VII SA/Wa 1126/11

VII SA/Wa 1126/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-11-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Zielińska-Śpiewak
Krystyna Tomaszewska
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 757/12 - Postanowienie NSA z 2012-09-13
II OSK 568/13 - Wyrok NSA z 2013-05-28
II OZ 548/12 - Postanowienie NSA z 2012-06-29
II OZ 756/12 - Postanowienie NSA z 2012-09-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. M., W. T. i W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy).
Uzasadnienie
Sygnatura akt VII SA/Wa 1126/11
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...]lutego 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań: W. G. oraz W. T. i B. M., uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2010 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na budowę ulicy [...]na odcinku od ulicy [...]do ulicy [...], na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...], położonych w Dzielnicy [...]w [...], w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta [...], zaś w pozostałej części zaskarżoną decyzję Wojewody [...][...]lipca 2010 r., Nr [...] utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...]lipca 2010 r., Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na budowę ulicy [...] na odcinku od ulicy [...]do ulicy [...], na terenie wskazanych wyżej działek położonych w Dzielnicy [...]w [...], obejmującą wykonanie poszerzenia zachodniej jezdni w okolicy ulicy [...], budowę chodnika i ścieżki rowerowej, budowę oświetlenia ulicznego oraz rozbiórkę obiektów kolidujących z inwestycją.
Od powyższej decyzji W. G. oraz W. T. B. M., wnieśli odwołania.
Po rozpatrzeniu ww. odwołań oraz przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy przypomniał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek.
W postępowaniu tym organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny weryfikuje samo orzeczenie.
Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym organ wskazał, że rażące naruszenie prawa cechuje pozostawanie treści decyzji w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.
Organ zacytował treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. dalej: Prawo budowlane), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Prezydenta [...]i wskazał, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 z późn. zm. dalej: specustawa drogowa), która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, nie wprowadzają w tym względzie żadnych zmian.
Z analizy powyższego wynika, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. rażąco narusza art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego należało uchylić decyzję Wojewody [...]w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] grudnia 2008 r. co do rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie stwierdzić nieważność ww. decyzji Prezydenta [...].
W niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane — zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1127 z późn. zm.), czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto, inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy.
Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]lipca 2008 r., ustalającej lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na budowie ul. [...] na odcinku ul. [...]— ul. [...]na terenie Dzielnicy [...]w [...].
Projekt przedmiotowej inwestycji nie narusza również postanowień decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]lipca 2007 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia.
Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., (z wyjątkiem części, którą nadano rygor natychmiastowej wykonalności) naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto organ nie stwierdził, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących obwieszczeń organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej.
Z akt sprawy wynika, że obwieszczenie o wszczęciu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zostało wywieszone w Urzędzie Miasta [...] dla Dzielnicy [...] (w dniach od [...]października 2008 r. do [...] listopada 2008 r.) oraz w Urzędzie Miasta [...] Biuro Administracyjno- Gospodarcze (w dniach od [...]października 2008 r. do [...]listopada 2008 r.). Ponadto stosowne obwieszczenie ukazało się w prasie lokalnej - "[...]" z dnia [...]października 2008 r. Komunikat o wszczęciu ww. postępowania pojawił się również na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] (informacja opublikowana w dniu [...]października 2008 r. była wyświetlana do dnia [...] listopada 2008 r.).
Natomiast obwieszczenie o wydaniu decyzji Prezydenta [...] było wywieszone w Urzędzie Miasta [...] dla Dzielnicy [...] (w dniach od [...]grudnia 2008 r. do [...]grudnia 2008 r.), w Urzędzie Miasta [...] Biuro Administracyjno-Gospodarcze (od [...] grudnia 2008 r. do [...]grudnia 2008 r.) oraz w Urzędzie Miasta [...] Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego (od [...] grudnia 2008 r. do [...]grudnia 2008 r.).
Ponadto stosowne obwieszczenie ukazało się w prasie lokalnej — "[...]" z dnia [...]grudnia 2008 r., a komunikat o wydaniu ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] został zamieszczony również na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] (informację opublikowaną w dniu [...] grudnia 2008 r. wyświetlano do dnia [...]grudnia 2008 r.).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w drodze obwieszczeń strony zostały zawiadomione także o wydaniu postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., o sprostowaniu oczywistej omyłki ww. decyzji Prezydenta [...].
Odnosząc się do zarzutów skarżących, dotyczących zabezpieczenia ich budynku mieszkalnego przed oddziaływaniem projektowanej inwestycji, organ zauważył, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...]lipca 2008 r., o ustaleniu lokalizacji drogi w punkcie 6 określa wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z tym zapisem w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interes osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje.
Natomiast decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]lipca 2007 r., w punkcie 3.4 nakłada na inwestora obowiązek wykonania analizy oddziaływania akustycznego drogi w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej w rejonie ul. [...]wraz z propozycjami zabezpieczeń akustycznych (np. podwyższenie izolacyjności zewnętrznej przegrody akustycznej budynków, wymiana okien na okna o zwiększonej izolacyjności akustycznej).
Z akt sprawy wynika, że powyższe wymagania zostały spełnione. W szczególności organ wskazał, że została przeprowadzona analiza oddziaływania projektowanej inwestycji na budynki sąsiednie (projekt zagospodarowania terenu — część opisowa). W celu zminimalizowania uciążliwości akustycznej zachodniej jezdni ul. [...] dla najbliższego budynku mieszkalnego zaproponowano: zastosowanie cichej nawierzchni z asfaltu porowatego, umieszczenie studzienek i innych tego typu elementów mogących powodować drgania i wpływać na zwiększenie poziomu hałasu z dala od posesji nr [...]oraz zastosowanie w budynku mieszkalnym na posesji nr [...]okien o odpowiedniej izolacyjności akustycznej. Według zaleceń zawartych w projekcie budowlanym stan okien w budynku, o którym mowa wyżej powinien być sprawdzony przez wykonawcę po wejściu na teren budowy, a okna o wskazanych w projekcie parametrach izolacyjności powinny znajdować się w ww. budynku przed wprowadzeniem na budowę ciężkiego sprzętu. Wskazano również na konieczność przeprowadzenia pomiarów drgań w budynku przy ul. [...], przed rozpoczęciem oraz po zakończeniu budowy.
Kwestie związane z realizacją robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym należą do gestii organów nadzoru budowlanego. Natomiast zarzuty dotyczące decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie mogą być rozpatrywanie
w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę.
Ustosunkowując się do wniosku skarżących o zbadanie zgodności projektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego i przepisami techniczno - budowlanymi, organ stwierdził, że odpowiedzialność za przyjęte w projekcie rozwiązania techniczne spoczywa na projektancie, który stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego składa oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Badanie przez organ projektu budowlanego sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji ogranicza się w istocie do sprawdzenia go w granicach określonych przepisami art. 35 ustawy - Prawo budowlane. Organ sprawdza zatem zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o lokalizacji drogi i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, kompletność projektu budowlanego oraz posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,
a także stosownych zaświadczeń.
Odnośnie zarzutu dotyczącego odległości projektowanej drogi od budynku mieszkalnego skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie określają minimalnych odległości lokalizowania dróg publicznych od istniejących budynków. W art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115, ze zm.), zostały określone jedynie minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych, w zależności od kategorii drogi.
Odnosząc się natomiast do zarzutów, dotyczących uniemożliwienia skarżącym
korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, oraz "pozbawienia możliwości garażowania samochodu" organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. W ocenie organu odwoławczego skarżący mają bowiem zapewniony – zgodnie z art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego - bezpośrednio dostęp do drogi publicznej – wjazd od ul. [...]znajdujący się naprzeciwko garażu.
W. T., W. G. i B. M. wnieśli jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2011 r.
W uzasadnieniu skarg wskazali, że organ nie ustosunkował się w pełni do zarzutów zawartych w odwołaniu. Powielił w swoim uzasadnieniu jedynie wywody Wojewody [...]. Natomiast w odwołaniu skarżący wnosili o:
1. Wyjaśnienie dlaczego w dokumentach dotyczących sprawy [...] na etapie ogłaszania obwieszczeń zawiadamiających o wszczęciu i zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę ulicy [...] na odcinku od ulicy [...]do ulicy [...] położonych w Dzielnicy [...]w [...], znajdują się podwójne dokumenty wydane z up. Prezydenta Miasta [...] przez Wydział Administracji Architektoniczno - Budowlanej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego.
Nadto zarzucono, rozwijając kwestię nieprawidłowo, w ich ocenie, dokonanych ogłoszeń, iż "[...]" nie jest gazetą lokalną, a strona internetowa Urzędu Miasta [...] nie jest stroną Dzielnicy [...]. Inwestycja polegająca na budowie ulicy [...]usytuowana jest na terenie Dzielnicy [...]. W związku z jej usytuowaniem, obwieszczenia dotyczące tej inwestycji powinny być ogłoszone w gazecie lokalnej "[...]" lub w miesięczniku "[...]" oraz na stronie internetowej Dzielnicy [...].
Skarżący zarzucili, że organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględnił faktu, że podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego, natomiast uchwała Rady Gminy [...] z dnia[...]września 2002 r., nr [...] została zaskarżona.
W ocenie skarżących w tej sytuacji Prezydent [...] był zobowiązany zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości do czasu zbadania legalności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie zawieszenie postępowania skutkowało naruszeniem art. 100 § 2 k.p.a. W tej sytuacji stwierdzenie GINB, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane świadczy o braku rzetelności i staranności przy rozpatrywaniu wniosku. Skarżący podkreślili przy tym, że GINB był w posiadaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2009 r. stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części w jakiej dotyczy ona działki o nr ewidencyjnym [...], położonej przy ulicy [...] w [...]oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
Skarżący zarzucili nadto, że nie udostępniono im projektu budowlanego.
Dodatkowo zarzucono, że podział działki stanowiącej ich własność pozbawił ich nie tylko wjazdu na nieruchomość, ale też dwóch wolno stojących garaży oraz bezpośredniego dostępu do pozostałej części nieruchomości znajdującej się od południowej strony nieruchomości. Aby korzystać z pozostałej części nieruchomości muszą przejść od strony zachodniej lub wschodniej budynku. Od strony wschodniej linia rozgraniczająca przebiega w odległości 0, 42 cm od istniejącego budynku. Biorąc pod uwagę, że na tych 0, 42 cm należy postawić ogrodzenie " to od tej strony wejście na nieruchomość nie jest możliwa. Od strony zachodniej przy ścianie istniejącego budynku i w linii rozgraniczającej z sąsiednią działką wybudowany jest garaż, tym samym wejście od zachodniej strony na pozostałą część działki też nie jest możliwe".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd uchyla rozstrzygnięcie jedynie w sytuacji gdy stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Jak trafnie podkreśliły organy administracji zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a.
Należy podkreślić, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.
W orzecznictwie stwierdza się także, że o rażącym naruszeniu prawa (jako jednej z przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji) można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).
Przenosząc powyższe, ogólne zasady, na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ul. [...]na wskazanym w decyzji odcinku. Podstawą prawną tej decyzji były przepisy ustawy - Prawo budowlane: art. 28, 31 ust. 1, 33 ust. 1, 32 ust. 4 i 36 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 721 ze zm., dalej: specustawa drogowa) w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 154, poz. 958).
Zgodnie z treścią ostatniego z ww. przepisów w sprawach, w których przed dniem wejścia w życie tej ustawy została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast "dotychczasowe przepisy" wskazywały (w art. 24 specustawy), że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi oraz na przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału. Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw weszła w życie w dniu 9 września 2008 r., a zatem, mimo że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana po wejściu w życie ww. zmiany specustawy drogowej prawidłowo organ zastosował przepisy obowiązujące przed jej wejściem w życie. W konsekwencji organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę miał obowiązek stosować przepisy ustawy - Prawo budowlane z zastrzeżeniem przepisów art. 25 – 31 specustawy w brzmieniu obowiązującym w tej dacie.
Takie właśnie przepisy zostały zastosowane w sprawie zakończonej wydaniem kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.
Zgodnie z treścią art. 35 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...].12.2008 r.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym
techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień,
pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art.
20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Jednocześnie art. 153 ustawy z dnia 8 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm. dalej: ustawa o informacji o środowisku); stanowił, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. Wniosek o pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie został złożony w dniu [...] października 2008 r. a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 października 2008 r. co oznacza, że organ zobowiązany był stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie tej ostatniej ustawy.
Przepisy te obligowały organ architektoniczno – budowlany do zbadania, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego jego zgodności m.in. z wymogami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...]lipca 2007 r. Prezydent [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Decyzja ta w pkt. 3.4 nakazywała wykonanie analizy oddziaływania akustycznego drogi w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej w rejonie ul. [...]wraz z propozycjami zabezpieczeń akustycznych (np. podwyższenie izolacyjności zewnętrznej przegrody akustycznej budynków, wymiana okien na okna o zwiększonej izolacyjności akustycznej). Z zatwierdzonego projektu budowlanego (część opisowa) wynika, że taka analiza w niniejszej sprawie została przeprowadzona. Analiza ta wykazała, że realizacja planowanej modernizacji odcinka ul. [...] nie spowoduje pogorszenia warunków akustycznych w środowisku. Jeśli chodzi o posesję nr [...] (własność skarżących) to obniżenie poziomu hałasu można byłoby uzyskać stosując w ramach zamierzonych prac modernizacyjnych ekran akustyczny. Jednak zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania istniejąca zabudowa znajdująca się po południowej stronie ulicy [...]w tym posesja nr [...]jest przeznaczona do przekształcenia w ramach strefy przekształceń obszarów zdegradowanych. Dalej autor analizy wskazał, że stosowanie obecnie na niewielkim odcinku doraźnego ekranu akustycznego chroniącego częściowo dwa obiekty przeznaczone do przekształcenia w zasadzie nie jest uzasadnione zwłaszcza, że wprowadzenie ekranu może być trudne ze względów urbanistycznych i funkcjonalnych. Jednocześnie wskazał, że w wyniku zastosowania ekranu nastąpiło obniżenie hałasu na opisanych fragmencie terenu położonym w części południowym o ok. 10 dB. Inwestor – jak wynika z zatwierdzonego projektu nie zaplanował realizacji ww. ekranu.
Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika, że organ architektoniczno – budowlany w żaden sposób nie ocenił zgodności projektu budowlanego z zapisami zawartymi w decyzji z [...]lipca 2007 r. (ustalającej środowiskowe uwarunkowania), w tym co do wyników analizy akustycznej oraz celowości i dopuszczalności realizacji ekranu. Podkreślić należy, że organ poprzestał na wskazaniu, że przedstawiony projekt jest zgodny z przepisami oraz, że inwestor dołączył do wniosku opisaną wyżej decyzję. Ta okoliczność stanowi niewątpliwie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady przekonywania zawartej w art. 8 k.p.a. Powyższe nie stanowi jednak o wadliwości zaskarżonej (to jest kontrolowanej przez Sąd) decyzji. Jak zostało wyżej wskazane dla spełnienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. niezbędne jest wykazanie oczywistości tego naruszenia. Wskazane wyżej nieprawidłowości działania organu architektoniczno – budowlanego z pewnością takiego charakteru nie posiadają.
Nie można także zarzucić, że zaprojektowana inwestycja jest sprzeczna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy bowiem podkreślić, że została sporządzona wymagana tą decyzją analiza akustyczna. Wprawdzie jej wnioski nie są jednoznaczne i powinny być ocenione przez organ architektoniczno – budowlany jednakże takie naruszenie, co zostało wyżej wskazane, nie uzasadnia stanowiska skarżących o rażącym naruszeniu prawa. Natomiast nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, iż projekt zakłada wykonanie gładkiej nawierzchni modernizowanej jezdni, nie umieszczanie studzienek i innych elementów, które mogą zwiększać poziom hałasu i wywoływać drgania w rejonie posesji skarżących oraz zastosowano cichą nawierzchnię z asfaltu porowatego.
Dalej wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu nadzorczego wskazujące, że projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]lipca 2008 r. ustalającej lokalizację tej inwestycji. Wymaga podkreślenia, że decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności co uprawniało inwestora do kontynuowania procesu inwestycyjnego w oparciu o jej zapisy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że decyzja ta w dacie wydawania kontrolowanego przez organy nadzoru w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia była decyzją ostateczną.
Bez znaczenia natomiast pozostaje, że wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., w sprawie IV SA/Wa 1227/12 (nieprawomocnym), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...]z dnia [...]września 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...]lipca 2008 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie Sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione postępowanie podlega wznowieniu. W wyroku NSA z dnia 11 października 2005 r. w sprawie II OSK 101/05 (htt: //: orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażono pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym nin. sprawę, że w sytuacji, w której stwierdzono nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu już po wydaniu na jej podstawie pozwolenia na budowę właściwym trybem do wzruszenia tej ostatniej decyzji będzie wznowienie postępowania (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5.02.2010 r. w sprawie VII SA/Wa 2076/09, dostępne jak wyżej). Nie stoi na przeszkodzie takiej ocenie Sądu treść uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (dostępna (htt://:orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wyrażono pogląd, że twierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Analiza treści uzasadnienia tego ostatniego orzeczenia wskazuje, że wskazany w nim tryb wzruszania ostatecznych decyzji może mieć charakter jedynie wyjątkowy, w sytuacjach w niej opisanych, które różnią się od tych, które wystąpiły w niniejszej sprawie.
Podsumowując – w ocenie Sądu fakt stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Okoliczność ta nie mogłaby bowiem skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę li tylko z tego powodu, że stwierdzono nieważność decyzji lokalizacyjnej.
Podobnie należało ocenić zależność niniejszego rozstrzygnięcia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawie I SA/Wa 1882/10, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości o nr ew. [...] (stanowiącej własność skarżących). Decyzja ta – w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego była ostateczna i wiązała organy administracji a jej późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego może skutkować jedynie wznowieniem postępowania administracyjnego w sprawie zależnej od treści tej decyzji. Sąd w niniejszej sprawie nie mógł zatem uwzględnić również zarzutu skarżących, odnoszących się do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ta kwestia winna być oceniana w innym postępowaniu – dotyczącym legalności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r.
Z tego samego powodu Sąd na rozprawie dnia 22 marca 2012 r. (k.236) oddalił wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r. Niezależnie od tego, że oczekiwanie na doręczenie pisemnych motywów rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może stanowić postawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego raz jeszcze należy podkreślić, że postępowania mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości jak i decyzji lokalizacyjnej nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Natomiast mogłoby mieć priorytetowe znaczenie w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją.
Trafna jest również ocena organu co do tego, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie zawiera innych wad kwalifikowanych stanowiących przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Inwestor wraz wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego złożył oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane i w dacie wydawania przez ten organ decyzji brak było podstaw do kwestionowania jego treści. Jak trafnie ocenił organ projekt budowlany został sporządzony przez osoby [posiadające odpowiednie uprawnienia, legitymujące się aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem posiadającym posiadane uprawnienia. Projekt budowlany zawiera także niezbędne uzgodnienia i zgody.
Nie mają także racji skarżący wskazując, że przedmiotowa rozbudowa jest sprzeczna z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), który to przepis nakazuje sytuowanie obiektów budowanych od zewnętrznej krawędzi jezdni w przypadku drogi powiatowej w odległości co najmniej 8 m. Jak słusznie wskazał organ nadzoru treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego lecz sytuowania takiego obiektu względem istniejącej drogi. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. wyrok NSA z dnia 10.04.2008 r. w sprawie II OSK 1687/07, dostępne htt: //: orzeczenia.nsa.gov.pl).
I wreszcie podkreślenia wymaga, że nieuzasadniony jest zarzut dotyczących nieprawidłowo dokonanych obwieszczeń o wydaniu decyzji. Jak wynika z treści art. 28 specustawy w brzmieniu stosowanym przez organ administracji wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony, w drodze obwieszczeń, w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej (ust.1). Zawiadomienie o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę drogi zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią tej decyzji. Przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2). Z akt sprawy wynika, że obwieszczenie zarówno o wszczęciu postępowania jak i o wydaniu decyzji zostało wywieszone w Urzędzie [...] dla Dzielnicy [...]). Umieszczono również stosowne ogłoszenia w "[...]". W tym miejscu należy wskazać, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie czy ogłoszenie w prasie zostało dokonane w lokalnym dodatku "[...]" co nie pozwala na jednoznaczną ocenę o prawidłowości dokonanych obwieszczeń. Nie może jednak ujść uwadze, że przepisy Prawa prasowego nie precyzują pojęcia "prasa lokalna, ogólnokrajowa". W konsekwencji wobec braku definicji tego pojęcia i niemożliwości jednoznacznego ustalenia sposobu dokonania obwieszczenia nie można zarzucić organowi, że wydał decyzję dotkniętą wadą naruszenia prawa – art. 28 ust. 1 i 2 specustawy drogowej a tym bardziej nie można powiedzieć, że naruszenie to miało charakter kwalifikowany (rażący).
Nie jest również zasadny zarzut, że na skutek realizacji inwestycji nieruchomość skarżących została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Niewątpliwie skarżący posiadają taki (i to bezpośredni) dostęp do ul. [...]co skutkuje niezasadnym zarzut związany z naruszeniem przepisów ochrony przeciwpożarowej. Została również zawarta stosowna umowa pomiędzy [...] a skarżącymi o udostępnienie nieruchomości, która ma umożliwić korzystanie skarżącym z części ich nieruchomości, do której nie posiadają dostępu od strony ulicy [...].
Nie mógł także zostać uwzględniony zarzut dotyczący możliwości wykorzystania drugiej strony ul. [...] na realizację chodnika i ścieżki rowerowej. W orzecznictwie w sposób jednolity przyjmuje się, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., w sprawie II SA/Bk 309/10, LEX nr 752277).
Konkludując – w ocenie Sądu rację ma organ administracji, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.