II SA/Sz 876/21

II SA/Sz 876/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Alicja Polańska
Elżbieta Dziel /przewodniczący/
Marzena Kowalewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
1. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części 2. oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
art. 15 ust. 1 i 4, art. 19 ust. 1-4
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędzia WSA Alicja Polańska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1 . stwierdza nieważność § 11, § 12, § 16, § 17, § 23 ust. 4, § 25 ust. 3, § 37 ust. 3, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Skargą z dnia 17 czerwca 2021 r. Prokuratur Rejonowy w P. zaskarżył w całości na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oraz na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 66 ze zm.) uchwałę nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej "Regulamin").
W skardze Prokuratur Rejonowy zarzuci istotne naruszenie przepisów prawa,
a mianowicie:
art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: "u.z.z.w.") poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie w Rozdziale II Regulaminu co najmniej minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w tym w szczególności co najmniej minimalnej ilości odprowadzonych ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody
art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez wykroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w szczególności w:
- § 1 ust. 2 pkt c i d Regulaminu poprzez powtórzenie definicji legalnej pojęcia "Odbiorca" i "Przedsiębiorstwo" na poziomie aktu wykonawczego, podczas gdy w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia pojęć a nadto definicje te zostały określone w art. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków,
- §10 ust. 1 Regulaminu poprzez powtórzenie zapisów ustawowych określających pisemną formę umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków już uregulowanych w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków
- § 11, § 12 §, 16 oraz §17 Regulaminu poprzez określenie czasu na jaki może być zawarta umowa, warunków jej zmiany, rozwiązania i wygaśnięcia do czego organ nie był uprawiony albowiem pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb, zawierania umów" użytym w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich które muszą być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę,
- § 19 ust. 2, 3 i 5 Regulaminu poprzez powtórzenie zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzani ścieków dot. terminu uzyskania faktury oraz terminu płatności, a także zasad postępowania z nadpłatą które określone zostały w §17 wskazanego rozporządzenia,
- § 19 ust. 4 Regulaminu poprzez uregulowanie kwestii odsetek ustawowych za opóźnienie podczas gdy uprawnienie takie wynika z art. 481 k.c.,
- § 37 ust. 3 Regulaminu poprzez ustanowienie wymogu złożenia reklamacji na piśmie podczas gdy w treści art. 19 ust. 5 ppkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie określono szczegółowo formy reklamacji,
- § 38 ust. 1 Regulaminu poprzez wskazanie konieczności zawarcia umowy dostawy wody na cele przeciwpożarowe z gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej podczas, gdy przepisy ustawy takiej konieczności nie przewidują,
- § 41 Regulaminu poprzez określenie, że w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków co stanowi wprowadzenie prymatu zaskarżonej uchwały nad ustawą i przepisami wykonawczymi,
- § 23 ust. 4 Regulaminu poprzez ustalenie, że wynagrodzenie Przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia winno wynikać z kosztów ponoszonych przez Przedsiębiorstwo na ich opracowanie oraz, że przedsiębiorstwo może określić w tym zakresie opłatę zryczałtowaną, podczas gdy przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają upoważnienia dla obciążania odbiorców należnościami za wydanie warunków przyłączenia,
- § 25 ust. 3 Regulaminu poprzez ustalenie , że jeżeli umowa określa zasady odpłatnego włączenia przez Przedsiębiorstwo przyłącza lub urządzenia wybudowanego przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci, wynagrodzenie Przedsiębiorstwa winno wynikać z kosztów ponoszonych przez Przedsiębiorstwo na jego dokonanie a przedsiębiorstwo może określić w tym zakresie opłatę zryczałtowaną, podczas gdy przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają upoważnienia dla obciążania odbiorców należnościami za wydanie warunków przyłączenia,
- § 26 ust. 1 i 2 Regulaminu poprzez modyfikację kwestii odmowy przyłączenia do sieci podczas gdy kwestia ta stanowi modyfikację zapisów ustawowych określonych w art. 19 ust. 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków,
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w W. wniosła o oddalenie skargi w całości.
Rada wskazała, iż zaskarżona uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr [...] poz. [...]) weszła w życie z dniem 29 kwietnia 2006 r. i została uchylona z dniem 6 lutego 2019 r. na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy W.." (Dz. Urz. Woj. [...] z [...]). Oznacza to, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego nie obowiązującym już od ponad 2 lat. Fakt ten stanowi, iż przedmiot skargi został już wyeliminowany z obrotu prawnego, co czyni skargę bezprzedmiotową.
Zdaniem Rady uzasadnienie Prokuratora zasadności stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały jest nietrafione, albowiem stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały nie wykreuje roszczeń, które będą mogły być skutecznie dochodzone przed sądem powszechnym. Rada podnosi, iż ewentualne roszczenia adresatów uchwały mogą być podnoszone w oparciu o art. 417(1) § 1 kodeksu cywilnego. Ponadto mając na uwadze, że przedmiotowa uchwała została uchwalona w dniu [...] lutego 2006 r., a weszła w życie 29 kwietnia 2006 r., to aktualnie minął już 10 letni okres, w którym to okresie adresaci zaskarżonej uchwały mogliby domagać się odszkodowania w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Oznacza to, iż ewentualne stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, li tylko z uwagi na upływ 15 lat od dnia uchwalenia oraz wejścia w życie tej uchwały, nie osiągnie zamierzonego przez Prokuratora celu, albowiem ewentualne roszczenia adresatów uległy już przedawnieniu.
Ponadto Rada podnosi, iż zaskarżona uchwała powinna być oceniania w zakresie jej zgodności z prawem na moment jej uchwalenia tj. dzień [...] lutego 2006 r. Jest to o tyle istotne, iż zarzuty stawiane uchwale przez Prokuratora są zarzutami stawianymi w oparciu o inny stan prawny niż w momencie uchwalenia uchwały. Tytułem wyjaśnienia Rada wskazała, iż Prokurator do oceny uchwały z 2006 roku stosuje przepisy, które obowiązywały od 2017 r. Rada wskazuje, iż u.z.z.w. w art. 19 nie miała ustępu 5 w momencie uchwalania uchwały; ustęp 5 art. 19 został wprowadzony nowelizacją obowiązującą od 12 grudnia 2017 r. Tak dokonywana przez Prokuratora ocena jest oczywiście nieprawidłowa i nie może dać prawdziwych wyników, albowiem jest dokonywana wg stanu prawnego późniejszego o 11 lat.
Dodatkowo Rada wskazała, iż orzecznictwo dotyczące tematyki regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków od dnia uchwalenia uchwały do czasu obecnego ulegało ciągłym zmianom; nie zawsze było jednolite i spójne. Podobnie poglądy doktryny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Przewodnicząca I Wydziału
w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie zarządzeniem z 9 września 2021r., powołując się na art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.) dalej: "uCOVID-19", informowała strony postępowania o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym poinformowano strony o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego na dzień 28 października 2021 r., jak też o możliwości wypowiedzenia się na piśmie w ww. sprawie.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu
w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.
Z tych też względów nie miała wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, tak jak oczekiwała Rada w odpowiedzi na skargę, okoliczność związana z podjęciem uchwały nr [...] przez Radę Gminy W. z dnia [...] grudnia 2018 r. która zmieniała (uchylała) zaskarżoną uchwałę. Wskazać bowiem należy, że okoliczność podjęcie późniejszych uchwał pozostaje bez wpływu na możliwość merytorycznej kontroli przez Sąd zaskarżonej uchwały. Skuteczna zmiana lub uchylenie inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej czy uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne nie można mówić o bezzasadności skargi. Nadal zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu, choćby obowiązywał on tylko jeden dzień. W niniejszym przypadku, w pierwotnym i niezmienionym brzmieniu, zaskarżonym przez Prokuratora, uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. obowiązywała od dnia 29 kwietnia 2006 r. i i obowiązywała do 6 lutego 2019 r.
Wobec tego sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w niniejszej sprawie. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały, to jest ex tunc.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.
W myśl art. 19 ust. 3 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody
i odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 19 ust. 4 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa
i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług,
w tym:
1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4) warunki przyłączania do sieci;
5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody
i odprowadzaniu ścieków;
9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Cytowany przepis ściśle zatem określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Ponadto zauważyć należy, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Powyższa regulacja ustawowa nie pozostawia zatem radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 2 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).
W tym miejscu zauważyć należy, że Prokurator w skardze powołuje się na treść art. 19 ust. 5 u.z.z.w., natomiast na datę wydawania zaskarżonej uchwały art. 19 nie zawierał ustępu 5, który został wprowadzony dopiero od dnia 12 grudnia 2017 r. ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180). Powyższe nie miało jednak wpływu na zasadność skargi, albowiem treść art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w dacie podejmowania uchwały, jaki i obecnie w art. 19 ust. 5 u.z.z.w mają identyczną treść.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że pomimo powoływania się przez Prokuratora na niewłaściwe przepisy, są one w części zasadne.
Odnosząc się do zarzutu Prokuratora, że Regulamin nie określa wymaganego przepisem art. 19 ust. 5 pkt 1 – winno być art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy elementu obligatoryjnego, dotyczącego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalna ilość odprowadzanych ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody wskazać należy, że w ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług. W przypadku ścieków, będzie to minimalna ilość odprowadzanych ścieków, jak również ich stan i skład. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje natomiast mieszkańcom gminy wskazówkę jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Przy czym to rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyrok NSA z 12.02.2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyroki WSA: we Wrocławiu z 13.03.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13 oraz z 07.10.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 441/14; w Szczecinie z 10.11.2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16; w Opolu z 11.12.2019 r., sygn. akt I SA/Op 371/19). Brak zawarcia w Regulaminie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ww. zakresie, powoduje, że co do zasady stosowna regulacja (uchwała) nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w..
Co istotne zaskarżenie przez Prokuratora podjętej uchwały rodzi obowiązek wskazania regulacji Regulaminu, która narusza i to w sposób istotny przepisy ustawy. Skoro zaś Prokurator nie wskazał, w którym z zapisów Regulaminu nie realizuje Rada ww. obowiązku a powołuje jedynie ogólnie Rozdział II zaskarżonego Regulaminu, to wobec braku wskazania, w którym z zapisów Regulaminu doszło do istotnego naruszenia przepisów ustawy nie sposób rozpoznać zarzutu Prokuratora. Stąd tak sformułowany zarzut Prokuratora nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.
Podzielić należy natomiast stanowisko Prokuratora, że § 11, § 12, § 16, oraz
§ 17 Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów", o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy bowiem rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym jest natomiast określenie warunków, a więc treści samej umowy. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy,
z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to zatem, że kwestie dotyczące m.in. określenia okresu, na jaki jest zawierana umowa, kiedy taka umowa może być zmieniona lub rozwiązana, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Dostarczanie wody i odbiór ścieków następuje na podstawie zawartej umowy między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Zakwestionowanych przepisów uchwały nie można zaliczyć do szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., gdyż w istocie wkraczają w treść umowy łączącej przedsiębiorstwo i odbiorcę usług. Sąd stwierdził zatem nieważność § 11, § 12, § 16, oraz § 17 Regulaminu.
Na akceptację zasługują argumenty Prokuratora przeciwko brzmieniu § 23
ust. 4 Regulaminu, który stanowi o wynagrodzeniu przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia do sieci oraz § 25 ust. 3 Regulaminu, który stanowi o wynagrodzeniu przedsiębiorstwa z tytułu umowy o włączenie do sieci. Art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. stanowi o warunkach przyłączenia do sieci i nie zawiera upoważnienia dla Rady do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia do sieci oraz odpłatności z wynagrodzenia przedsiębiorstwa z tytułu umowy o włączenie do sieci. Ustawowe "warunki przyłączenia określone
w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody
i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nakazanie odpłatności jako warunku przyłączenia do sieci nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.z.z.w. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych. Do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje
w ogóle z wprowadzaniem opłat z tytułu wydania warunków przyłączenia do sieci. Podkreślić można tylko, że przepis art. 15 ust. 1-3 ustawy wyraźnie artykułuje jakie koszty obciążają ubiegającego się o przyłączenie, a następnie odbiorcę usług, a jakie koszty ponosi przedsiębiorca. Bezspornie z literalnego brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do siec (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 431/08). Gmina nie może również przerzucać kosztów budowy instalacji wodno-kanalizacyjnej na mieszkańca, nawet jeśli ten wyrazi na to zgodę (por. sygn. akt II SA/Ke 675/07, sygn. akt II SA/Go 432/06). Żaden przepis nie upoważnił Rady do uregulowania w uchwale możliwości wynagrodzenia, za ustalenie warunków przyłączenia do sieci oraz wynagrodzenia przedsiębiorstwa z tytułu umowy o włączenie do sieci.
Za niezgodny z prawem należy uznać również § 37 ust. 3 Regulaminu, w którym uchwalono, że reklamacja dotycząca sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy, jest zgłaszana w formie pisemnej. Przepisy ustawy nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej, a ustawodawca w treści art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w. (a nie jak wskazał Prokurator art. 19 ust. 5 pkt 8), określając sposób załatwienia reklamacji nie określił formy, w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usług złożona. Przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia poprzez powtórzenia ustawowych regulacji w § 1 ust. 2 lit. c i d, § 5 ust.4, § 10 ust. 1, § 19 pkt 2, 3, 4, 5, § 38 ust.1 Regulaminu, w ocenie Sądu nie uzasadniają one konieczności wyeliminowania tych zapisów, albowiem stanowią w istocie powtórzenie lub częściowe powtórzenie unormowań ustawowych i nie modyfikują treści tych przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r., II GSK 952/15; wyrok NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 338/14). Dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., II GSK 952/15 dopuszczalność takiego powtórzenia uzasadniona jest przejrzystością tekstu skupiającego wówczas całość regulacji uchwały. W wyroku z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1147/13, NSA zauważył, że ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. W skarżonej uchwale mamy do czynienia z powtórzeniem lub częściowym powtórzeniem zapisu ustawowego oraz zapisu z ustawy dla spowodowania czytelności i zrozumiałości uchwały. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że chociaż przepisy dotyczące zasad techniki prawodawczej stanowią, iż w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny, a nie normatywny, tak jak w zaskarżonej uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie, II SA/Sz 658/21).
Odnosząc się do zarzutu modyfikacji zapisu ustawowego, skierowanego do § 26 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu, w którym wskazano, w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wskazać należy wskazać należy, że powyższy zapis, zdaniem sądu, nie pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 1 i ust. 4 u.z.z.w. Ustawodawca położył więc nacisk na obowiązek przyłączenia leżący na przedsiębiorstwie ale o ile spełnione są warunki o których mowa w art. 15 ust. 1i ust.4 u.z.z.w. a ustanowiona w Regulaminie możliwość odmowy przyłączenia do sieci jest niczym innym jak konsekwencją nie spełnienia warunków, o których mowa w art. 15 ust. 1 i ust. 4 u.z.z.w. Inaczej mówiąc zapis Regulaminu jest niczym innym jak informacją o konsekwencjach nie spełnienia warunków, o których mowa w art. 15 ust. 1 i ust. 4 u.z.z.w. Stad ze wskazanych wyżej przyczyn uznać należy brak podstaw do stwierdzenia nieważności we wnioskowanym zakresie.
Końcowo, sąd nie podziela zarzutu naruszenia § 38 ust. 1 Regulaminu dotyczącego konieczności zawarcia umowy dostawy wody na cele przeciwpożarowe z gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Wskazanie możliwości zawarcia umowy pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem wynika z art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zatem - wbrew argumentacji Prokuratora - określenie, że czynność prawna pomiędzy Przedsiębiorstwem, gminą i jednostką straży pożarnej przybierze formę umowy na pobór wody na cele przeciwpożarowe, nie narusza przepisów u.z.z.w.
Zgodzić się należy z poglądem, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia a zgodnie z ustęp 2, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń to mając na uwadze, że na skutek skargi Prokuratora doszło do wyeliminowania regulacji Regulaminu dotkniętych nieważnością, regulacja Regulaminu w pozostałym zakresie jako nie naruszająca w istotny sposób ustaw, tym samym nie naruszając zasady hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 11, § 12, § 16, § 17, § 23 ust. 4, § 25 ust. 3, § 37 ust. 3 uchwały
nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków Regulaminu a w pozostałym zakresie skargę oddalił (art. 151 P.p.s.a.).