niewątpliwie zatem zakres pełnomocnictwa nie pokrywał się z wnioskiem, co w organie I instancji powinno było wzbudzić wątpliwości czy pełnomocnik był upoważniony do podejmowania w imieniu inwestora działań.
Słusznie Kolegium wskazuje, iż prawidłowe ustalenie stron postępowania, w tym przede wszystkim wnioskodawcy oraz weryfikacja pełnomocnictw należy do jednej z pierwszych czynności formalnych organu pierwszej instancji. Jeżeli wniosek jest niekompletny, organ powinien wezwać inwestora do usunięcia braków. Przy czym warto nadmienić, iż usunięcie braków wniosku powinno następować w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku organu odwoławczego powyższy przepis ma odpowiednie zastosowanie w szczególności w zakresie uzupełnienia braków odwoływania czy innych pism lub wniosków wnoszonych w toku postępowania odwoławczego. Jednak nie sposób przyjąć, aby mógł on mieć zastosowanie do uzupełnienia rozpatrzonego już przez organ I instancji wniosku. W szczególności wezwanie od uzupełnienia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań nie mogło być przez organ odwoławczy obwarowane przewidzianym przez ustawodawcę skutkiem w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Rozpatrzeniu bowiem podlegało odwołanie innego podmiotu.
W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że zaniechanie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych, pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., stanowiło naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mocą art. 7 i art. 77 k.p.a. ustawodawca nałożył bowiem na organy administracji publicznej szereg obowiązków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Przy czym w ocenie trafności stanowiska Kolegium co do wagi i skutków powyższego naruszenia oraz możliwości ich sanowania w toku postępowania odwoławczego nie można też pomijać art. 136 k.p.a. określającego zakres dopuszczalnego postępowania uzupełniającego prowadzonego przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższego przepisu wynika, iż postępowanie uzupełniające powinno dotyczyć "dowodów i materiałów" - do takich nie można zaś zaliczyć niezbędnych elementów wniosku inicjującego postępowanie. Ponadto powyższe prawo i obowiązek organu odwoławczego muszą być też rozpatrywane w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Jednocześnie w realiach badanej sprawy w zasadności stanowiska Kolegium o zasadności wydawania decyzji kasatoryjnej dodatkowo utwierdza okoliczność, że badane postępowanie toczyło się w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.). Powyższy akt prawny szczegółowo określa zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. W rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 79 uoś, zamieszczane były obwieszczenia, których celem było zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Również decyzja organu I instancji została upubliczniona poprzez obwieszczenie.
Wskazanie oznaczenia wnioskodawcy (strony) jest jedynym z niezbędnych elementów obwieszczenia, a wadliwe opisanie takiego podmiotu – jak w rozpatrywanej sprawie – mogło wpływać na ograniczenie prawa do udziału społeczeństwa w jego toku zarówno na etapie przed wydaniem decyzji administracyjnej jak i utrudniać skorzystanie z prawa wniesienia odwołania. Jedynie w przypadku prawidłowego wskazania w obwieszczeniu (oraz w decyzji) wnioskodawcy można by przyjąć, iż adresaci obwieszczenia (decyzji) uzyskali odpowiednią wiedzę o postępowaniu (rozstrzygnięciu) i mogli faktycznie w pełni korzystać z takich praw jak możliwość zapoznania się a aktami sprawy i składania wniosków w siedzibie właściwego miejscowo organu gminy oraz skorzystać z prawa wniesienia odwołania.
W ocenie Sądu, wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że wydając decyzję kasacyjną Kolegium wykroczyło poza swoje uprawnienia określone w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nawet w razie oczekiwanego przez Skarżącą wyjaśnienia w toku postępowania odwoławczego koniecznego zakresu sprawy, organ odwoławczy nie mógł sanować postępowania środowiskowego tak, aby udział społeczeństwa w ochronie środowiska w pełni wypełniał standardy wyznaczone przez art. 74 ust. 3 Konstytucji i ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.
W następstwie powyższego, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.