II SA/Sz 895/23

II SA/Sz 895/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /przewodniczący/
Wiesława Achrymowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OZ 631/23 - Postanowienie NSA z 2024-01-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 234
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.),, Sędzia WSA Bolesław Stachura, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi B.L. i T.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr SKO.SJ.457.6084.2022 w przedmiocie nakazu przywrócenia stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących B. L. i T. L. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ) po rozpatrzeniu odwołania [...] i T. L. (małżonkowie [...]) od decyzji Wójta Gminy P. (organ I instancji) z [...] listopada 2022 r. w przedmiocie nakazania małżonkom [...] jako właścicielom nieruchomości nr [...] obręb W. G. [...] (działka nr [...]) usunięcia pozostałości po grobli wykonanej na początku kwietnia 2018 r. na działce nr [...] wzdłuż działki nr [...] w terminie do [...] stycznia 2023 r.:
- uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wyznaczonego do usunięcia pozostałości po grobli wykonanej na działce nr [...] i wyznaczyło termin na wykonanie tego obowiązku do [...] października 2023 r.
- w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w piśmie z [...] marca 2018 r. M. L. zawiadomił organ I instancji o wykopaniu na działce nr [...] głębokiego rowu oraz o wykonaniu nasypu, co przyczyniło się do zalania części drogi gminnej.
Organ I instancji ustalił, że działka nr [...] stanowi własność małżonków L..
Następnie [...] kwietnia 2018 r. przeprowadził oględziny, które potwierdziły wykonanie rowu oraz nasypu spiętrzającego wodę, co przyczyniło się do całkowitego zalania części drogi gminnej.
W następstwie organ I instancji [...] sierpnia 2018 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruntach rolnych nr [...], nr [...], nr [...] obręb W. G. [...].
W toku postępowania [...] września 2018 r. organ I instancji przeprowadził oględziny z udziałem biegłego. Biegły [...] października 2018 r. sporządził opinię, która była podstawą decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2018 r., zobowiązującej małżonków L. do wykonania prac w celu przywrócenia stosunków wodnych. Organ mocą decyzji z [...] marca 2019 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W dalszej kolejności organ I instancji uzyskał od biegłego opinię uzupełniającą i [...] lipca 2019 r. wydał decyzję, ponownie zobowiązującą małżonków L. do wykonania prac w celu przywrócenia stosunków wodnych, którą organ decyzją z [...] lutego 2020 r. uchylił w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W kolejnej decyzji wydanej [...] maja 2020 r. organ I instancji odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach stanowiących działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] obręb W.. W ocenie organu I instancji, postępowanie nie dało możliwości jednoznacznego wykazania związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na działce nr [...] a innymi działkami objętymi postępowaniem. Organ decyzją z [...] października 2020 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] maja 2020 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W ponownym postępowaniu organ I instancji uzyskał opinię innego biegłego. Według organu I instancji, opinia z maja 2022 r. sporządzona przez A. K. i P. W. wprost wykazała zaburzenie stosunków wodnych na omawianym terenie przez właściciela działki nr [...]. Dodatkowo [...] listopada 2022 r. organ I instancji przeprowadził oględziny i stwierdził obecność grobli - nasypu ziemnego na działce nr [...], mającego istotny wpływ na swobodny przepływ wody. W rezultacie organ I instancji w decyzji z [...] listopada 2022 r. nakazał małżonkom [...] całkowite usunięcie pozostałości po grobli wykonanej na początku kwietnia 2018 r. na działce nr [...] wzdłuż granicy działki nr [...] stanowiącej drogę gminną w terminie "nie do dnia [...] stycznia 2023 r."
Rozpatrując i rozstrzygając sprawę w instancji odwoławczej, organ zgodził się z organem I instancji
Przytoczył art. 234 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy Prawo wodne (Dz.U.2023.1478 ze zm. - u.p.w.) i motywował, że regulacje te odnoszą się do takich sytuacji, w których na skutek określonych zdarzeń nastąpiło naruszenie naturalnych stosunków wodnych, przy czym naruszenie to musi być tego rodzaju, że powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było zatem zakazanie właścicielowi gruntu zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzania wód i ścieków na inne grunty, ale również nakazanie dbania przez właścicieli gruntów, aby stan stosunków wodnych na ich gruntach nie przyczyniał się do powstawania szkód na gruntach sąsiednich i to nie tylko przez ich własne działanie, ale także działanie osób trzecich, jak również na skutek zdarzeń obiektywnych, niezależnych od niego i innych osób. Dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie, wyklucza możliwość zastosowania art. 234 ust. 3 u.p.w., to jest wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego.
W sprawach dotyczących zmiany stanu wody na gruncie kluczową kwestią jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a przede wszystkim ustalenie:
- powstania szkody na gruncie spowodowanej zmianą stanu wody;
- okoliczności, czy właściciele innej nieruchomości swoim działaniem lub zaniechaniem obowiązkowego działania spowodowali zmianę stosunków wodnych;
- związku przyczynowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim.
Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie u.p.w., z powodu jego specyfiki i skomplikowania, wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń (sprawa sygn. II OSK [...]).
Organ argumentował, że z opinii biegłego S. P., omówionej w decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2018 r. wynikało, że:
- T. L. przyznał się do wykonania robót ziemnych (rów i grobla) bez potrzebnego zezwolenia, co spowodowało zalanie drogi gminnej,
- T. L. nie zlikwidował rowu i grobli, jedynie trochę spłaszczył nasyp, co w dalszym ciągu przyczynia się do powstania rozlewiska na drodze,
- na działce nr [...] należącej do M. L. nie wykonano żadnych czynności wpływających na zmianę stosunków wodnych na innych przyległych działkach,
- dla naprawy istniejącego stanu trzeba wykonać lub odbudować na nowo urządzenia melioracyjne-odwadniające kompleksowo dla wszystkich działek.
Opinia biegłych A. K. i P. W. sporządzona w maju 2022 r. potwierdziła, że doszło do zaburzenia stosunków wodnych w myśl u.p.w. przez właściciela działki nr [...]. Zmianę stanu na gruncie spowodowało wykonanie przez właściciela działki nr [...] grobli ziemnej uniemożliwiającej naturalny przepływ wód opadowych, w konsekwencji czego na działce nr [...] (droga gminna) oraz na działce nr [...] tworzą się zastoiska wodne po obfitych opadach atmosferycznych. Biegli ocenili, że właściciel działki nr [...] powinien zlikwidować groblę ziemną w całości. Ponadto zaproponowali kompleksowe rozwiązania sprowadzające się nie tylko do przywrócenia stanu poprzedniego między działkami nr [...] a nr [...], nr [...], ale do usunięcia możliwości zalewania wszystkich działek - nr [...], nr [...], nr [...] przez wody opadowe.
Organ odnotował, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji nie doprowadziło do zawarcia ugody, mającej na celu wprowadzenie rozwiązania kompleksowego zaproponowanego przez biegłych.
Ponadto organ zaznaczył, że organ I instancji dokonał oględzin terenu celem sprawdzenia, czy grobla ziemna nie została całkowicie usunięta.
W konsekwencji organ I instancji [...] listopada 2022 r. wydał decyzję w sprawie nakazania właścicielom nieruchomości nr [...] - małżonkom [...] usunięcia pozostałości po grobli wykonanej na początku kwietnia 2018 r. na działce nr [...] wzdłuż działki nr [...], w terminie do [...] stycznia 2023 r.
Organ ocenił, że opinia biegłych z maja 2022 r. jest logiczna, spójna i wystarczająca do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych poprzez utworzenie grobli ziemnej na działce nr [...], co powoduje kumulowanie się wód opadowych na działce nr [...] i na działce nr [...]. Tym samym może ona stanowić wystarczający materiał dowodowy do wyjaśnienia sprawy. W opinii stwierdzono, że właściciel działki nr [...] powinien zlikwidować w całości groblę ziemną.
Na zakończenie organ zaznaczył, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775. ze zm. - K.p.a.). Przy wydaniu rozstrzygnięcia organ miał na uwadze opinie biegłych, których ocena pozwalała na wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. W przekonaniu organu, na odmienną ocenę nie wpływała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r.
Jednocześnie organ tłumaczył, że w związku z upływem terminu wyznaczonego przez organ I instancji na usunięcie grobli ziemnej, należało zakreślić nowy termin do [...] października 2023 r.
B. L. i T. L. (skarżący) złożyli skargę na powyższą decyzję organu.
Zarzucili naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 107 § 3 K.p.a. przez: nieuwzględnienie wymienionych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, wydanie decyzji na podstawie jednego dowodu, dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonych dowodów, niewyjaśnienie sprzeczności między poszczególnymi dowodami, w efekcie błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że na terenie działki nr [...] nadal znajdują się "pozostałości grobli", które powodują zaburzenia w stanie wód powierzchniowych, szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.
W następstwie formułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji z [...] listopada 2022 r. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący wykazywali, że organ I instancji wydał w rozpatrywanej sprawie zasadniczo odmienne decyzje. Stwierdził między innymi, że postępowanie nie dało możliwości jednoznacznego wykazania związku przyczynowo - skutkowego między zmianą na działce nr [...] a szkodą na gruncie sąsiednim. W ocenie skarżących, taki związek nadal nie został wykazany przez organy.
Zdaniem skarżących, organy nie wyjaśniły dlaczego w 2020 r. postępowanie nie dało możliwości jednoznacznego wykazania związku przyczynowo - skutkowego między zmianą na działce nr [...] a szkodą na gruncie sąsiednim. Natomiast ponad 2 lata później organy doszły do wniosku przeciwnego. Nie była przy tym wystarczająca wyłącznie opinia biegłych. .
W przekonaniu skarżących organy przede wszystkim nie wykazały, czy:
- powołani biegli posiadają wiedzę i doświadczenie konieczne do właściwej oceny stanu faktycznego oraz do wyciągnięcia właściwych wniosków,
- istniejące na działce nr [...] koleiny i podniesienia terenu faktycznie uniemożliwiają naturalny przepływ wód opadowych,
- w ogóle można mówić o naturalnym spływie wód opadowych w związku z oświadczeniem E. Ż., czy też są to wyłącznie rozważania teoretyczne, zwłaszcza że zastoiny wodne, które stały się przyczyną wszczęcia niniejszego postępowania, powstały ponad 4 i pól roku temu, a w tym czasie ukształtowanie terenu ulegało zmianie.
Ponadto skarżący zwrócili uwagę na istotne znaczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] lipca 2018 r., w której stwierdzono, że "Inwestor zgodnie ze zobowiązaniem zlikwidował nasyp, pozostawiając rów, który stanowi zabezpieczenie przed dalszym zalewaniem upraw polowych".
Według skarżących, organy nie przeanalizowały, czy w trakcie remontu drogi na działce nr [...] na przełomie lat [...] nie doszło do zniszczenia urządzeń odwadniających drogę, która pozostaje w zarządzie Gminy P..
W podsumowaniu skarżący podkreślili, że ich uwagi zostały pominięte zarówno przez biegłych, jak i przez organy. Tymczasem to oni są poszkodowani w wyniku zalania 2 ha upraw rolnych, co zgłaszali organowi I instancji.
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu nie jest zgodna z prawem.
W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W piśmiennictwie z zakresu teorii prawa (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, W. 1988, s. 306–307) podkreśla się, że uzasadnienie decyzji:
1) spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta;
2) daje podstawę kontroli poprawności decyzji;
3) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym;
4) pełni inne rozmaite dalsze funkcje (wpływa na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających), może wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego;
5) pełni funkcję opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający.
W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania ustanowioną w art. 11 K.p.a. oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.
Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się system prawny, jest konstytucyjna zasada równości obywateli wobec prawa. Musi być ona przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa. W sferze prawa administracyjnego oznacza, że w takim samym stanie faktycznym powinny zapadać decyzje administracyjne tej samej treści. "Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest – czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji. Tylko w taki sposób można bowiem pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (...)." (por. szerzej NSA w sprawie sygn. II SA [...], ONSA [...], poz. 97, z glosą J. Borkowskiego i z glosą A. Jaroszyńskiego, OSPiKA [...], poz. 48).
"Zarówno bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8, 9 i 11 k.p.a.), jak i z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie" (por. szerzej NSA w sprawie sygn. II SA [...]).
"Elementem składowym decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest więc niezbędnym elementem decyzji administracyjnej i stanowi integralną jej część." (por. szerzej NSA w sprawie sygn. I SA [...], PiP [...], s. 147, z glosą J. Borkowskiego).
"Artykuł 107 k.p.a. zalicza do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji." (por. szerzej NSA w sprawie sygn. I SA [...], ONSA [...], poz. 51, z glosą J. Zimmermanna, NP [...], s. 153).
W doktrynie trafnie podkreśla się, że stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, iż "uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie." (por. J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 488).
"Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej.
W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.
Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe.
Wszelkie niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo."
"Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy" (por. szerzej NSA w sprawie sygn. SA [...], ONSA [...], poz. 7, z glosami A. Zielińskiego, OSPiKA [...]–6, poz. 57, oraz Z. Żukowskiego, OSPiKA [...], poz. 21).
"Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji." (por. szerzej NSA w sprawie sygn. IV SA [...]).
"Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa co polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu się, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną." (por. szerzej opracowanie komentatorskie do art. 107 K.p.a., M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, dostępne w systemie elektronicznym LEX).
Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja - także organu odwoławczego - powinna zawierać omówienie materiału dowodowego, ustalenia faktyczne, a w dalszej kolejności prezentować przejęty sposób wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego rozpatrywanej, indywidualnej sprawy.
Treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, który doprowadził do wydania określonego rozstrzygnięcia. Wyjaśniać przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ, podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji kończącej postępowanie administracyjne ma stanowić odpowiedź na pytanie "dlaczego", a nie ograniczać się do stwierdzeń, "że". Ponadto w uzasadnieniu podjętej decyzji organ ma obowiązek ustosunkować się do argumentów stron sporu. Rzetelnie i wyczerpująco omówić, które z nich są istotne, a które nie mają wpływu na wynik sprawy i dlaczego, z nawiązaniem przy tym do konkretnych dowodów, faktów z nich wynikających i przepisów prawa.
Jak wynika z lektury kontrolowanej decyzji, organ nie przedstawił rzetelnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, w efekcie ustaleń faktycznych, które obiektywnie miałyby uzasadniać nałożenie na skarżących obowiązków wymienionych przez organ. Tym samym uzasadnienie kontrolowanej decyzji świadczy o tym, że organ nie rozpatrzył istoty sprawy w instancji odwoławczej.
W odniesieniu do podstawy materialnoprawnej nałożenia na skarżących obowiązków dotyczących stosunków wodnych należy przypomnieć, że w myśl art. 234 u.p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (art. 234 ust. 1 u.p.w.).
Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2 u.p.w.).
Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 u.p.w.).
Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane (art. 234 ust. 4 u.p.w.).
Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (art. 234 ust. 5 u.p.w.).
W tym stanie prawnym ustawodawca wprost wymaga, aby zmiany stanu wody na gruncie pozostawały w związku przyczynowo - skutkowym ze szkodą dla sąsiednich gruntów.
Tymczasem organ jedynie wybiórczo przytoczył poszczególne twierdzenia biegłych zawarte w opinii z maja 2022 r. Nie przeanalizował pełnej treści tego dowodu Pominął istotne z perspektywy art. 234 ust. 1 i nast. u.p.w. stwierdzenia biegłych, że:
- podczas wizji terenowej strony nie wskazywały bezpośrednio na konkretne szkody materialne;
- zastoiska wodne tworzą się z racji występowania przewarstwień glin;
- spadki terenu są niewielkie i dlatego wody opadowe nie mają gdzie spłynąć;
- sama powierzchnia działek jest bardzo duża, a miejscowe zagłębienia terenu na działkach nr [...] i nr [...] zbierają wody opadowe w jednym miejscu umożliwiając użytkowanie pozostałych części działek;
- spadki terenu są nieznaczne, a sam problem oczywisty;
- istnieje potrzeba wykonania rowu zbierającego nadmiar wód opadowych na działce nr [...] (droga gminna) wzdłuż działek nr [...] i nr [...];
- należy przeprofilować drogę gminną, aby wody z działki nr [...] spływały do rowu;
- wykonanie grobli i rowu na działce nr [...] miało na celu ochronę tego pola uprawnego przed zalewaniem wodami rozlewającymi się po całym terenie działek nr [...], nr [...], nr [...];
- dla rozwiązania problemu potrzebne jest porozumienie trójstronne.
W świetle tych stwierdzeń biegłych organ przede wszystkim nie wyjaśnił:
- czy prace wykonane przez skarżących były źródłem jakichkolwiek szkód na działkach sąsiednich, ewentualnie na czym konkretnie miały one polegać;
- jakie natomiast znaczenie ma ukształtowanie terenu, charakterystyka, chłonność gruntu z punktu widzenia spływu, rozlewania się wód opadowych;
- czy doszło do zaniechań ze strony zarządcy drogi gminnej, które stały się powodem zalewania działek nr [...], nr [...];
- czy skarżący spowodowali szkody na działkach sąsiednich, czy też przeciwnie, wyłącznie chronili się przed szkodami powodowanymi przez inne czynniki, w tym ze strony zarządcy drogi gminnej, co odnotowali autorzy opinii z maja 2022 r.;
- na czym dokładnie polega wzajemny wpływ poszczególnych czynników omówionych przez autorów opinii z maja 2022 r., czy można określić czynniki dominujące, sprawcze z punktu widzenia odpływu wód, konkretnie które z nich mają taki charakter i dlaczego, a w konsekwencji jaką rolę, znaczenie na tym tle miały prace wykonane przez skarżących.
Wszystkie te kwestie wymagają rzetelnego materiału dowodowego i wyczerpujących, stanowczych ustaleń ze strony organu. Są one kluczowe dla zastosowania art. 234 ust. 1 - ust. 4 u.p.w. w sposób adekwatny do prawdy obiektywnej, stanu rzeczywistego.
Trafnie również skarżący zarzucili organowi, że nie rozważył znaczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r., ograniczając się do stwierdzenia, że nie miała ona wpływu na wynik sprawy bez jakiekolwiek wyjaśnienia dlaczego, na jakiej podstawie organ sformułował taką tezę.
Sąd podziela pogląd prawny, w myśl którego właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy od strony faktycznej i prawnej. Postępowanie organu odwoławczego nie polega zatem jedynie na kontroli decyzji organu I instancji, ale jest samodzielnym, niezależnym od organu I instancji działaniem merytorycznym.
Zgodnie z rozważaną zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez organy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów przedstawionych przez organ I instancji.
W tym stanie sprawy bez samodzielnej i rzetelnej analizy materiału dowodowego, bez rozważenia możliwości jego uzupełnienia, bez podjęcia jakiejkolwiek próby poczynienia własnych ustaleń faktycznych i porównania ich z ustaleniami faktycznymi organu I instancji, nie sposób przyjąć, że organ rozpatrzył istotę sprawy w instancji odwoławczej.
Z punktu widzenia obowiązków organu odwoławczego, wynikających z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 140 K.p.a., kluczowe znaczenie ma kwestia kompletności, jednoznaczności i wiarygodności zgromadzonego dotąd materiału dowodowego, który organ miał obowiązek samodzielnie ocenić i na tej podstawie wyprowadzić własne stanowisko przede wszystkim na płaszczyźnie faktów, a w dalszej kolejności i konsekwentnie na płaszczyźnie prawa, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w motywach podjętej decyzji. W realiach analizowanej sprawy organ tych standardów nie zrealizował, co niewątpliwie może wpływać na wynik sprawy. Pominął, że rozpatrzenie istoty sprawy nie polega na przytoczeniu wyłącznie wybranych twierdzeń biegłych i przepisów prawa, ale powinien to być efekt całego zespołu czynności dowodowych i wyczerpującego toku rozumowania prowadzących do rzetelnego, wnikliwego i pełnego wyjaśnienia, jaki jest stan faktyczny rozpatrywanej sprawy i jakie przepisy znajdują do niego zastosowanie, okazują się adekwatne.
W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Rzetelnie przeanalizuje dotychczas zgromadzone dowody, biorąc przy tym pod uwagę ich pełną treść, nie tylko wybrane fragmenty. Rozważy potrzebę ich uzupełnienia. Na tej podstawie w zgodzie z prawdą obiektywną odtworzy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy istotny z punktu widzenia ustawowych przesłanek określonych w art. 234 ust. 1 i nast. u.p.w. Wnikliwie i wszechstronnie odniesie się do argumentów skarżących, do ich obiektywnego znaczenia dla wyniku sprawy, a więc na ile odnoszą się do przesłanek stosowania art. 234 ust.1 i nast. u.p.w., a na ile wykluczają jego stosowanie i dlaczego.
Innymi słowy, organ ma obowiązek konkretnie i adekwatnie powiązać ustawowe przesłanki z art. 234 ust. 1 i nast. u.p.w. ze wszystkimi istotnymi realiami rozpatrywanej sprawy; ustalenia faktyczne obrazujące prawdę obiektywną wyprowadzić z wyczerpującej oceny kompletnego i jednoznacznego materiału dowodowego, dokonanej według reguł logiki i doświadczenia życiowego.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl oraz w elektronicznym systemie LEX.
Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm. - P.p.s.a.).
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (797 zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023.1964 ze zm.).
Obejmują one wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa ([...] zł).