II SA/Sz 892/19

II SA/Sz 892/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2020-03-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Sokołowska
Maria Mysiak
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 2911/21 - Wyrok NSA z 2023-11-22
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1688
art. 12 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Dz.U. 2018 poz 21
art. 3 ust. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Spółka na zarządzenie pokontrolne Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania produktu jako odpadu I. uchyla pkt 2, 3, 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. na rzecz skarżącej Spółka kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 1471 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 17 stycznia do 31 stycznia 2019 r. w biogazowni rolniczej w miejscowości S., eksploatowanej przez "[...] Spółka z o.o. z siedzibą w miejscowości S. , wydał zarządzenie pokontrolne, którym zarządził:
1. Przekazywanie odpadów zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) oraz zgodnie z pkt I.1 ppkt 4 lit. d i pkt II.9 decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w wyniku eksploatacji instalacji biogazowni o łącznej mocy 1,0 MW, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów. Termin realizacji: niezwłocznie
2. Prowadzenie ewidencji ilości przetworzonego odpadu zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach oraz zgodnie z pkt II.4 ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Termin realizacji: niezwłocznie.
3. Przestrzeganie pkt I.2 ppkt 3 ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie dotyczącym rodzajów i ilości odpadów przewidzianych do przetworzenia w okresie roku. Termin realizacji: niezwłocznie.
4. Składanie Marszałkowi Województwa Z. sprawozdania pod nazwą "Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania tych odpadów" zgodnie z art. 237aa ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o odpadach. Termin realizacji: 15 marca każdego roku za poprzedni rok kalendarzowy.
Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] sierpnia 2019 r.
W uzasadnieniu podjętego zarządzenia pokontrolnego organ wskazał na motywy wydania poszczególnych obowiązków określonych w zarządzeniu.
Odnośnie obowiązku wymienionego w pkt 1 zarządzenia organ wskazał, że w roku 2018 na terenie biogazowni wytworzono odpad o kodzie 19 06 05 - ciecze z beztlenowego rozkładu odpadów zwierzęcych i roślinnych w ilości 29 781,20 Mg. Ustalono, że powyższy odpad przekazano podmiotowi nieposiadającemu decyzji na przetwarzanie powyższego odpadu w procesie odzysku RIO - obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska, co stanowiło naruszenie art. 27 ust 2 pkt 1 ustawy o odpadach.
Wyjaśniając przyczynę nałożenia obowiązku opisanego w pkt 2 zarządzenia organ wskazał, że w trakcie kontroli ustalono, że do wytwarzania biogazu w wyniku beztlenowej fermentacji wykorzystywano jako "surowce" wysłodki, dla których nie prowadzono ewidencji ilości przetworzonego odpadu o kodzie 02 04 08 (wysłodki) w postaci karty ewidencji odpadu. Stanowiło to naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach oraz pkt II.4 decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym organ zobowiązał kontrolowaną Spółkę do prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów; zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz przyjętym katalogiem odpadów.
Co do obowiązku wskazanego w pkt 3 zarządzenia organ podał, że zgodnie pkt I.2 ppkt 3 decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. określającym rodzaje i ilości odpadów przewidzianych do przetworzenia w ciągu roku w obrębie biogazowni, jednym z odpadów określonym w tabeli nr 3 (Lp. 4) przewidzianym do przetwarzania jest odpad o kodzie 02 04 80 – wysłodki. Kontrolowana Spółka w 2018 r. przetworzyła w przedmiotowej instalacji 4094,9 Mg więcej wymienionego odpadu, tym samym naruszyła powyższy punkt decyzji Starosty [...], zgodnie z którym, maksymalna ilość przetworzonego odpadu o kodzie 02 04 80 może wynieść 500,0 Mg/rok.
W zakresie zasadności obowiązku nałożonego w punktem 4 zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że w sprawozdaniu pod nazwą "Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów’’ za 2018 r. złożonemu Marszałkowi Województwa Z. nie zawarto 4094,9 Mg przetworzonego odpadu o kodzie 02 04 80 (wysłodki). Sporządzenie powyższego sprawozdania, niezgodnie ze stanem rzeczywistym, stanowiło naruszenie art. 237aa ust. 1 pkt. 1 ustawy o odpadach.
[...] Spółka z o.o. zaskarżyła opisane wyżej Zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w zw. z art. 69 w powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach. Skarżąca wniosła o:
1. uchylenie w całości Zarządzenia pokontrolnego,
2. sprostowania protokołu kontroli w pkt. 2 naruszenia wykazanych w l.p. nr 2, 3 i 4 na str. 9 i 10 poprzez skreślenie ich treści,
3. zasądzenie od Z. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony
Środowiska kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wobec odmowy podpisania protokołu Spółka przedstawiła swoje stanowisko na piśmie Z. Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Następnie, po upływie niemalże 6 miesięcy, organ wydał Zarządzenie pokontrolne. Organ kontrolny nie tylko nie odniósł się do treści stanowiska strony, ale nawet go nie przywołał w Zarządzeniu pokontrolnym. Wykazana powyżej rażąca niestaranność prowadzonego postępowania kontrolnego obraża podstawowe zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a. oraz fundamentalny dla państwa prawa art. 7 Konstytucji.
Z zarzucanymi przez organ naruszeniami strona skarżąca się nie zgadza. W trakcie kontroli w 2019 r. strona przedłożyła faktury zakupy "paszy" z potwierdzeniem przy każdej dostawie, że jest to pasza, dlatego wysłodki buraczane nie były traktowane jako odpad. Zagospodarowane w biogazowni S. wysłodki pochodziły z cukrowni w K. . W chwili kontroli prowadząca biogazownię Spółka nie posiadała kart przekazania odpadów wystawionych przez podmiot wytwarzający odpady, który dostarczał mu wysłodki do przetworzenia.
Następnie strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach, przepisów art. 11 ust. 1-4 (tj. uznania jako produkt uboczny) nie stosuje się do materiałów paszowych określonych w przepisach Unii Europejskiej wydanych na podstawie art. 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylającego dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz. Urz. UE L 229 z 01.09.2009,
str. 1, z późn. zm.). Zatem wysłodki buraczane prasowane, spełniające wymogi rozporządzenia Komisji UE nr 68/2013 z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych nie mogą być uznane za produkt uboczny. Zasady sporządzania kart przekazania odpadu (dalej KPO) określa art. 69 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, KPO sporządza posiadacz odpadów, który przekazuje odpady, a posiadacz odpadów, który przejmuje odpady od innego posiadacza, jest obowiązany potwierdzić przejęcie odpadów na karcie przekazania odpadów wypełnionej przez posiadacza, który przekazuje te odpady, niezwłocznie po jej otrzymaniu. Wytwórcą odpadów 02 04 80 - wysłodków jest podmiot, który je wytworzył (tj. Cukrownia a nie "[...]" Spółka z o.o.). Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach, rozumie się przez to w pierwszej kolejności każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów). Zatem kartę przekazania odpadu powinien wystawić dostawca wysłodków. Potwierdzić na KPO przejęcie odpadów może podmiot mający zezwolenie na zbieranie lub zezwolenie na przetwarzanie tych odpadów (lub decyzję równorzędną, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach, pozwalającą na takie działania), tj. Pan [...] reprezentujący firmę "[...]" Spółka z o.o., pod warunkiem, że surowiec do biogazowni został mu przekazany jako odpad.
Następnie strona skarżąca postawiła pytania, na jakiej podstawie ustawy o odpadach miałaby założyć ewidencję na odpad, który został przyjęty do przetworzenia, jeśli wytwórca nie przekazał mu KPO? Czy posiadacz jakiejkolwiek substancji może dowolnie, bez KPO, przekwalifikować sobie tą substancję jako odpad?
Skarżąca przyznała, że materiał paszowy w postaci wysłodków spełniających normy paszowe, wykorzystany został w biogazowni, podważając jednak, że z tego faktu wysłodki stały się odpadami. Nie każda wysłodka może stanowić materiał paszowy. Jeśli nie spełnia wymagań określonych przepisami prawa (Rozporządzenie WE 767/2009) wówczas może stanowić odpad o kodzie 02 04 80.
Ponadto, skarżąca Spółka stwierdziła, że wysłodki są kierowane do karmienia bakterii beztlenowych, co potwierdza dokument "Zestawienie karmienia za rok 2018".
Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że prowadzący biogazownię rolniczą nie wykorzystywał wysłodków jako paszy do skarmiania zwierząt gospodarskich, czyli do celów paszowych, przedmiotowe wysłodki przetwarzano w biogazowni jako "substrat" w fermentatorach w procesie wytwarzania biogazu. Odwołując się do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 2132) organ uznał, że bakterie nie mogą być zaliczone
do zwierząt gospodarskich.
Zgodnie z posiadaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w wyniku eksploatacji instalacji biogazowni o łącznej mocy 1,0 MW, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], skarżący może przetwarzać w przedmiotowej instalacji ściśle określone odpady. Z powyższego wynika, że stosowane w biogazowni rolniczej wysłodki, które nie uzyskały statusu produktu ubocznego i nie spełniały definicji paszy, należało traktować jako odpad z przemysłu cukrowniczego o kodzie 02 04 80, który był przetwarzany w biogazowni rolniczej.
Na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę, przy czym wycofał zawarty w niej wniosek o sprostowanie protokołu kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.
Przeprowadzona kontrola zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1355), na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na innych zasadach i na podstawie innej ustawy, niż postępowanie prowadzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, tak więc wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym powołaną wyżej ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska. Nie stosuje się w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc również wskazanych w skardze przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 503/18). Oznacza to, że zarzuty skargi w tym zakresie są nieuprawnione, zaś podstawowe znaczenie dowodowe dla oceny zasadności wydania zarządzenia ma protokół kontroli (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18).
Główny przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii kwalifikacji wysłodków buraczanych, które skarżąca nabyła a następnie wykorzystała jako substrat w procesie działania prowadzonej biogazowni. Przyjęcie przez organ, że przedmiotowe wysłodki buraczane stanowiły odpad determinowało sformułowanie wobec strony skarżącej zaleceń zawartych w pkt 2-4 zarządzenia pokontrolnego.
Okolicznością niesporną jest, że w oparciu o posiadaną decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w wyniku eksploatacji instalacji biogazowni o łącznej mocy 1,0 MW, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], strona skarżąca może przetwarzać w instalacji określone odpady z uwzględnieniem również ich ilości.
Wysłodki buraczane, jako uboczny produkt produkcji cukru, mogą być w pewnych okolicznościach traktowane jako pasza albo odpad. O tym, czy wysłodki buraczane mogą być uznane za paszę decyduje m.in. to, czy spełniają określone właściwości fizyko-chemiczne.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach (Dz. u. z 2019 r. poz. 701), przez odpad - rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.
Według postanowień Rozporządzenia Komisji (UE) nr 68/2013 z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych z dnia 16 stycznia 2013 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 29, str. 1), wysłodki buraczane uznawane są za materiał paszowy, jeśli spełniają normy wskazane w załączniku Katalog Materiałów Paszowych, część C - Wykaz materiałów paszowych (pkt 4.1.7 do 4.1.11).
Rację należy przyznać organowi, że zakupione przez stronę skarżącą wysłodki buraczane nie zostały przez skarżącą wykorzystane jako pasza, co sugerować miałoby wyjaśnienie strony, jakoby wysłodkami zostały skarmione bakterie. Trafnie bowiem organ uznał, że według art. 4
pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2019 r. poz. 269), przez paszę należy rozumieć, zgodnie z definicją ustawową, paszę w rozumieniu art. 3 ust. 4 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności z dnia 28 stycznia 2002 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 31, str. 1). Ww. przepis stanowi, że "pasza" (lub "materiały paszowe") oznacza substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt. Natomiast z postanowień art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 2132) zwierzętami gospodarskimi są ściśle określone gatunki zwierząt (koniowate, bydło, jeleniowate utrzymywane w warunkach fermowych w celu pozyskania mięsa lub skór, jeżeli pochodzą z chowu lub hodowli zamkniętej, o których mowa w przepisach prawa łowieckiego, albo chowu lub hodowli fermowej, drób, świnie, owce, kozy, pszczoła miodna, zwierzęta futerkowe).
Z ww. przepisów wynika, że wysłodki buraczane nie mogły zostać uznane za materiał paszowy przeznaczony do karmienia bakterii w rozumieniu przedstawionych regulacji prawnych. Tym niemniej dla uznania, że zakupione przez stronę skarżącą wysłodki buraczane nie stanowiły paszy nabytej z cukrowni, nie jest wystarczające ustalenie w jaki sposób zostały one wykorzystane przez nabywcę. Odpadem, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, pod pewnymi warunkami może być substancja lub przedmiot. Ta szczególna natura odpadu jest związana z określonymi zachowaniami posiadacza odpadów.
Z nadesłanych przez organ dokumentów, w tym z protokołu z kontroli, nie wynika, czy wysłodki buraczane zostały przez cukrownię traktowane jako produkt (pasza) czy jako odpady, których pozbycie się nastąpiło poprzez ich sprzedaż. Jeśli cukrownia pozbyła się wysłodków buraczanych traktując je jako odpad, to winno to być wyjaśnione i również odpowiednio udokumentowane. Organ nie wskazał przy tym w protokole z kontroli lub w zarządzeniu pokontrolnym regulacji prawnych, które stałyby na przeszkodzie wykorzystywania w biogazowni surowców innych niż odpady. Organ nie podjął zatem wszystkich możliwych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie wyjaśnił w sposób przekonujący zajętego stanowiska w kontekście zastosowanej wykładni pojęcia odpadu w odniesieniu do wykorzystywanych przez stronę skarżącą wysłodków buraczanych.
Mając na powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że wydane zarządzenie pokontrolne nie zostało oparte na kompletnych ustaleniach faktycznych oraz bez należytego odniesienia się do kwestii materialnoprawnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.