II SA/Sz 880/24

II SA/Sz 880/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 39 ust. 1 pkt 1,  art. 40 ust. 1,  ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 12 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr SKO.4122.413.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr SKO.4122.413.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (przywoływane dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania A. i W. S. (dalej przywoływani jako Skarżący), orzekło o utrzymaniu z mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 grudnia 2023 roku nr 113/0/2023, w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] w K. (działka nr [...], obr[...]), poprzez umieszczenie urządzenia obcego - obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, o powierzchni 40,00 m2, za okres od dnia 28 kwietnia do dnia 2 listopada 2023 roku.
Jak wyjaśniło Kolegium, decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta K. wymierzył Skarżącym karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] w K. (działka nr [...], obr[...]), poprzez umieszczenie urządzenia obcego - obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, o powierzchni 40,00 m2, za okres od dnia 28 kwietnia do dnia 2 listopada 2023 roku. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji stwierdził, że między Gminą Miasto K. a stronami w dniu 10 marca 2017 r. podpisana została umowa ustanowienia odpłatnej służebności gruntu (dotyczy zajętej części nieruchomości), na czas określony do dnia 10 marca 2020 r. Organ wyjaśnił, że strony wystąpiły w dniu [...] października 2019 r. o ustanowienie służebności gruntowej na kolejne 36 miesięcy. Służebność na dalszy okres nie została jednak ustanowiona. Za kolejne okresy po upływie terminu służebności, od dnia 11 marca 2020 r., organ wydał kilka decyzji nakładających na strony karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ostatnia z tych decyzji dotyczyła okresu do 27 kwietnia 2023 r. Ponieważ po tym okresie nadal pas drogowy był zajęty bez zezwolenia, organ wydał wskazaną na wstępie decyzję, za okres od 28 kwietnia do 2 listopada 2023 roku, to jest do dnia oględzin pasa drogowego, w których potwierdzono dalsze zajmowanie pasa.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący złożyli odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i o przekazanie sprawy z zaleceniami do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa polegające na wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego polegające na zlokalizowaniu obiektu budowlanego bez zezwolenia zarządcy drogi, pomimo, że właścicielka nieruchomości Gmina Miasto K. wyraziła bezterminową zgodę w formie uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności gruntowej. Zarzucali także naruszenie zasady zaufania obywateli do organów wskutek wydania decyzji, w której nie respektowano tej uchwały. Odwołujący się stwierdzili, że uchwały te nie przewidywały ram czasowych dla zgody na ustanowienie służebności i mają charakter uchwał bezterminowych. Powoływały się ponadto na prawa nabyte na podstawie tych uchwał. Zdaniem odwołujących Rada Miasta udzielając zgody na ustanowienie odpłatnej bezterminowej służebności wyraziła zgodę tym samym na zajmowanie pasa drogowego. W ocenie odwołujących nieprawdziwe są ustalenia organu, jakoby służebność funkcjonować miała tylko w określonym czasie 36 miesięcy. Zarzucili także niekonsekwentne ustalenia organu co do powierzchni zajęcia. We wcześniejszych latach organ przyjmował bowiem w prawomocnych decyzjach, że powierzchnia zajęcia wynosi 24 m2, a w zaskarżonej decyzji ustalono, że ta powierzchnia wynosi 40 m2.
Kolegium rozpatrując powyższe odwołanie, po przywołaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o drogach publicznych wskazało, że art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w sposób jasny i zrozumiały stanowi, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi zobligowany jest wymierzyć karę pieniężną. Przepis ten nie daje podstawy do uzależnienia kary od uznania zarządcy drogi. Bez względu na przyczynę zajęcia pasa drogowego na zajmującym ten pas ciąży obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a w razie braku zezwolenia, uiszczenia nałożonej przez organ kary.
Organ odwoławczy podkreślił, że wymierzenie kary pieniężnej następuje po stwierdzeniu obiektywnych przesłanek wynikających z obowiązujących przepisów, do których należy przede wszystkim okoliczność umieszczenia w pasie drogowym elementów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam czy też zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach, a także brak zezwolenia zarządcy drogi na to umieszczenie bądź zajęcie.
W ocenie organu odwoławczego zgromadzone dowody potwierdzają okoliczność zajęcia pasa drogowego przez usytuowanie w nim obiektu budowlanego stanowiącego wg definicji ustawy o drogach publicznych urządzenie obce, brak zezwolenia na to zajęcie i nieobowiązywanie umowy ustanawiającej służebność gruntową dotyczącej tego terenu.
Zgodnie z ustaleniami Kolegium w protokole kontroli pasa drogowego, którą pracownicy organu przeprowadzili w dniu 2 listopada 2023 r. wskazano, że pas drogowy nadal jest zajmowany bez wymaganego zezwolenia, a powierzchnia zajęcia wynosi 40 m2. Organ zawiadomił strony o oględzinach planowanych na ten dzień, lecz strony nie uczestniczyły w tej czynności. Pracownicy organu spisali protokół z oględzin, w którym potwierdzili kontynuację zajęcia pasa drogowego oraz powierzchnię zajęcia. Wynika ona z dokonanego przez upoważnionego geodetę obmiaru. Mapka z dokładnym obrysem budynku zajmującego częściowo pas drogowy została załączona do protokołu. Załączono także zdjęcia potwierdzające zajęcie pasa. Prawidłowo ustalono okres, w którym zajęcie miało miejsce, to jest od ostatniego dnia okresu, którego dotyczyła poprzednio wydana decyzja nakładająca karę, do dnia stwierdzenia dalszego zajęcia podczas oględzin pasa drogowego.
Ponadto obliczając wysokość kary odpowiadającej dziesięciokrotności opłaty, organ prawidłowo zastosował stawkę wynikającą z § 4 pkt 1 lit. "a" i "b" uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta K. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg, uwzględniając wysokość stawek obowiązujących w okresie, którego decyzja dotyczy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa mającego polegać na wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego pomimo, że właścicielka nieruchomości Gmina Miasto K. wyraziła bezterminową zgodę w formie uchwały na ustanowienie odpłatnej służebności gruntowej, a także naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Kolegium wskazało, że przywoływane przez odwołujących się uchwały Rady Miasta K. w sprawie zgody na ustanowienie służebności stanowiły dla organu warunek do podjęcia dalszych kroków w postaci ustanowienia służebności, ale same w sobie takiego skutku nie powodowały. Były skierowane do organu wykonawczego, jakim jest Prezydent Miasta K. i dawały mu legitymację do podjęcia dalszych działań, to jest zawarcia umowy ustanowienia służebności gruntowej. Rada gminy jako organ stanowiący, jest organem właściwym do wyrażenia zgody na zbycie lub obciążenie nieruchomości stanowiącej własność gminy, natomiast organem wykonawczym w tym zakresie jest prezydent miasta. Zgoda taka może być wyrażona tylko i wyłącznie w formie uchwały i w takiej też formie została wyrażona.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż przedmiotowe uchwały nie stanowią aktu prawa miejscowego, nie zawierają bowiem norm abstrakcyjnych i generalnych i skierowane zostały wyłącznie do Prezydenta Miasta jako organu reprezentującego gminę na zewnątrz, celem umożliwienia mu dokonania czynności cywilnoprawnej w postaci ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomości należącej do gminy. Tym samym wskazane przez odwołujących się uchwały Rady Miasta K. podjęte w powyższym przedmiocie wyrażają jedynie zgodę organu stanowiącego gminy na obciążenie służebnością konkretnej nieruchomości na rzecz konkretnego podmiotu (każdoczesnego właściciela wskazanej w uchwale konkretnej nieruchomości). Uchwały te nie mogą jednak ustanowić służebności. Do tego niezbędne jest zawarcie umowy, w której gmina reprezentowana jest przez organ wykonawczy, którym w rozpatrywanej sprawie jest Prezydent Miasta. Sam fakt, że w pieniężną za uchwale nie wskazano okresu czasu, na który służebność może być ustanowiona przez organ wykonawczy gminy, nie oznacza, że ustanowiona w akcie notarialnym służebność stała się bezterminowa. Zarówno w 2014 r., jak i w 2017 r. ustanowiono służebność na określony czas, po upływie którego służebność wygasła. Wynika to z postanowień zawartych w aktach notarialnych dokumentujących ustanowienie służebności.
Jak wywiodło ponadto Kolegium, skoro dotychczas służebność była ustanawiana na czas określony to powyższe nie dawało odwołującym się podstaw do uzyskania pewności, że będzie ona ustanowiona na kolejne okresy. Zarządca drogi jest uprawniony i obowiązany do zapewnienia zagospodarowania pasa drogowego zapewniającego przede wszystkim prawidłowe jego funkcjonowanie. Interes strony nie może w tym przypadku przesądzać o zezwoleniu na zajęcie pasa, czy też o obciążeniu nieruchomości stanowiącej pas drogowy prawem rzeczowym. Zależy to od decyzji zarządcy drogi. Nie można się w takiej sytuacji zgodzić z zarzutem naruszenia zasady zaufania. Brak zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego i ustanowienia na rzecz odwołujących się służebności, uzasadnia twierdzenie o nieuprawnionym zajmowaniu przez nich opisanego terenu, co w konsekwencji obliguje do nałożenia kary z tego tytułu.
Natomiast w zakresie niekonsekwencji organu I instancji w zakresie powierzchni zajęcia mającej wynikać z tego, że we wcześniejszych latach organ przyjmował w prawomocnych decyzjach, że powierzchnia zajęcia wynosi 24 m2, a w zaskarżonej decyzji ustalono, że ta powierzchnia wynosi 40 m2 Kolegium wskazało, iż powierzchnia zajęcia jest konsekwentnie wskazywana przez organ w kolejnych decyzjach od 2018 r. W decyzji z dnia 12 kwietnia 2018 r. nr 49/0/2018 organ wyjaśnił, że ustalenia zajmowanej, powierzchni pasa drogowego (40 m2) dokonano na podstawie obmiaru geodezyjnego wykonanego przez uprawnionego geodetę. We wszystkich późniejszych decyzjach organ wskazywał tę samą powierzchnię zajęcia tj. 40 m2. Taka powierzchnia została podana także w porozumieniu w sprawie ustanowienia służebności gruntowej z dnia 30 stycznia 2017 r. zawartym przez Skarżących z Gminą Miasto K., do którego dołączono mapę ewidencyjną na dzień 9 stycznia 2017 r., potwierdzoną podpisem uprawnionego geodety, na której podano powierzchnię zajmowanego terenu (40 m2) oraz w akcie notarialnym z dnia 10 marca 2017 r. w sprawie ustanowienia tej służebności. Dlatego zarzut odwołujących się nie znajduje potwierdzenia.
Pismem z 28 września 2024 r. A. S. i W. S. wnieśli skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili:
1. Naruszenie przepisów prawa, wskutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że właścicielka nieruchomości, Gmina Miasto K. , wyraziła zgodę w formie Uchwały Rady Miasta K. nr [...], z dnia 8 kwietnia 2013 r, na ustanowienie bezterminowej , odpłatnej służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości zabudowanej, oznaczonej nr [...] w obrębie miasta K., w celu użytkowania części działki nr [...], w obrębie [...] o powierzchni 24m2 , na potrzeby istniejącej na niej części budynku usługowego położonego przy ul. [...],
2. Naruszenie zasady zaufania obywateli do organów wskutek:
- zaakceptowania jako zgodnej z prawem, decyzji organu I instancji, w której nie respektowano uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r. oraz pominięto fakt, iż naruszenie prawa i własności wynikało z posadowienia na działce, części budynku trwale związanej z gruntem a stanowiącej element konstrukcyjny budynku,
- zatajeniu lub pominięciu faktu, iż organa samorządowe zaakceptowały istnienie w pasie drogowym ul. [...] nierozerwalnej konstrukcyjnej części budynku oraz deklarowały, dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sankcjonujących zabudowę na działce nr [...] obr. [...] a następnie sprzedaż zajętej części nieruchomości na rzecz właściciela budynku znajdującego się na działce nr [...], którymi są Skarżący.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o nałożeniu na Skarżących kary pieniężnej za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.).
I tak, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenia wymaga prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, czy obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczanie reklam, a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach (art. 40 ust. 2 ustawy).
Natomiast stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy). Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla dróg, których zarządcą jest ta jednostka samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 ustawy).
W myśl zaś art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego.
W badanej sprawie jest bezspornym, iż Skarżący są właścicielami przyległego do pasa drogowego budynku, który zlokalizowany jest na działce numer [...] obr. [...] przy ul. [...]. W budynku znajduje się restauracja. W wyniku rozbudowy powyższego obiektu został zajęty pas drogowy - drogi publicznej kategorii gminnej. Dobudowany obiekt budowlany zajmujący pas drogowy jest nie tylko trwale związanym z gruntem, ale też trwale związanym z budynkiem, w którym znajduje się restauracja. Tworzy on funkcjonalną, techniczno-użytkową całość z restauracją.
Nie jest także sporne, iż 7 stycznia 2014 r. pomiędzy Gminą Miasto K., a Skarżącymi została zawarta w formie aktu notarialnego umowa, na mocy której ustanowiono na czas określony - do dnia 7 stycznia 2017 r. - odpłatną służebność gruntową w zakresie korzystania z zajętego gruntu w pasie drogowym. Następnie zaś, w dniu 10 marca 2017 r. podpisana została pomiędzy tymi samymi stronami kolejna umowa dotycząca odpłatnej służebności gruntowej na okres do 10 marca 2020 r. Powyższe umowy były zawierane odpowiednio na podstawie uchwał Rady Gminy K. nr [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r. oraz nr [...] z dnia 5 stycznia 2017 r. W kolejnych okresach analogicznych umów nie zawierano.
W rozpatrywanej nie jest w istocie sporne, iż Skarżący w okresie objętym zaskarżoną decyzją zajmowali opisany w niej grunt znajdujący się w pasie drogowym. Stoją oni jednak na stanowisku, iż brak jest podstaw do obciążania ich karą z tego tytułu, albowiem Gmina Miasto K. wyraziła stosowną zgodę - w formie Uchwały Rady Miasta K. nr [...], z dnia 8 kwietnia 2013 r. - na ustanowienie odpłatnej służebności gruntowej. Swoje stanowisko Skarżący popierają też pismem Urzędu Miasta K. z dnia 31 lipca 2013 r., w którym wyjaśniono przyczyny zawarcia umowy dotyczącej służebności na okres 36 miesięcy wskazując, iż jest to okres, który pozwoli na dokonanie przez Radę Miasta zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego celem sprzedaży zajętej części nieruchomości na rzecz właścicieli budynku.
Oceniając zasadność zarzutu opartego na twierdzeniu o uprawnieniu na powyżej podstawie do zajmowania pasa drogowego w pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę na oceniając charakter uchwał, z których Skarżący wywodzą swoje prawo do zajmowania gruntu stanowiącego własność gminy a znajdującego się w pasie drogowym należy zauważyć, iż zostały one podjęte przez Radę Miasta K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559). Zgodnie z powyższym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Oceniając charakter wydanej na powyższej podstawie uchwały, w kontekście argumentacji skargi, należy wyjaśnić, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stanowi uprawnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały o określonej treści, mianowicie uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Uchwała taka ma zatem niewątpliwie charakter generalny, chociaż jej adresatem jest - co do zasady - organ wykonawczy gminy lub podporządkowane mu struktury organizacyjne.
Powyższy przepis zastrzega na rzecz rady gminy wymóg, by zawarcie kolejnej umowy lub kolejne obciążenie nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat dokonywane było przez organ wykonawczy gminy w oparciu o akt pochodzący od rady (podobnie Wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 235/19).
Mając na względzie wskazywany przez Skarżących zapis §2 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 8 kwietnia 2013 r., zgodnie z którym wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta K., warto też zważyć na art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym to do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Z zestawienia tych przepisów wynika jednoznacznie, że zasadą jest, iż gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta, natomiast uprawnieniem rady gminy jest określenie zasad gospodarowania majątkiem gminy w szczególności w pewnych, albowiem w pewnych okolicznościach obciążenie nieruchomości gminnej wymaga podjęcia stosownej uchwały upoważniającej organ wykonawczy gminy do takiego działania. Warto też w tym miejscu zauważyć, iż właścicielem nieruchomości gminnych jest gmina jako osoba prawna. Owa gmina jest reprezentowana za zewnątrz w sposób przewidziany prawem, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, iż zawarcie umowy służebności należy do uprawnień organu wykonawczego gminy, przy czym dla dopuszczalności takiego działania wymagana jest zgoda organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Cel podjęcia wskazywanych przez Skarżących uchwał wynika z ich tytułu oraz treści §1 w którym Rada "wyraziła zgodę" na ustanowienie odpłatnej służebności gruntowej, na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości zabudowanej na potrzeby istniejącej na niej zabudowy - części budynku. Taka treść uchwał nie daje podstaw do przyjmowania, iż na tej tylko podstawie właściciel nieruchomości nr [...] ma prawo do zajęcia części pasa drogowego. Przedmiotowa uchwała uprawniła organ wykonawczy gminy do zawarcia ze Skarżącymi umowy służebności i nie ma ona charakteru aktu samodzielnie kształtującego ich prawa i obowiązki. Zresztą uchwała znalazła swój wyraz w zawartej na jej podstawie umowie służebności. Dopiero po zawarciu umowy z organem wykonawczym gminy, Skarżący mogli wykazać w okresie jej obowiązywania, istnienie podstawy do zajęcia pasa drogowego. Na marginesie warto dostrzegać, iż zawarcie umowy wymagało złożenia zgodnych oświadczeń woli przez obie strony a zatem określenie terminu obowiązywania umowy (a w konsekwencji organicznego czasu istnienia służebności nastąpiło) za zgodą Skarżących. W kolejnych okresach umowy nie zawarto a zatem służebność wygasła a wraz z nią Skarżący utracili uprawnienie do dalszego legalnego korzystana z pasa drogowego a jego zajmowanie obliguje organ administracji do egzekwowania opłaty za zajęcia pasa drogowego, co prawidłowo wyjaśniono w decyzjach organów obu instancji.
Pismo wskazywane przez Skarżących do skargi, datowane na 31 lipca 2013 r., ma charakter informacyjny, przedstawiający stanowisko organu gminy w toku zawierania umowy służebności.
Wbrew twierdzeniom skargi ani opisana wyżej uchwała, ani tym bardziej pismo informacyjne nie dają podstaw do przyjmowania, iż Skarżący nabyli prawo do korzystania z zajętego pasa drogi publicznej na innych zasadach niż określone w kolejnych umowach zawieranych z organem wykonawczym.
Wobec twierdzeń Skarżących, iż na podstawie uchwały nr [...], z dnia 8 kwietnia 2013 r. uzyskali oni zgodę Rady Miejskiej na ustanowienie odpłatnej służebności gruntowej bez ograniczeń czasowych, należy dostrzegać, iż ostateczne wykonanie owej zgody należało do organu wykonawczego gminy. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia rady gminy do wskazywania organowi wykonawczemu gminy konkretnych działań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt. II SA/Ol 394/21). Jednocześnie jak zwraca się uwagę w orzecznictwie do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Dlatego rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące por. wyrok WSA w Opolu z 10 października 2019 r., sygn. akt. II SA/Op 254/19).
Jednocześnie nie sposób nie dostrzegać, iż nawet jeśli przyjąć, że na mocy uchwały z 2013 r. organ wykonawczy gminy nie był ograniczony okresem na jaki może zawrzeć ze Skarżącymi umowę dotycząca ustanowienia służebności gruntowej, o tyle w kolejnej uchwale Rady Miasta - nr [...] z dnia 5 stycznia 2017 r. - wyraźnie określono, iż umowa ustanowienia odpłatnej służebności winna zostać zawarta na czas określony 36 miesięcy (tak §1 uchwały). Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie, uprawnienie właścicielskie gminy o prawie decydowania o obciążeniu nieruchomości, o ile nie zostały zawarte w tym zakresie umowy cywilnoprawne, może być w każdym czasie zmienione (podobnie wyrok WSA w Rzeszowie z 3 marca 2020 r., sygn. akt. II SA/Rz 1372/19.)
Wobec powyższego organy administracji prawidłowo uznały, że po wygaśnięciu ostatniej z umów w przedmiocie ustanowienia służebności gruntowej, Skarżący nie dysponują zgodą na zajęcie pasa drogowego a stwierdzenie dalszego zajmowania pasa drogowego obliguje je do wymierzenia stosownej kary z tego tytułu. Tym samym zarzuty Skarżących dotyczące uprawnieninia do dalszego zajmowania pasa drogowego są nietrafne.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady zaufania obywateli do organów, albowiem organy administracji działały w ramach swoich uprawnień i obowiązków, do który należy z jednej strony obowiązek dbałości o mienie komunalne z drugiej zaś obowiązek egzekwowania kar od podmiotów zajmujących w nieuprawniony sposób pas drogowy. Okres od nieuprawnionego wkroczenia przez Skarżących na obszar pasa drogowego (tj. od roku 2008 – 2009 w którym dokonano rozbudowy lokalu) był wystarczający na doprowadzenie należącej do nich budowli do stanu, w której nie będzie ona ingerowała w prawo własności gminy. Nie sposób też nie dostrzegać, iż organ gminy informował Skarżących o kończącym się okresie, w którym mogli oni na podstawie służebności korzystać z zajętego terenu gminnego. Zatem zajmując w dalszym ciągu obszar pasa drogowego bez tytułu prawnego do zajętego gruntu oraz bez uzyskania od zarządcy drogi stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winni byli liczyć się ze skutkiem takiego działania w postaci obciążenia karą.
Jeśli chodzi natomiast o zarzut błędnego określenia powierzchni zajęcia to jak zasadnie wskazał organ odwoławczy wynika ona z dokonanego przez upoważnionego geodetę obmiaru oraz była ona analogicznie i konsekwentnie określana na 40 m2 w kolejnych decyzjach zapadających po 2018 roku. Skarżący nie przedłożyli żadnych dowodów wskakujących na wadliwość powyższego obmiaru czy też zmiana w powierzchni zajęcia co przy dostrzeżeniu, iż sami przyjmowaną aktualnie wartość potwierdzili w zawartej umowie dotyczącej ustanowienia służebności, nakazuje również powyższy zarzut uznać za nieuzasadniony.
Końcowo warto dostrzec, iż Skarżący wywodząc swoje prawo do zajmowania pasa drogowego na podstawie uchwały Rady Miasta K. z 2013 r. wyrażającej zgodę na ustanowienie odpłatnej służebności pomijają okoliczność, iż zgoda ta dotyczyła powierzchni jedynie 24 m2, a zatem uchwała taka nie może być traktowana jako upoważnienie Prezydenta Miasta do zawarcia umowy opiewającej na powierzchnię 40m2 - a takiej dotyczy niniejsze postępowanie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.
Cytowane w uzasadnieniu wyroku sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl.