II SA/Sz 872/23

II SA/Sz 872/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 259/24 - Wyrok NSA z 2024-03-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64a, art. 151a par. 2.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Spółka na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 lipca 2023 r., na podstawie art. 6 pkt 2, art. 124. ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 – j.t.), dalej jako "u.g.n.", art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – j.t.), dalej jako "k.p.a.", Starosta K. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie G., gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 6,51 ha, poprzez udzielenie inwestorowi – E.-O. S.A. w G. dalej jako "skarżąca", zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, dla inwestycji polegającej na demontażu istniejącego i posadowieniu nowego stanowiska słupowego WN 110 kV w nowym miejscu oraz wymianie przewodów w istniejącej napowietrznej linii energetycznej WN 110 kVwraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części nieruchomości o powierzchni zajęcia:
- w okresie budowy - 4151 m.kw.
- w okresie użytkowania – 1802 m.kw.
zgodnie z załącznikiem mapowym w skali 1:1000, stanowiącym integralną część decyzji.
W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało przez ustawodawcę uzależnione od spełnienia dwóch zasadniczych przesłanek. Po pierwsze ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić w celu realizacji przedsięwzięcia, które jest zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) rokowań, mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.
Organ I instancji uznał, że na gruncie niniejszej sprawy warunki te zostały spełnione. Lokalizacja sieci jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia 15 marca 2012r., nr XVI/141/12, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy B. , na potrzeby budowy farmy elektrowni wiatrowych "[...] dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych: K., U., C., G.. Przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 35R - tereny rolnicze z zakazem zabudowy. Niemniej jednak zgodnie z § 9 pkt 2 mpzp wszelkie niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania obszaru obiekty i urządzenia, a w tym w szczególności m.in. obiekty obsługi technicznej, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej można realizować na każdym terenie elementarnym w sposób niekolidujący z innymi ustaleniami planu i przepisami odrębnymi.
W ocenie organu, wskazany we wniosku sposób przeprowadzenia inwestycji jawi się jako najmniej uciążliwy dla właściciela, albowiem w wyniku planowanej inwestycji na istniejącym obiekcie liniowym nie zmieni się aktualny sposób korzystania z nieruchomości (nie zmieni się obecne zagospodarowanie terenu ), a po zakończeniu prac nieruchomość będzie mogła być wykorzystywana w dotychczasowy sposób.
W odniesieniu do drugiego z opisanych warunków organ I instancji zwrócił uwagę na to, że pełnomocnik inwestora do złożonego wniosku dołączył dokumenty z rokowań o uzyskanie zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac, wskazując iż negocjacje prowadzone były zarówno w formie pisemnej jak i telefonicznej, jednakże nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wyrażenia zgody na wykonanie planowanych prac.
Organ ustalił, że pismem z dnia 5 grudnia 2022r. inwestor wystąpił do właściciela nieruchomości z zaproszeniem do rokowań mających na celu uzgodnienie warunków dot. założenia i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej. W piśmie zwrócono się z prośbą o wyrażenie zgody na realizację prac na przedmiotowej nieruchomości, wskazując jednocześnie ich zakres oraz przedstawiając propozycję porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu i jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie tej służebności. Przebieg infrastruktury wraz z terenem zajęcia nieruchomości został dodatkowo szczegółowo przedstawiony na załączniku graficznym załączonym do pisma. Zaproszenie zostało doręczone w dniu 7 grudnia 2022 r. Następnie w dniach 8 i 13 grudnia 2022 r. odbyły się rozmowy telefoniczne między stronami, na okoliczność których została spisana notatka służbowa. Kolejne zaproszenie do rokowań z dnia 18 stycznia 2023 r. zostało doręczone J. D. w dniu 23 stycznia 2023 r. W dniu 27 stycznia 2023 r. właścicielka nieruchomości skontaktowała się telefonicznie z pełnomocnikiem inwestora, przedstawiając swoje uwagi dotyczące planowanych prac. Jednocześnie odniosła się do propozycji wynagrodzenia, wskazując, iż ostateczną kwotę wynagrodzenia poda po otrzymaniu informacji od rzeczoznawcy majątkowego, co może potrwać ok. 2-3 tygodni. Z rozmowy telefonicznej została spisana notatka służbowa. W związku z upływem wskazanego przez właścicielkę terminu do przedstawienia swojej propozycji wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu oraz brakiem stanowiska w tej sprawie, pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. inwestor poinformował właścicielkę nieruchomości o zakończeniu rokowań w sprawie założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej na części przedmiotowej nieruchomości.
W tej sytuacji organ uznał okoliczności przeprowadzonych rokowań oraz ich negatywny wynik za udowodnione.
Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła J. D., domagając się jej uchylenia i wskazując, że nie sprzeciwia się przeprowadzeniu prac za odpowiednią opłatą.
Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy, po zreferowaniu dotychczasowego przebiegu sprawy, a także przytoczeniu mających zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał, że inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego i jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma zostać zrealizowana.
Dalej organ wyjaśnił, że warunkiem wydania zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, gdyż omawiana regulacja przewiduje pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele związane z realizacją inwestycji, przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Z księgi wieczystej KO [...]/0 wynika, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości jest J. D..
Wojewoda przeanalizował następnie treść korespondencji z właścicielką nieruchomości oraz treść sporządzanych przez inwestora notatek, przedłożonych na potwierdzenie tego, że rokowania się odbyły, jednak nie doprowadziły do porozumienia stron.
Wyjaśnił, że warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest wykazanie, że rokowania faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne (a nie pozorne). Gwarancją niewkraczania przez organ administracji w sposób nieuprawniony w sferę własności nieruchomości jest obowiązek dołączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie rokowań zakończonych brakiem zgody właściciela na wykonanie prac na jego nieruchomości. Skoro kompetencja organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy, to ingerencja ta musi być oparta o skrupulatną ocenę okoliczności sprawy. Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednak organ administracji musi być w posiadaniu dokumentacji, która potwierdza, że rokowania się odbyły (wyrok NSA z 02.03.2021 r., sygn. akt I OSK 2680/20).
Z przedłożonych przez wnioskodawcę materiałów z przeprowadzonych rokowań, nie wynika, zdaniem organu odwoławczego, że miały miejsce rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.
Inwestor przedstawił J. D. jedynie pewną propozycję (projekt porozumienia), dotyczącą zasad ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń elektroenergetycznych w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji Ż. - B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym jednego stanowiska słupowego WN 110 na nieruchomości położonej w miejscowości G., oznaczonej jako działka nr [...], wskazując, że planowany zakres prac na ww. nieruchomości obejmuje także demontaż 1 stanowiska słupowego. Treść załączonych do wniosku pism (z 05.12.2022 r., 18.01.2023 r. i 11.04.2023 r.) dotyczyła tylko warunków ustanowienia służebności przesyłu - na podstawie porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych - a nie uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 § 1 u.g.n.
Dalej Wojewoda wyjaśnił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji rokowań, nie precyzuje w jakiej formie mają być przeprowadzone rokowania, ale skoro pojęcie to jest instytucją prawa cywilnego, winno być wykładane zgodnie z treścią art. 72' § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610). Przepis ten zaś stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Podkreślił, że Kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy, to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1). Zastosowanie przez ustawodawcę wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Oznacza to, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko - w zasadzie - jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy, jak to ma miejsce w niniejszym przypadku. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć sytuację, w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. Unormowanie zawarte w art. 124 u.g.n., który stanowi podstawę do ograniczenia prawa własności, mimo wszystko ma na celu jednak jego ochronę, i wykładnia tego unormowania, określającego szczegółowo procedurę ograniczającą prawo własności, musi być dokonywana w sposób ścisły (wyrok NSA z 15.03.2023 r., sygn. akt I OSK 328/22; wyrok NSA z 15.05.2018 r., sygn. akt I OSK 2866/17).
Przedstawienie właścicielce nieruchomości propozycji zawarcia porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu nie spełniało, w ocenie organu odwoławczego, wymogu przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Wprawdzie Energa - Operator S.A. w pismach z 5 grudnia 2022 r. i 18 stycznia 2023 r., zatytułowanych "Zaproszenie do rokowań (...)", zaznaczyła, że celem rokowań jest uzgodnienie warunków zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, ale dalej wyraźnie wskazała, na czym ta zgoda ma polegać i że jej wyrażenie następuje poprzez zawarcie porozumienia, prowadzącego do ustanowienia służebności przesyłu w formie aktu notarialnego. Zatem składana w tym przypadku przez Spółkę propozycja dotyczyła obu tych możliwości tylko łącznie.
Trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego. Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Ponadto, postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż przepis ten w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia. Nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Obie instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Prowadzenie rokowań w sprawie ustanowienia służebności przesyłu nie jest ani zabronione, ani wykluczone, jako że rokowania te mogą być prowadzone niezależnie od trybu wynikającego z art. 124 ust. 3 u.g.n.; możliwe jest również negocjowanie warunków ustanowienia służebności przesyłu w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. Zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., stałoby by się bezprzedmiotowe. Nie oznacza to jednak, że rokowania dotyczące ustanowienia służebności przesyłu spełniają wymogi dotyczące rokowań prowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., a więc rokowań związanych z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości (wyrok NSA z 15.03.2023 r., sygn. akt IOSK 328/22; wyrok NSA z 19.10.2017 r., sygn. akt I OSK 1279/17; wyrok NSA z 15.05.2018 r" sygn. akt I OSK 2866/17).
Celem wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest udzielenie inwestorowi zezwolenia na czasowe zajęcie cudzej nieruchomości wyłączenie dla potrzeb wykonania robót budowalnych. W niniejszym przypadku inwestor zainteresowany był tylko uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości w postaci służebności przesyłu i jedynie tego zakresu dotyczyła kierowana do właścicielki korespondencja. Z akt sprawy nie wynika, że Energa - Operator S.A. przedstawiła właścicielce inne propozycje, że prowadziła rokowania w celu uzyskania tylko zgody na wykonanie praw, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 02.02.2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1130/16).
Przedstawione okoliczności wskazują, zdaniem Wojewody, na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. - poprzez brak wykazania prawidłowo przeprowadzonych rokowań, które są warunkiem wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, co stanowiło podstawę uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a.
Udzielając wskazówek co do dalszego postępowania, Wojewoda wskazał na konieczność zbadania, czy przed złożeniem wniosku przez inwestora z właścicielką nieruchomości przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy rokowania, stanowiące przesłankę wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, E.-O. S. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw, podnosząc zarzuty:
1. Naruszenia przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności zaniechanie wszechstronnego zbadania przedłożonych dokumentów w sprawie stanowiących dowód przeprowadzonych z właścicielką rokowań, prób wypracowania wspólnego stanowiska i zawarcia umowy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że rokowania były przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a zatem zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy,
podczas gdy:
z przedłożonych do wniosku o ograniczenie nieruchomości dokumentów wynika, że skarżąca przeprowadziła rokowania, odpowiadała na wszystkie wątpliwości właścicielki nieruchomości i składane przez nią oferty, a w szczególności zaproponowała zawarcie umowy za stosownym wynagrodzeniem, a ponadto z żadnego przepisu nie wynika sposób i tryb przeprowadzanych rokowań, a ani organ I ani organ II instancji nie jest władny do określenia sposobu prowadzonych rokowań.
2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez kreowanie rozstrzygnięć w zależności od składu orzekającego, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej z poszanowaniem proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
podczas gdy:
organ a także pracownicy organu, dokonując czynności w toku postępowania winni z urzędu wziąć pod uwagę analogiczne rozstrzygnięcia w ramach zasady konsekwencji działania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało to naruszeniem zasady pewności prawa i zaufania obywateli do władzy publicznej, np. w sprawach wydawanych przez siebie decyzji nr [...], [...]
[...]
3) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z powodu wystąpienia konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, tj. przeprowadzenia rokowań w sposób prawidłowy co ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie
podczas gdy:
taki powód w ogóle nie wystąpił w niniejszej sprawie, a zebrany materiał dowodowy pozwala przyjąć, że rokowania zostały przeprowadzone, a tylko taki obwiązek wynika z art. 124 ust. 3 (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) ("u.g.n.") i spoczywa na inwestorze, a ponadto, żaden przepis nie określa sposobu i kształtu rokowań, wobec czego skarżąca stoi na stanowisku, że rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, a rozstrzygnięcie sprawy wobec spełnienia wszystkich przesłanek przez skarżącą powinno zapaść zgodnie z żądaniem skarżącej, a w konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia decyzji Starosty i przekazaniu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 124 ust. 1 oraz 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji z tego powodu, że przedsiębiorstwo energetyczne, w sposób nieprawidłowy przeprowadziło rokowania
podczas gdy:
organ II instancji nie był władny do oceny sposobu i trybu przeprowadzonych negocjacji, bowiem z treści powyższego artykułu wprost wynika, że do wniosku o ograniczenie nieruchomości należy tylko dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań i brak jest przepisu określającego ich formę i tryb prowadzenia, wobec czego rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i zasadne było utrzymanie decyzji organu I instancji.
Skarżąca, na podstawie art. 64c §5 p.p.s.a., wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie w całości decyzji Wojewody, a następnie o wydanie, na podstawie art. 138 §1 k.p.a., nowej decyzji oddalającej odwołanie właścicielki nieruchomości i utrzymanie w mocy decyzji Starosty,
Na wypadek, gdyby Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Na podstawie art. 119 § 2 i art.120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma w porównaniu do postępowania ze skargi uproszczony charakter, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), nie biorą w nim udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), to jest bada sprawę pod kątem tego czy w okolicznościach danej sprawy były podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji decyzją kasacyjną. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
W badanej sprawie Wojewoda Zachodniopomorski uchylił decyzję organu I instancji z tego względu, że – w jego ocenie, przeprowadzone przez inwestora z właścicielką nieruchomości negocjacje nie stanowiły rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.
Analiza przedłożonych Sądowi akt postępowania prowadzi do wniosku, że stanowisko organu odwoławczego, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe.
Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Stosownie do art. 124 ust. 3 przywołanej ustawy, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.
Rację ma zarówno skarżąca, jak i Wojewoda wywodząc, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują ani tego w jaki sposób mają przebiegać rokowania, ani też tego, w jaki sposób należy udokumentować okoliczność, że rokowania się odbyły. Niewątpliwie powinno to nastąpić w taki sposób, aby jasne było, że rokowania się w ogóle odbyły, a także jaki był ich przedmiot. Dla wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości istotnym jest, że rokowania zakończyły się niepowodzeniem, to znaczy, że inwestor nie wyjednał zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac.
Podkreślenia przy tym wymaga, że wyrażenie zgody na wykonanie prac i dobrowolne udostępnienie nieruchomości przez właściciela (użytkownika wieczystego), wyklucza możliwość wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.
W ocenie Sądu, w badanej sprawie krzyżują się dwie kwestie. Pierwsza dotyczy przeprowadzenia samych rokowań i ich przydatności dla ustalenia, że zakończyły się one niepowodzeniem. Druga – wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości za odpowiednią opłatą, o czym jest mowa w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odniesieniu do kwestii pierwszej należy przyznać rację Wojewodzie, iż rokowania są instytucją prawa cywilnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2866/17 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), "instytucja ta winna być wykładana zgodnie z treścią art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego. Przepis ten zaś stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Podkreślić także należy, że Kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 § 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy więc rozumieć, sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia".
Na gruncie badanej sprawy trafnie zauważył organ odwoławczy, że prowadzone z właścicielką nieruchomości negocjacje dotyczyły służebności przesyłu, tymczasem, jak wyjaśnił NSA w przywołanym wyroku obie instytucje prawa – zezwolenie z art. 124 ust. 1 ug.n. i służebność przesyłu, "wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości". Pogląd ten jest – wbrew wywodom skarżącej, ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki NSA z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2866/17, z dnia18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1439/19, z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 328/22, dostępne w CBOSA).
Niezależnie od powyższego należy również zwrócić uwagę na kwestię drugą, a mianowicie podniesioną w odwołaniu okoliczność, iż właścicielka nieruchomości nie sprzeciwia się jej wykorzystaniu na cele związane z koniecznością realizacji inwestycji, wskazując, iż wielokrotnie wcześniej udzielała zgody na wykonywanie przez skarżącą prac na terenie jej nieruchomości. Jak wynika z odwołania, jej sprzeciw dotyczy ustanowienia służebności przesyłu i w konsekwencji dokonania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej, co z kolei potwierdza postawioną przez organ odwoławczy tezę, z którą Sąd się zgadza, iż rokowania dotyczyły ustanowienia służebności przesyłu i tak zostały zrozumiane przez właścicielkę nieruchomości, a nie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.
W przedstawionych okolicznościach nie jest zatem jasne, czy w przypadku prawidłowo przeprowadzonych rokowań nie doszłoby do dobrowolnego udzielenia zgody na zajęcie nieruchomości, co może sugerować treść odwołania od decyzji organu I instancji, a w takiej sytuacji wydanie przez organ decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. byłoby niedopuszczalne.
Z powyższych względów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa w sposób w nim wskazywany i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.