II SA/Sz 928/22

II SA/Sz 928/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Krzysztof Szydłowski
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust.2 pkt 9 lit.a, art. 101 ust.1, art. 91 ust.4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 37 ust.1, art. 37 ust.2 pkt 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 30b ust.1 i ust. 3 art. 31
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par.1, art.200, art. 205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. T., G. W., R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolinie z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr XXIV/234/20 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] W. I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miejskiej w Wolinie na rzecz skarżących A. T., G. W., R. W. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Rada Miejska w W. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65) wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości zabudowanej, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] W.. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi W. (§ 2 uchwały). W § 3 uchwały przyjęto, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, na treść art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomości stanowiące własność gminy zbywane są w drodze przetargu. Zaznaczono, że dla działek nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym W., w dniu [...] września 2019 r. wydana została decyzja nr [...] o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na:
a) przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania elewatora zbożowego na obiekt o charakterze hotelowo-gastronomiczno-szkoleniowym,
b) budowie pawilonu hotelowo-mieszkalnego dla żeglarzy,
c) rozbudowie z przebudową istniejących obiektów gospodarczych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na zaplecze techniczne do bieżącego remontu jednostek (łodzi, jachtów),
d) budowie stacji paliw do tankowania jachtów,
e) budowie slipu do wyciągania na brzeg niewielkich jednostek pływających,
f) remoncie umocnień brzegowych – nabrzeży.
Z uwagi na powyższe, Rada Gminy uznała za niezbędne wyrazić zgodę na zbycie w drodze przetargu, nieruchomości zabudowanej oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] W..
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli A. T., G. W. i R. W..
Zaskarżając uchwałę w części, "w której określa ona formę zbycia przedmiotowej nieruchomości, tj. w podstawie prawnej uchwała powołuje się na art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), a tym samym wyraża zgodę na jej zbycie w przetargu", strony zarzuciły jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 40 ust. 3 i art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez określenie w podstawie prawnej ww. uchwały formy zbycia przedmiotowej nieruchomości, tj. wyrażenie przez Radę Miejską zgody na jej zbycie w formie przetargu, podczas gdy kompetencja do określenia formy przetargu należy do organu wykonawczego Gminy (w tym wypadku do Burmistrza Gminy), a nie do Rady Miejskiej, tym samym uchwała w zaskarżonej części została podjęta z przekroczeniem kompetencji Rady Miejskiej, a tym samym z istotnym naruszeniem prawa.
Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej uchwały poprzez jej uchylenie w części, w jakiej określa ona formę zbycia przedmiotowej nieruchomości, tj. wykreślenie fragmentu o treści: "w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 65)", a nadto o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strony podniosły, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały ponieważ na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 202 r. stały się właścicielami działki nr [...]. Jest to jedyna nieruchomość sąsiednia w stosunku do nieruchomości objętej przetargiem (działka nr [...]), której właścicielami są osoby fizyczne. Właścicielami pozostałych działek są: Skarb Państwa i Starostwo Powiatowe w K. .
Skarżący wystąpili do Gminy z wnioskiem o bezprzetargowe nabycie przedmiotowej nieruchomości – w związku ze spełnieniem warunków, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ich ocenie, uwarunkowania architektoniczne i wzajemne powiązania budynków znajdujących się na działkach nr [...] przemawiają za brakiem możliwości samodzielnego zagospodarowania nieruchomości zbywanej. Budynki są powiązane fundamentem, a zatem nie ma możliwości wykonania prac remontowych któregokolwiek z tych budynków bez wpływu na drugi z budynków. Wobec tego nie ma możliwości zagospodarowania całej działki nr [...] bez posiadania tytułu prawnego do działki nr [...] i na odwrót.
Zdaniem skarżących uchwała we wskazanej przez nich części została podjęta z istotnym naruszeniem podziału kompetencji pomiędzy organem stanowiącym, a organem wykonawczym i z tego powodu w tym zakresie należy ją wyeliminować z obrotu prawnego. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada gminy jest uprawniona jedynie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy. Natomiast samo gospodarowanie tym mieniem jest wyłączną kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta), o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Rada posiada zatem uprawnienie do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości ale nie może określać formy przetargu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie, w treści uchwały nie został wskazany tryb, w jakim ma nastąpić zbycie nieruchomości. Podstawa prawna nie definiuje trybu sprzedaży, tylko wskazuje stan prawny nieruchomości i możliwość jej sprzedaży. Ponadto, nawet błędne powołanie podstawy pranej aktu w sytuacji, gdy istnieje ona w rzeczywistości, nie stanowi istotnego naruszenia prawa w przypadku uchwały nie mającej charakteru aktu normatywnego. Treści zawarte w uzasadnieniu uchwały mają jedynie charakter informacyjny, a przy tym nawet brak uzasadnienia nie jest brakiem pozwalającym na stwierdzenie nieważności uchwały.
Organ dodał, że jak wyjaśniono stronom w piśmie z dnia 20 września 2022 r., działka nr [...] ma dostęp do drogi, regularny kształt, co pozwala na jej odrębne zagospodarowanie – dlatego nie spełnia warunków określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczył, że wskazane przez skarżących "połączenie działek nr [...] fundamentem budynków gospodarczych również jest nieuzasadnione". Budynek gospodarczy, znajdujący się na terenie działki nr [...], na który powołuje się strona skarżąca, został wykreślony z ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostę K.. Z uwagi na brak ujęcia tego obiektu w kartotece budynków znajdujących się na terenie działki nr [...], argument strony jest bezprzedmiotowy.
Postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Sz 928/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto, w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), jak również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] W..
W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Nie każda bowiem wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 91 ust. 4 wspomnianej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Jednocześnie z treści art. 94 ust. 1 tej ustawy, wynika, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Z kolei w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe uregulowania, stwierdzić należy, że dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontrolowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Zakwestionowaną w niniejszej sprawie uchwałą, Rada Gminy wyraziła zgodę na zbycie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] W., wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei w myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344), z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu.
Wskazana wyżej podstawa prawna uchwały w powiązaniu z jej uzasadnieniem jednoznacznie wskazują, że intencją uchwałodawcy było wyrażenie zgody na zbycie działki nr [...] w drodze przetargu.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że A. T., G. W. i R. W. są właścicielami działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] W., jak również i to, że wspomniana działka sąsiaduje bezpośrednio z objętą sporną uchwałą - działką nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym [...] W.. W sprawie nie jest kwestionowane, że na działce należącej do skarżących znajduje się budynek posiadający wspólną ścianę oraz wspólny fundament z budynkiem położonym na spornej działce nr [...], a także, że obydwie te działki znajdują się na terenie Starego Miasta, wpisanego do wojewódzkiego rejestru zabytków.
Jak podnoszą skarżący, czy to rozbiórka czy remont któregokolwiek ze wskazanych wyżej budynków stanowi niebezpieczeństwo uszkodzenia drugiego z nich.
Z tego względu zagospodarowanie działki należącej do skarżących jest nierozerwalnie związane z zagospodarowaniem działki nr [...], a co za tym idzie, spełnione zostały przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.
Zgodnie z art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), rozbiórkę można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Z kolei w myśl art. 31 tej ustawy, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, ale wymaga zgłoszenia, rozbiórka budynków i budowli o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości (ust. 1).
Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz zgłoszenia rozbiórka:
1) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę;
2) budynków i budowli zlokalizowanych na terenach zamkniętych ustalonych decyzją Ministra Obrony Narodowej (ust. 1a).
Przepisów ust. 1 i ust. 1a) pkt 2 nie stosuje się do rozbiórki obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych: 1) wpisanych do rejestru zabytków lub 2) objętych ochroną konserwatorską (ust. 1b).
Z uwagi na powyższe, w realiach sprawy, ewentualna rozbiórka budynku położonego na działce należącej do skarżących (znajdującego się na granicy działki, na terenie Starego Miasta wpisanego do rejestru zabytków) wymagałaby stosownego pozwolenia, a do tego by o nie wystąpić skarżący musieliby posiadać zgodę właściciela obiektu budowlanego (położonego na działce nr [...]) lub jej kopię (art. 30b ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).
Skarżący wystąpili z wnioskiem o "bezprzetargowe nabycie nieruchomości", o której mowa powyżej, jednak pismem z dnia 20 września 2022 r. Burmistrz W. poinformował ich, że wniosek ten nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. W jego ocenie działka nr [...] z obrębu [...] W. posiada powierzchnię [...] m2, regularny kształt oraz bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co pozwala na jej odrębne zagospodarowanie. Natomiast wspólny fundament budynków na działkach nr [...] i nr [...] nie odbiera budynkom odrębności. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 56/18), a także § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Burmistrz wyjaśnił, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie – od fundamentu do przykrycia dachu – mogą być traktowane jak odrębne budynki.
W ocenie Sądu, opisane wyżej okoliczności świadczą o tym, że skarżący nie tylko posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały ale też o tym, że zakwestionowana przez skarżących uchwała wspomniany interes prawny narusza.
Pomimo, że w sprawie zachodzą przesłanki do zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej – na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący wspomnianą uchwałą zostali pozbawieni możliwości skorzystania z tego trybu chociaż należąca do nich działka jest jedyną nieruchomością sąsiadującą z działką nr [...], której właścicielami są osoby fizyczne. Właścicielami pozostałych działek sąsiadujących z tą działką są Starostwo Powiatowe w K. (działka nr [...]) oraz Skarb Państwa (działka nr [...] – w użytkowaniu wieczystym Gminy W.). Jednocześnie z przyczyn, o których była już mowa wcześniej, sposób użytkowania działek nr [...] i nr [...] jest ze sobą nierozerwalnie związany.
Bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszona przez organ okoliczność, że budynek na działce nr [...] został wykreślony z rejestru budynków. Pomijając okoliczność, że na potwierdzenie powyższego nie przywołano jakiegokolwiek dokumentu wobec czego nie sposób stwierdzić, czy faktycznie do wykreślenia budynku doszło, a jeśli tak to kiedy i na jakiej podstawie, to nie ulega wątpliwości, że budynek faktycznie nadal na tej działce jest położony i nadal figuruje w księdze wieczystej nr [...] Obecny na rozprawie pełnomocnik organu nie potrafił przy tym wyjaśnić, czy ewentualne wykreślenie budynku zostało uzgodnione z konserwatorem zabytków. Nie ma też wątpliwości co do tego, że nawet gdyby zdecydowano się na rozbiórkę tego obiektu, to nie byłaby ona możliwa bez ingerencji w strukturę budynku położonego na działce skarżących (z uwagi na wspólne fundamenty oraz wspólną ścianę).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 91/22), zgodnie z którym w przypadku o którym mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, osoba która zamierza nieruchomość lub jej część nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej (art. 140 k.c.) i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie z normy zawartej w tym artykule nie sposób wywieść roszczenia o zbycie nieruchomości, niemniej jednak osoba, która zamierza ją (lub też jej część) nabyć ma interes prawny na podstawie przepisu art. 32 Konstytucji RP, który może chronić wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem działki od gminy w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Przyjęte zatem stanowisko wzmacnia i chroni praworządność działania administracji – art. 7 Konstytucji RP (m.in. wyroki NSA z 1 lipca 2015 r. I OSK 861/15, z 23 stycznia 2020 r. I OSK 1503/18).
Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie uchwalania aktu, normy prawa materialnego.
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała, z przyczyn o których będzie mowa poniżej narusza przepisy prawa.
Jak już wcześniej wskazano, zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten wskazuje na dwa rodzaje uchwał podejmowanych przez radę gminy w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Pierwszym z nich są uchwały określające zasady zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości. Określenie zasad musi wiązać się z przyjęciem pewnych ogólnych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy.
Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Łd 271/20) należy wskazać, że Rada nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zatem rada gminy nie może zobowiązać organu wykonawczego gminy do konkretnego działania w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Nie może wskazywać w uchwale dotyczącej ustanowienia ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami na tryb, w jakim ma być sprzedana nieruchomość, gdyż ta czynność zastrzeżona jest dla organu wykonawczego. W ustawie o gospodarce nieruchomościami (w art. 28) wskazuje się dwa tryby sprzedaży nieruchomości (lub oddania jej w użytkowanie wieczyste). Pierwszy z nich to sprzedaż w drodze przetargu, zaś drugi to sprzedaż w drodze bezprzetargowej. Ustawa ta wyraźnie określa zakres zadań rady gminy w gospodarowaniu nieruchomościami, przyznając temu organowi uprawnienia do odstępstw określonych dla organu wykonawczego np. przyjęcie trybu bezprzetargowego w innych przypadkach niż wskazane w art. 37 ust. 2 ustawy lub bonifikatę w cenie. Uchwała rady gminy nie może poruszać zagadnień, które ustawowo zastrzeżone są dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, dotycząca ogólnych zasad, powinna zawierać zbiór reguł postępowania wykonawczego, bez ingerowania w szczegółowe rozwiązania, w tym wskazujące na tryb zbywania nieruchomości gminnych. Uchwała zawierająca takie zapisy jest nieważna (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2010 r., I OSK 907/10). Drugą kategorię uchwał określonych w art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. stanowią uchwały o wyrażeniu zgody na podjęcie przez wójta działań dotyczących zbycia nieruchomości, w sytuacji gdy nie ma ustalonych tzw. ogólnych zasad. O ile rada gminy ma podejmować uchwały o wyrażeniu zgody na czynność wójta, to do takiej treści powinna się taka uchwała ograniczać. Wskazywanie organowi wykonawczemu gminy, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi przekroczenie ustawowej delegacji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy. Również taka indywidualna zgoda rady gminy dotycząca jednorazowego zbycia nieruchomości powinna mieć charakter ogólny, blankietowy i nie może zobowiązywać organu wykonawczego do dokonania czynności prawnej w określonej przez radę formie. Rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie posiada uprawnień – kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. W tym bowiem zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy. Rada może jedynie wyrazić zgodę, która musi ograniczać się jedynie do ogólnego oświadczenia w tym zakresie (por. wyroki NSA z 17 sierpnia 2010 r., I OSK 907/10; z 27 marca 2013 r., I OSK 2614/12).
Według tej granicy przebiega zatem podział uchwał rady gminy na uchwały stanowiące akty prawa miejscowego (określające zasady ogólne, generalne nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania) oraz uchwały indywidualne, dotyczące konkretnych nieruchomości, stanowiące akty kierownictwa wewnętrznego.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, za zasadny uznać trzeba zarzut podniesiony w skardze, że rada gminy nie może zobowiązać organu wykonawczego gminy do konkretnego działania w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Nie może wskazywać w uchwale organowi wykonawczemu trybu, w jakim ma być sprzedana nieruchomość. W konsekwencji stwierdzić należy, że rada gminy wyrażając w § 1 zaskarżonej uchwały zgodę na sprzedaż opisanej wyżej konkretnej nieruchomości w istocie w drodze przetargu podjęła rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie naruszając przy tym istotnie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym jak również powołane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 40 ust. 3 w związku z art. 25 ust. 1 tej ustawy.
Nie sposób przy tym zgodzić się z organem, że uchwała nie zawiera wskazania trybu sprzedaży działki nr [...], skoro powołana w niej podstawa prawna powiązana z jej uzasadnieniem jednoznacznie wskazują, że Rada Gminy "uznała za niezbędne wyrazić zgodę na zbycie w drodze przetargu, nieruchomości zabudowanej, oznaczonej jako działka nr [...]".
Z tych względów sąd, mając na uwadze także okoliczność, że od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął ponad rok, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Sąd miał przy tym na uwadze, że objęcie wyrokiem jedynie wskazywanej przez strony części uchwały z pozostawieniem jej uzasadnienia w aktualnym stanie nie zmieniłoby w istocie sytuacji skarżących, treść uchwały i jej podstawa prawna, w powiązaniu z jej uzasadnieniem nadal wskazywałyby, że zgoda na zbycie nieruchomości dotyczy trybu przetargowego. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (organ wyraził wolę uczestnictwa w rozprawie prowadzonej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku – w piśmie z dnia 23 grudnia 2022 r.).