II SA/Sz 897/11

II SA/Sz 897/11 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2011-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel
Iwona Tomaszewska
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 447/12 - Postanowienie NSA z 2012-11-19
I OSK 2826/12 - Wyrok NSA z 2013-01-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust.2 pkt 9 lit a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 37 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A. na uchwałę Rady Miejskiej Chojna z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr VII/71/2011 w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie na okres powyżej 3 lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy części nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w [...] uchwałą nr VII/71/2011 podjętą w dniu 28 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37
ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.
z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres dłuższy niż [...] lata oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, lokalu użytkowego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej, o pow. [...] m2, znajdującego się na nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] , miasta [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka[...] .
Pismem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Gminna Spółdzielnia "[...] " w [...] wezwała Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego ww. uchwałą. W uzasadnieniu wezwania Gminna Spółdzielnia podniosła, iż podjęcie ww. uchwały narusza art. 3 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ łamie zasady sprawiedliwości społecznej uniemożliwiając wszystkim jednakowy dostęp do wzięcia udziału w przetargu na dzierżawę. Ustalając bez przetargu dzierżawcą jeden podmiot, pomijając inne podmioty zainteresowane przedmiotowym lokalem, organ administracji samorządowej działa bez poszanowania zasad współżycia społecznego oraz na szkodę podmiotów gospodarczych gminy.
W ocenie Spółdzielni nazbyt szybko skorzystano z nowego brzmienia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszając tym samym jej interes prawny. Natomiast działania organów muszą być poparte interesem publicznym Gminy, nadto muszą one wskazywać przesłanki uzasadniające takie postępowanie. Uznaniowość nie może oznaczać pełnej dowolności, ponieważ inaczej dojdzie
do sytuacji, w której gmina wydzierżawi na wiele lat nieruchomość o dużej wartości za symboliczną złotówkę w trybie bezprzetargowym. Podjęta przez Radę Miejską uchwała uniemożliwiła Spółdzielni Gminnej wzięcie udziału w przetargu na dzierżawę lokalu z przeznaczeniem na działalność gospodarczą. Równocześnie stworzenie warunków o dzierżawie bezprzetargowej firmie, która zajmuje się taką samą działalnością jak Spółdzielnia Gminna spowoduje, że podmiot ten stanie się uprzywilejowanym przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Rada Miejska w [...] uchwałą Nr VIII/91/2011 podjętą w dniu 29 czerwca 2011 r. odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, informując o jej treści Gminną Spółdzielnię pismem z dnia 4 lipca 2011 r. Organ wskazał, że z dniem 7 stycznia 2010 r. ustawodawca wprowadził nową treść przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2009 r. Nr 206, poz. 1590). Aktualnie przepis ten nie odsyła już w swej treści do art. 37 ust. 1 ww. ustawy, dlatego rada gminy może w każdej sytuacji, bez zaistnienia przesłanek
z art. 37 ust. 2 i 3 ww. ustawy, zezwolić na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości gminnej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr VII/71/2011 z dnia 28 kwietnia 2011 r. wniosła Gminna Spółdzielnia "[...] " w [...] . Domagając się stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały, skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie:
- art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na udzieleniu zgody na dzierżawę gruntów należących do Skarbu Państwa na okres powyżej 3 lat w trybie bezprzetargowym,
- art. 2 w związku z art. 3 w związku z art. 7 Konstytucji, poprzez niczym nieuzasadnione rozróżnienie sytuacji faktycznej podmiotów chcących dzierżawić od Gminy [...] grunty należące do Skarbu Państwa przez uniemożliwienie wszystkim potencjalnym chętnym, wzięcia udziału w przetargu na dzierżawę,
a przez to naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej.
Dalej skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 37 ust. 4 ww. ustawy, zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Jednak przepis ten zostawia organom samorządu terytorialnego furtkę, dzięki której mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W ocenie skarżącej ustawa niejako określa ramy, w których może dojść do bezprzetargowego oddania nieruchomości w dzierżawę, ponieważ zgodnie z art. 34 ust. 4a umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony zawiera się w drodze bezprzetargowej, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego. Uprawnienie dane radzie gminy w zakresie odstąpienia od przetargowego trybu oddawania nieruchomości w dzierżawę stanowi wyjątek od generalnej zasady wynikającej
z ust. 1 i ust. 4 art. 37 i nie może być interpretowane rozszerzająco. Tymczasem kwestionowana uchwała upoważnia Radę i jednocześnie wyraża zgodę
na wydzierżawienie nieruchomości na okres dłuższy niż [...] lata oraz odstąpienie
od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy lokalu użytkowego
z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej. Tak sporządzona uchwała nie może ostać się w obrocie prawnym, ponieważ narusza zasadę sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 2, 3 i 7 Konstytucji RP.
Z uwagi na fakt, iż tryb bezprzetargowy stanowi jedynie wyjątek od zasady,
a nie regułę, działania Gminy podejmowane w tym zakresie muszą być poparte rozważnym i ostrożnym procesowaniem, z jednoczesnym uwzględnieniem interesu publicznego, w tym interesu samej Gminy [...] . Wprowadzenie w życie skarżonej uchwały może spowodować sytuację, w której Gmina wydzierżawi w trybie bezprzetargowym za przysłowiową złotówkę, na wiele lat nieruchomości o ogromnym znaczeniu dla Gminy, a przede wszystkim o dużej wartości i potencjale ekonomicznym, co uniemożliwi podmiotom chcącym na normalnych rynkowych zasadach, dzierżawić tę nieruchomość. W tych okolicznościach doszło do naruszenia zarówno subiektywnie jak i obiektywnie pojmowanego przez skarżącą jej interesu prawnego. Zdaniem skrażącej przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje relacje.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] , podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ podniósł, iż wbrew twierdzeniom przedstawionym w skardze norma art. 37 ust. 4 ustawy
o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi, aby była związana jakimikolwiek ramami wyznaczającymi zakres przedmiotowy uprawnienia do wyrażenia zgody
na odstąpienie od obowiązku bezprzetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż [...] lata lub na czas nieoznaczony. Treść ww. przepisu w aktualnym brzmieniu nie nasuwa żadnych wątpliwości w zakresie możliwości uznania go jako samodzielnej podstawy bezprzetargowego zawierania umów cywilnoprawnych najmu nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Obecnie obowiązująca treść przepisu jest jasna i jednoznacznie przesądza, iż norma prawna wyrażona w tym przepisie może stanowić samodzielną podstawę decyzji organu, a organ ma pełną swobodę w rozporządzaniu swoim majątkiem w tym zakresie. Tym samym do skutecznego odstąpienia od trybu przetargowego nie jest wymagane wbrew twierdzeniom skarżącej zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 37 ust. 1 i 3 ww. ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza legalności zaskarżonej uchwały wskazuje na niezasadność skargi.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r.
Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał organów gminy. O tym, kto i na jakich warunkach może wnieść skargę do sądu oraz jakiego rodzaju uchwały mogą być zaskarżone rozstrzyga art. 101 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem skargę, o której mowa, może wnieść każdy czy interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą organu gminy, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, przy czym zaskarżeniu w omawianym trybie podlegają tylko uchwały podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych
w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., w sprawie o sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171).
Z powyższego wynika, że w skardze wniesionej na wskazanej wyżej podstawie skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, a uchwała lub zarządzenie musi dotyczyć sprawy
z zakresu administracji publicznej.
Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w [...] wyraziła zgodę na bezprzetargowe wydzierżawienie na okres dłuższy niż [...] lata lokalu użytkowego
z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej o pow. [...] m2 położonego w obrębie ewidencyjnym nr [...] , miasta [...] . Uchwała ta podjęta została w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem, sprawa wyrażenia zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości gminnej jest takim aktem.
Z akt postępowania wynika, że skarżąca pismem z dnia 26 maja 2011 r. wezwała Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Rada Miejska w [...] nie uwzględniła niniejszego wezwania, a negatywne stanowisko
w tej sprawie przedstawiła w uchwale z dnia 29 czerwca 2011 r., nr VIII/91/2011, doręczonej skarżącej pismem z dnia 4 lipca 2011 r. W dniu 29 lipca 2011 r. Gminna Spółdzielnia "[...] " w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 kwietnia 2011 r.
W świetle powyższego Sąd uznał, że skarga Gminnej Spółdzielni spełnia wymagania formalne. Skarżąca wniosła skargę w ustawowym terminie, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego.
W przypadku wniesienia skargi do Sądu na podstawie art. 101 ustawy
o samorządzie gminnym, obowiązkiem Sądu jest nadto ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a w konsekwencji, czy strona skarżąca posiada legitymację czynną
do wniesienia skargi. O powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez ten organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej.
W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.
Skarżący w złożeniu skargi musi mieć interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków,
a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio,
we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie
z nałożonego obowiązku. Legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego i stąd musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004/7/114).
W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie rozumiane w opisany wyżej sposób. Okoliczności podnoszone w skardze wskazywały jedynie na naruszenie interesu faktycznego.
Gminna Spółdzielnia upatruje naruszenia swego interesu prawnego w tym,
że kwestionowana uchwała uniemożliwiła jej przystąpienie do przetargu
na dzierżawę lokalu użytkowego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej. Jednakże zamiar zawarcia umowy dzierżawy i prowadzenia działalności w przedmiotowym lokalu użytkowym nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego, chronionego prawem materialnym, na które
to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać taka uchwała. Nie ma bowiem w obowiązującym prawie przepisu, który dawałby skarżącym uprawnienie do dopuszczenia ich do przetargu na jakąkolwiek nieruchomość, będącą własnością gminy.
Dodatkowo należy zauważyć, że Rada Miejska wyraziła zgodę na wydzierżawienie lokalu użytkowego w trybie bezprzetargowym, zatem zarzut skarżącej dotyczący uniemożliwienia jej przystąpienia do przetargu na dzierżawę przedmiotowej nieruchomości, jest niezasadny, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie była w ogóle przeznaczona do wydzierżawiania w trybie przetargu.
Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego to przepisu Rada Miejska w [...] podjęła zaskarżoną uchwałę stanowi,
że prawo organu stanowiącego gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie
od obowiązku przetargowego zawarcia umowy dzierżawy uzależnione jest jedynie
od jego woli. Przepis ten bowiem , ani żaden inny przepis prawa materialnego,
nie nakłada na gminę obowiązku zbycia przedmiotowej nieruchomości, ani też nie rodzi uprawnienia skarżącej do wystąpienia z żądaniem, aby została im ona wydzierżawiona.
W związku z tym, skarżąca nie mogła wystąpić z roszczeniem
o wydzierżawienie przedmiotowego lokalu użytkowego na jej rzecz, bo go po prostu nie ma (podobnie wyrok NSA z dnia 23.02.2011, sygn. akt I OSK 1729/10).
Końcowo należy wskazać, że skorzystanie przez Radę Miejską w [...]
z kompetencji określonych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i ustawy
o gospodarce nieruchomościami nie może być odczytywane jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo
o postępowaniu o przed sądami administracyjnymi, należało orzec o oddaleniu skargi.