II SA/Sz 92/21

II SA/Sz 92/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2190/21 - Wyrok NSA z 2022-11-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 124 ust.1, art. 124b ust.1, art. 124 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.- dalej "u.g.n."), po rozpoznaniu wniosku A. z siedzibą w K. (dalej "inwestor"), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki:
-nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb ewidencyjny G.,
- nr [...] o pow. [...] ha, obręb ewidencyjny G., gm. S.,
- nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb ewidencyjny W., gm. S., o całkowitej łącznej powierzchni zajęcia [...] m2. z czego: na działce nr [...] - [...] m2;na działce nr [...] - [...] m2; na działce nr [...] - [...] m2; nr [...] - [...] m2;nr [...] - [...] m2;
oznaczonych na załącznikach graficznych jako pas technologiczny o szerokości 50 m (2 x 25m od osi linii), stanowiących własność W. W., poprzez udzielenie zezwolenia dla inwestora na zakładanie i przeprowadzenie przewodów elektroenergetycznych 220 kV relacji [...], polegających na posadowieniu jednego słupa (na działce nr [...]) oraz podwieszenie napowietrznej linii, w tym przewodów skojarzonych ze światłowodem, na częściach ww. nieruchomości, a także zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że wniosek inwestora odpowiada ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy S., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z [...] sierpnia 2018 r. (Dz. U. Województwa z [...]) i stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Nadto inwestor przeprowadził skutecznie rokowania z właścicielką nieruchomości, które nie zakończyły się uzyskaniem jej zgody. Wskazał, że pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., przedstawił właścicielce nieruchomości propozycję umowy ustanowienia służebności przesyłu oraz jednorazowego wynagrodzenia z tego tytułu. Ponadto wyjaśnił właścicielce nieruchomości zakres uszczuplenia ich praw własności, zakres planowanych do wykonania prac na nieruchomościach, a także sposób ustalenia i wypłaty odszkodowania za ewentualne szkody, które mogą powstać na etapie realizacji inwestycji. W odpowiedzi na ww. pismo pełnomocnik właścicielki, wyraził chęć podjęcia negocjacji w przedmiocie ustanowienia na rzecz Spółki służebność przesyłu na nieruchomościach, jednocześnie wskazując, że zaproponowana przez inwestora kwota odszkodowania jest zbyt niska. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. pełnomocnik inwestora podtrzymał propozycję, przedstawioną w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. oraz poinformował, iż w wyniku dokonanego podziału jednej z nieruchomości, zwiększeniu uległa powierzchnia pasa technologicznego na działce położonej w obrębie ewidencyjnym W., oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...], co wiązało się z koniecznością aktualizacji operatu szacunkowego, w wyniku czego kwota odszkodowania została podwyższona. Pełnomocnik właścicielki ponownie wyraził zgodę na przeprowadzenie rokowań oraz nie zgodził się na zaproponowane przez inwestora warunki dotyczące kwoty odszkodowania. W zaistniałej sytuacji inwestor uznał, że nie ma możliwości pozyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze porozumienia stron i podjął decyzję o złożeniu wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.
Dalej organ wyjaśnił, że przed wydaniem rozstrzygnięcia została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem wszystkich stron postępowania. Podczas rozprawy sporządzono protokół, w którym stwierdzono, że strony nie doszły do porozumienia, a pełnomocnik inwestora oświadczył, że w terminie 14 dni zapozna się z operatem szacunkowym przedstawionym przez pełnomocnika właścicielki nieruchomości i odniesie się do kwestii zmiany warunków finansowych w kontekście polubownego uzyskania zgody na wykonanie prac modernizacyjnych. Jak wynika z akt sprawy, inwestor nie zaakceptował kwoty ustalonej w powołanym operacie szacunkowym. Wobec tego organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości we wnioskowanym zakresie.
W. W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że organ I instancji uchybił prawu, ponieważ okoliczności sprawy nie dają podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Wskazała, że Starosta błędnie uznał, iż inwestor nie miał możliwości pozyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze porozumienia stron. Wyrażała bowiem wolę kontynuowania rokowań i prowadziła wymianę korespondencji z inwestorem, gdy ten tymczasem zakończył w toku postępowania prowadzone rokowania i skierował bez jej wiedzy wniosek o wydanie decyzji administracyjnej. W rezultacie odbyte rokowania były fikcją, a sposób ich prowadzenia nie spełnił wymagań stawianych obowiązującymi przepisami. Poza tym wydanie decyzji jest nieprzychylne właścicielce nieruchomości, co znajduje potwierdzenie w rozbieżnościach pomiędzy operatami szacunkowymi sporządzonymi na zlecenie inwestora oraz jej samej, gdzie wysokość wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności został 6-7 krotnie zaniżona.
Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając decyzję organ II instancji przytoczył treść art. 124 ust. 1 u.g.n. stwierdzając, że zakładanie i przeprowadzenie przewodów elektroenergetycznych 220 kV relacji [...], polegających na posadowieniu jednego słupa (na działce nr [...]) oraz podwieszenie napowietrznej linii, w tym przewodów skojarzonych ze światłowodem, na częściach nieruchomości wypełnia dyspozycję normy zawartej w ww. przepisie, a także pozostaje w zgodzie z art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż stanowi cel publiczny.
Organ wspierając się orzecznictwem uznał także, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, inwestor prowadził rokowania z W. W., udokumentowane w aktach sprawy (pisma: z [...] lipca 2019 r., z [...] sierpnia 2019 r., z [...] września 2019 r., z [...] listopada 2019 r., z [...] grudnia 2019 r., z [...] grudnia 2019 r., z [...] lutego 2020 r.). Ponadto inwestor dołączył do ww. pism projekt umowy cywilnoprawnej wraz z załącznikiem graficznym obrazującym sposób rozmieszczenia na nieruchomościach projektowanych przewodów i urządzeń, a także zaproponował kwotę wynagrodzenia w łącznej wysokości [...] zł. Poinformował właścicielkę nieruchomości, że podana kwota stanowi ostateczną propozycję finansową z tytułu ustanowienia służebności przesyłu. W realiach niniejszej sprawy zaistniały jednakże istotne rozbieżności pomiędzy inwestorem a właścicielką nieruchomości w zakresie ustalenia wynagrodzenia, co stanowiło kluczowy aspekt rokowań. Pełnomocnik właścicielki nieruchomości powoływał się bowiem na etapie rokowań cywilnych jak również w toku postępowania administracyjnego, na ustalenia operatu szacunkowego określającego wartość służebności przesyłu w łącznej kwocie [...]zł. Przy czym przeprowadzona rozprawa w dniu [...] marca 2020 r. nie spowodowała ugodowego zakończenia sprawy. Co prawda pełnomocnik inwestora oświadczył, że w dodatkowym terminie ustosunkuje się do operatu szacunkowego przeciwnej strony, ale w dniu [...] kwietnia 2020 r. poinformował organ, że inwestor nie zaakceptował oczekiwań finansowych właścicielki, a więc zasadnym było wydanie decyzji administracyjnej. Oznacza to zatem, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem inwestor w sposób wyczerpujący zgromadził dokumentację z ich przebiegu, a właścicielka nieruchomości nie wyraziła zgody na przeprowadzenie prac modernizacyjnych. Z treści prowadzonej korespondencji wynika, że inwestor w sposób precyzyjny określił przedmiot robót budowlanych, wskazał zakres i przebieg prac, zaproponował wysokość wynagrodzenia oraz wskazał formę prawną uregulowania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Umożliwił także ustosunkowanie się do zaproponowanych warunków, jak i wyznaczał w tym zakresie dodatkowe terminy. Przeprowadzone rokowania dowodzą więc, że intencją inwestora było załatwienie sprawy w sposób cywilny.
Ponadto przedmiotowa inwestycja wypełnia definicję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jej realizacja znajduje potwierdzenie w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie organu, charakter prac opisany w osnowie zaskarżonej decyzji mieści się w katalogu czynności określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n., a więc polegających na zakładaniu i przeprowadzeniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Fakt realizacji prac polegających na modernizacji ww. linii elektroenergetycznej nie ma wpływu na możliwość zastosowania cyt. przepisu. Przyjąć bowiem należy, że racjonalny prawodawca założył, że skoro w ustawie o gospodarce nieruchomości uregulował kwestię zezwolenia na założenie urządzeń elektroenergetycznych, poprzez budowę tych urządzeń, a także umożliwił stosowanie tej ustawy w przypadku bieżących remontów i konserwacji, to również przewidział możliwość ich przebudowy czy modernizacji.
Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne.
W. W. zaskarżyła decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W skardze decyzji tej zarzuciła naruszenie:
1) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez:
- jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu wskazanej w tym przepisie procedury, podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru budowy w rozumieniu prawa budowlanego, co jest niezbędne do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.,
- jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy inwestycja objęta wnioskiem nie ma charakteru nowoprojektowanej inwestycji w tym znaczeniu, że na moment wystąpienia z wnioskiem przez inwestora była już zrealizowana inwestycja w postaci urządzenia do przesyłania energii elektrycznej, natomiast inwestycja wskazana we wniosku dotyczyła jedynie modernizacji inwestycji już zrealizowanej,
- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż przebudowa istniejącej inwestycji może być uznana za realizację inwestycji celu publicznego, podczas gdy z przepisów art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego, wynika, iż realizowanie inwestycji polegającej na przebudowanie istniejącej już inwestycji skutkować powinno ewentualnym rozważaniem zasadności zastosowania instytucji wskazanej w art. 124b ust. 1 u.g.n.,
- jego błędne zastosowanie i nie wskazanie terminu na który ogranicza się prawo własności skarżącej do nieruchomości objętych decyzją,
2) art. 3 pkt 7a w związku z pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, tj. przez nieuzasadnione przyjęcie wykładni definicji budowy, jakoby budową była również przebudowa, podczas gdy pojęcia budowy oraz przebudowy posiadają swoje definicje ustawowe, które nie są tożsame,
3) art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż rokowania niniejszej sprawie zostały przeprowadzone z właścicielem nieruchomości w sposób prawidłowy, podczas gdy z subsumcji stanu faktycznego wynikają wnioski odmienne, w szczególności, iż:
- całkowicie zignorowano operat szacunkowy wykonany przez niezależnego rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie skarżącej i pomimo deklaracji podczas przeprowadzonej rozprawy przed organem I instancji do ustosunkowania się do przedmiotowej opinii inwestor nawet nie zajął w jego przedmiocie żadnego stanowiska wobec skarżącej, wniósł jedynie do organu I instancji, aby wydał w sprawie decyzję (co wprost wskazuje na fikcję rzekomych rokowań),
- przedłożono skarżącej gotową umowę do podpisania, na której treść nie miała wpływu, a podczas wskazywanych wątpliwości i nieprawidłowości przedstawionym przez inwestora operacie - ostatecznie potwierdzonych sporządzonym na zlecenie skarżącej operatem - inwestor wskazanych wątpliwości nie wyjaśniał powoływał się jedynie na prawidłowość sporządzonych przez siebie operatów i wzywał do zawarcia umowy na niezmiennych w toku ("fikcyjnych rokowań") warunkach, podczas gdy istotą rokowań jest przedstawienie konkretnej treści oferty, a następnie jej negocjowanie, nie zaś żądanie zawarcia przygotowanej przez siebie umowy na warunkach w niej wskazanych i wykorzystywanie swojej pozycji dominującej z uwagi na przeświadczenie, iż i tak zostaną wydane przez organy administracji decyzje zgodne z żądaniem inwestora,
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:
- pominięcie przez organ kluczowych cech inwestycji, tj. braku zmiany trasy, czy odcinków przewodów elektroelektrycznych, a tym samym niedokonanie ich analizy w kontekście ustalenia charakteru inwestycji, czego konsekwencją było naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie,
- niewłaściwe prowadzenie rokowań, poprzez zignorowanie propozycji skarżącej i bezrefleksyjne przyjęcie wniosku inwestora, brak analizy przedstawionych przez obie strony operatów szacunkowych - których to ocena rzetelności ich wykonania pozwoliłaby na ocenę prawidłowości prowadzonych rokowań, a tym samym wypełnienie przesłanki ich prowadzenia zgodnie z przewidzianym w przepisach wymogami, czym naruszono interes skarżącej oraz zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej.
Odpowiadając na skargę organ jak i inwestor wnieśli o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Wojewody, którą to utrzymano w mocy decyzję organu I instancji ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości stanowiących własność skarżącej, poprzez udzielenie zezwolenia dla A.. z siedzibą w K. , na zakładanie i przeprowadzenie przewodów elektroenergetycznych 220 kV relacji [...], polegających na posadowieniu jednego słupa (na działce nr [...]) oraz podwieszenie napowietrznej linii, w tym przewodów skojarzonych ze światłowodem.
Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego".
Jak wynika z akt sprawy inwestor zwrócił się do Starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonych w gminie S., obr. G. oznaczonych w ewidencji budynków i budynków nr [...], [...], [...] i [...] poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej. Zdaniem Sądu, słusznie wywiedziono w uzasadnieniu decyzji, że przedsięwzięcie to stanowi cel publiczny, gdyż zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgodzić należy się też z organem II instancji, że charakter planowanych prac mieści się w dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n. Niewątpliwe bowiem posadowienie słupa oraz podwieszenie napowietrznej linii elektroenergetycznej odpowiada pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej", zaś wbrew stanowisku skarżącej, bez znaczenia dla tej oceny pozostaje, czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy przebudowę infrastruktury już istniejącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii (por. wyrok NSA z 7 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2376/18 oraz wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16, wyrok dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd pogląd ten w pełni podziela, stąd też powołana przez skarżącą okoliczność, że na moment wystąpienia przez inwestora z wnioskiem, istniała linia służąca do przesyłania energii elektrycznej, a inwestycja polegać miała na jej modernizacji, nie może stać na przeszkodzie zastosowaniu art. 124 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie bowiem dyspozycja tego przepisu odnosi się nie tylko do budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, ale także przebudowy zdefiniowanej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy rzecz ujmując z założeniem i przeprowadzeniem na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej będziemy mieli do czynienia tak w przypadku budowy linii jak i jej przebudowy. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a w związku z pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię (tj. przez nieuzasadnione przyjęcie jakoby budową była przebudowa) nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Unormowanie art. 124b u.g.n. odnosi się do konserwacji/usuwania awarii urządzeń przesyłkowych bądź ich remontu, jednakże przebudowy nie można utożsamiać z ww. czynnościami, jak to czyni skarżąca, gdyż ustawa Prawo budowlane odrębnie definiuje wskazane pojęcia. Jak wynika z akt sprawy wniosek został złożony z uwagi na planowaną modernizację odkupionej od B. Sp. z o.o. linii przesyłowej, co polegać ma na wybudowaniu linii elektoenergetycznej 220 kv w miejsce istniejącej obecnie linii 110 KV. Analiza charakteru zamierzonych prac prowadzi do wniosku, że nie stanowią one czynności podejmowanych w związku ze zwykłą eksploatacją istniejącej już instalacji przesyłowej, tj. wskazanych w art. 124b u.g.n. Skoro bowiem efektem tych robót będzie demontaż linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym roboty takie stanowią przebudowę obiektu budowlanego, a tym samym ograniczenie korzystania z nieruchomości mające za przedmiot modernizację powinno nastąpić w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W realiach niniejszej sprawy nie ma zatem racji skarżąca twierdząc, że organy zastosowały niewłaściwy przepis materialnoprawny, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. zamiast art. 124b ust. 1 u.g.n.
W odniesieniu do argumentacji dotyczącej braku wskazania w decyzji terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z prowadzonymi pracami inwestycyjnymi, podkreślenia wymaga, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zawiera takiego wymogu. Nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci terminu może nastąpić tylko w przypadku, gdy przepis prawny - będący podstawą takiej decyzji - wyraźnie na to zezwala. Skoro zatem ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji takiego terminu, to ustalenie go na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej, jeżeli bowiem ustawodawca zamierza ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak np. art. 124b ust. 3 u.g.n., czy w art. 126 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 27 września 21017 r. sygn. akt I OSK 3201/15, dostępny w Internecie j.w.). Również w wyroku z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2532/17 NSA przyjął, że skoro ustawodawca nie przewidział wskazywania czasookresu zajęcia nieruchomości, to znaczy, że decyzja nie powinna zawierać tego elementu.
Warunkiem dopuszczalności wydania omawianej decyzji jest zarówno ustalenie lokalizacji inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji lokalizacyjnej, ale także brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie na jej powierzchni stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. Ostatni z tych warunków znajduje rozwinięcie w art. 124 ust. 3 u.g.n. w myśl którego, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że inwestycja, której wniosek dotyczył, jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast sporne jest to, czy wymóg rokowań został spełniony.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, zaś spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia zachodzi gdy inwestor zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznacza jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W rezultacie z brakiem możność uzyskania zgody właściciela będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy nie odpowiedział on za zaproszenie do rokowań, bądź sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach badanej sprawy na akceptacje zasługuje stanowisko organu o spełnieniu obowiązku przez inwestora przeprowadzenia rokowań.
Do akt sprawy inwestor przedłożył pisma z dnia [...] lipca i [...] lipca 2019 r., w których to zaprosił skarżącą do rokowań i zwrócił się do ww. o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów elektroenergetycznych i urządzeń w formie ustanowienia służebności przesyłu, proponując tytułem wynagrodzenia kwotę ustaloną w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżącą w piśmie z dnia [...] września 2019 r. nie zgodziła się na zaproponowane przez inwestora warunki finansowe. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2019 r. inwestor podtrzymał propozycję ustanowienia służebności przesyłu na warunkach przedstawionych w zaproszeniu do rokowań za wynagrodzeniem określonym w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. Skarżąca uznając podaną przez inwestora kwotę za zaniżoną, w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. wskazała oczekiwane przez nią wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu lub wykup nieruchomości. Inwestor stojąc na stanowisku, że zaproponowana przez niego kwota stanowi odpowiednie wynagrodzenie przyjął, iż nie zostanie osiągnięte porozumienie i pismem z dnia [...] lutego 2020 r. poinformował skarżącą o zakończeniu rokowań oraz wystąpieniu do organu o udzielenie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu realizacji modernizacji linii energetycznej.
Powyższe potwierdza ustalenia organów obu instancji, że inwestor podjął próbę uzyskania zgody skarżącej na zajęcie jej nieruchomości celem posadowienia stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. Pomiędzy inwestorem a skarżącą doszło do wymiany korespondencji, w której każda ze stron zaproponowana własne warunki zgody na realizację prac budowlanych. Żadna z przedstawionych propozycji nie została przyjęta przez drugą stronę, co czyni rokowania nieskutecznymi. Również przeprowadzona przez organ I instancji rozprawa nie doprowadziła do porozumienia w tej kwestii.
Okoliczność, że inwestor w zaproszeniu do rokowań załączył projekt umowy cywilnoprawnej ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu nie potwierdza tezy skarżącej o pozorności (fikcji) rokowań. Negocjacje miały bowiem miejsce, a ich spornym puntem były warunki finansowe, które każda ze stron uznała za niemożliwe do przyjęcia. Podobnie ocenić należy fakt, że inwestor jednostronnie zdecydował o zakończeniu rokowań. Dla uznania prawidłowości rokowań nie ma też znaczenia okoliczność, że w deklarowanym na rozprawie terminie inwestor zamiast zająć stanowisko względem przedłożonej przez skarżącą opinii, wniósł do organu o wydanie decyzji. W sytuacji bowiem, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Rokowania mogą zostać zakończone w każdym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 970/17, dostępny w Internecie j.w.).
Jak już wyżej wskazano, rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wręcz przeciwnie sam fakt braku osiągnięcia konsensusu pomiędzy stronami negocjacji wyczerpuje sporną przesłankę. Przy czym organy nie mogą badać przyczyn, a tym bardziej zasadności braku zgody stron. W szczególności nie jest rzeczą organów dokonywanie analizy przedstawionych przez strony operatów szacunkowych, które stanowiły podstawę proponowanych przez strony warunków finansowych. Istotny dla spełnienia przesłanki wynikającej z art. 124 ust. 3 u.g.n. jest stwierdzenie wyłącznie istnienia faktu przeprowadzenia rokowań i ich negatywnego wyniku. Na ocenę prawidłowości rokowań nie mają wpływu same warunki negocjacji czy proponowana kwota wynagrodzenia. Dlatego też organy nie mogą oceniać treści dokumentacji z przeprowadzonych rokowań i słuszności powodów braku przyjęcia danej propozycji zgody na wykonanie prac wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2668/15, wyrok dostępny w CBOSA). Przedłożone przez inwestora propozycje obiektywnie nie były niemożliwe do przyjęcia ani też tego rodzaju, że miałyby już w zamierzeniu doprowadzić do jej odrzucenia, skoro oparto je na ustaleniach rzeczoznawcy. Inwestor nie zbywał też milczeniem stanowiska skarżącej, zaś odrzucenie jej propozycji i postąpienie wbrew oczekiwaniom strony, nie może świadczyć o niewłaściwym przeprowadzeniu rokowań.
Podsumowując stwierdzić należy, że choć wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami skarżącej, to zaskarżona decyzja nie uchybia prawu. W szczególności w sprawie nie doszło do zarzucanego skargą naruszenia przepisów prawa materialnego czy prawa proceduralnego. Sąd działając z urzędu również nie dostrzegł wad, które uzasadniałyby uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia. Organy bowiem należycie wyjaśniły sprawę jak i prawidłowo oceniły istotne dla sprawy okoliczności zasadnie przyjmując, że spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.