II SA/Sz 868/07

II SA/Sz 868/07 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2008-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Barbara Gebel
Iwona Tomaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 988/08 - Wyrok NSA z 2009-07-10
I OZ 937/07 - Postanowienie NSA z 2007-12-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151 i art. 152, art. 124 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami ( tj Dz.z 2004r , Nr 261, poz. 2603 ze zm.)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr /, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. K., J. K. , K. K. oraz E. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz w przedmiocie zezwolenia na ułożenie i przeprowadzenie odcinka kolektora oraz zajęcia pasa gruntu na czas robót I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt I decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].; [...] oraz stwierdza nieważność pkt I decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja w części objętej stwierdzeniem nieważności nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w S. wnioskiem z dnia [...] wystąpił o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w S. przy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...], stanowiącej współwłasność K. K. w udziale 5/8, K. K., J. K. i E. B. w udziale po 1/8 każdy, przez czasowe zajęcie nieruchomości celem realizacji inwestycji celu publicznego "Budowa sieci kanalizacyjnej lewobrzeżnego S. – kolektor K-2".
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], odmówił ograniczenia sposobu korzystania z powyższej nieruchomości. Organ ustalił bowiem, że rokowania przeprowadzone zostały tylko z jednym współwłaścicielem K. K., który nie posiadał pełnomocnictwa pozostałych współwłaścicieli do występowania w ich imieniu a ponadto rokowania dotyczyły wykupu nieruchomości a nie uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z realizacją planowanej inwestycji.
Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w S. wnioskiem z dnia 28 września 2006 r., zgodnie z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami
z dnia 21 sierpnia 1997 r. (dalej u.g.n.) wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka
nr [...], celem realizacji inwestycji celu publicznego "Budowa sieci kanalizacyjnej lewobrzeżnego S. – kolektor K-2" oraz o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 126 ust. 1 i 2, art. 122 ust. 1 u.g.n. oraz art. 108 Kpa. Do wniosku dołączono:
1) decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego o znaczeniu lokalnym na terenie położonym w rejonie ulic [...]. W decyzji tej określono rodzaj inwestycji – budowa kolektora sanitarnego (wraz z przyłączem istniejących kanałów) usytuowanego wzdłuż rzeki [...] na odcinku ulicy [...] do rejonu ulicy [...] i wzdłuż ulic [...] wraz z budową dróg eksploatacyjnych oraz przebudową kolidującego uzbrojenia i budową dojazdów eksploatacyjnych do studzienek kanalizacyjnych;
oraz
2) dokumenty z negocjacji w sprawie czasowego zajęcia części nieruchomości na czas robót przeprowadzonych z K. K. i J. K., które nie doprowadziły do porozumienia. K. K. nie odpowiedział na zaproszenia do negocjacji a E. B. zamieszkała w S. nie odbierała korespondencji.
Prezydent Miasta w dniu 26 października 2006 r., stosowanie do
art. 61 ust. 1 i art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiadomił strony, że wszczął na wniosek Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w S. postępowanie administracyjne o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność: K. K., K. K., J. K. i E. B. Ograniczenie sposobu korzystania polegać ma na realizacji celu publicznego pod nazwą "Budowa sieci kanalizacyjnej lewobrzeżnego S. – kolektor K-2".
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], [...], na podstawie art. 61 ust. 4, art. 104 i art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 124 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 1261, poz. 2603 ze zm.) oraz po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w S. z dnia 28 września 2006 r. orzekł:
1) nie zmieniać ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]., [...] odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr [...] o powierzchni 15045m2,
2) ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości, położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr [...], o powierzchni 15045m2, stanowiącej współwłasność K. K. w udziale 5/8, K. K., J. K. i E. B. w udziale po 1/8, przez zezwolenie Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S. realizacji celu publicznego pod nazwą "Budowa sieci kanalizacyjnej lewobrzeżnego S." – w zakresie ułożenia i przeprowadzenia przez ww. nieruchomości odcinka kolektora K-2 o przekroju 1,60m na długości 208 metrów ze średnim zagłębieniem kolektora w terenie działki – 3,0 metra
i zajęcie pasa gruntu na czas robót na szerokość 15,0m – zgodnie z treścią załącznika mapowego, stanowiącego załącznik do niniejszej decyzji,
3) zobowiązał Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci o którym mowa w pkt 1 decyzji,
4) stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania
z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej KW nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił tok postępowania po złożeniu wniosku z dnia 14 lutego 2006 r., opisał wniosek z dnia 28 września 2006 r.
i wskazał, że szczególny rodzaj ingerencji w prawo własności, jakim jest ograniczenie korzystania w drodze decyzji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest dopuszczalne w sytuacji, kiedy zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nieruchomość jest niezbędna na realizację inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n.
Program "Poprawa jakości wody w S." jest współfinansowanym przez Unię Europejską projektem inwestycyjnym w dziedzinie ochrony środowiska. Projekt zakłada uregulowanie gospodarki wodno – ściekowej S., który od wielu lat uważany jest za jednego z większych "trucicieli" środowiska naturalnego Odry
i Morza Bałtyckiego. Kwalifikowany koszt realizacji inwestycji wynosi ok. 288 mln Euro, w tym bezzwrotne środki z Funduszu Spójności stanowić mają 66%.
W ocenie organu I instancji, planowana inwestycja stanowi cel publiczny
w rozumieniu art. 6 ust. 3 u.g.n., a zatem wystąpiła pozytywna materialnoprawna przesłanka dopuszczalności ograniczenia korzystania z nieruchomości.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że po analizie wniosku
i doręczonych do niego dokumentów (a w szczególności nowych dowodów w sprawie tj. dokumentów z przeprowadzonych nowych negocjacji, organ wszczął postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przy ul. [...] w S., działka nr [...] o pow. 15045m2).
Jednocześnie organ uznał, że zachodzą przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] odmawiającej ograniczenia korzystania z powyższej nieruchomości w trybie art. 154 Kpa.
W toku prowadzonego postępowania jeden ze współwłaścicieli podniósł argument, że w tym przypadku "nie może mieć zastosowania art. 154 Kpa z uwagi na fakt, iż w/w decyzją z dnia [...]. znak: [...] odmówiono orzeczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Strona nie nabyła więc prawa sensu stricte, ale w wyniku tej decyzji nie ograniczono jej jednak prawa do korzystania z nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 27 maja 2003r. (IV SA 3205/01) wykazał, że "nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 Kpa rozumie się szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcia prawa, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona "nabyła prawo". W omawianej sprawie nie może mieć więc zastosowania art. 154 Kpa, ponieważ strona nabyła prawo".
W ocenie organu, w związku z powyższym i z uwagi na to, że wnioskodawca wystąpił o wszczęcie postępowania na mocy art. 124 u.g.n. i z uwagi na brak przesłanki do zastosowania art. 154 Kpa, należało prowadzić postępowanie i wydać nową decyzję w trybie art. 61 § 4 Kpa.
Organ orzekający ustalił, że z pism stron: K. K. z dnia 31 lipca 2006 r., J. K. z dnia 19 lipca 2006 r. oraz K. K. z dnia 22 lipca 2006 r. wynika, że wyrazili oni zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości, lecz uznali, że warunki odszkodowawcze są nie do przyjęcia.
Następnie organ przytoczył pogląd Mirosława Gdesza wyrażony w publikacji "Cel publiczny w gospodarce nieruchomościami (wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2002, str. 115), według którego, jeżeli właściciel wyraża zgodę na zajęcie nieruchomości, ale żąda wysokiego, zdaniem inwestora, odszkodowania, to nie dochodzi do zawarcia umowy, mimo wyrażenia zgody dopuszczalne jest wydanie zezwolenia w trybie administracyjnym.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji opisał swoje działania w celu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania i innych pism stronie postępowania E. B. zamieszkałej w S. Na podstawie informacji od Konsula Generalnego RP w M. organ ustalił, że korespondencja do E. B. była wysłana na właściwy adres, lecz nie odbierana. W tych okolicznościach organ stosowanie do art. 44 § 2 Kpa uznał za doręczoną korespondencję wysłaną do E. B. zarówno przez inwestora jaki i przez siebie.
Ponadto organ I instancji wskazał, że w dniu 9 marca 2007 r. przeprowadził wizję w terenie, celem ustalenia zakresu ewentualnego zajęcia gruntu oraz ustalenia stanu faktycznego na moment zajęcia dla potrzeb ewentualnego postępowania odszkodowawczego. Podczas wizji ustalono, że początek trasy kolektora przez przedmiotową nieruchomość rozpoczyna się od strony przepompowni ścieków "B". Teren ten jest nie ogrodzony, porośnięty roślinnością łąkową, po lewej stronie skarpa wzmocniona częściowo eternitem azbestowym. Po ok. 30 metrach znajduje się ogrodzenie z siatki metalowej a za ogrodzeniem sad owocowy (głównie jabłonie). Sad jest zaniedbany, brak prowadzonych cięć pielęgnacyjnych, drzewa w wieku 20 lat, wykazują liczne bakteriozy. Podłoże zachwaszczone i pokryte mchem. Liczne samosiejki, dzikie odrosty drzew owocowych i krzewy dzikiego bzu. W pobliżu budynków obok trasy kolektora, rośnie pięć zaniedbanych drzew orzecha włoskiego i kilka skupisk żonkili. Na zakończeniu trasy (obok posesji ul. [...]) znajduje się ogrodzenie z siatki na słupkach metalowych (skorodowane na wys. 2,5 m).
Organ I instancji przeprowadził w dniu 16 marca 2007 r. rozprawę administracyjną, podczas której strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.
Odnosząc się do twierdzeń K. K., że planowana inwestycja może być zrealizowana z pominięciem Jego nieruchomości, organ uznał za przekonujące stanowisko Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. wyrażone we wniosku z dnia 28 września 2006 r. oraz podczas wizji i na rozprawie administracyjnej, że nie istnieje możliwość ominięcia przedmiotowej nieruchomości z uwagi na pilność realizacji tej inwestycji ze względu na zagrożenie dla całości kontraktu i związaną z tym groźbę utraty środków unijnych.
Organ I instancji stwierdził, że budowa kolektora ściekowego K-2 leży
w interesie społecznym, który w tym przypadku winien być przedłożony ponad interes grupy osób – współwłaścicieli nieruchomości oraz w nawiązaniu do wydanej decyzji o lokalizacji celu publicznego.
W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że jest uprawniony do ograniczenia korzystania z nieruchomości w celu usunięcia przeszkody w realizacji planowanej inwestycji, a tym samym likwidacji zagrożenia dla realizacji w ustalonym terminie całości kontraktu.
Kwestia ustalenia odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, za wyrządzenie szkody i ewentualny koszt przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, zostanie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu, po ułożeniu
i przeprowadzeniu kolektora przez omawianą nieruchomość.
K. K., J. K., K. K. i E. B. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji w pkt 2, 3, 4, domagając się jej uchylenia w zaskarżonej części i odmowy zezwolenia na budowę kolektora K-2 na działce nr [...].
Odwołujący się zarzucili:
1) nieważność decyzji w pkt 2, 3 i 4, gdyż dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] i dlatego decyzja
w zaskarżonej części zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa jest nieważna,
2) naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – przez ograniczenie stron decyzją administracyjną z korzystania z nieruchomości, mimo wyrażenia zgody na to ograniczenie pod warunkiem sporządzenia przynajmniej protokołu obejmującego wszystkie warunki związane
z udostępnieniem tej nieruchomości Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji,
3) naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez wszczęcie postępowania i ograniczenie decyzją korzystania z nieruchomości, mimo nie przedłożenia dokumentów z przeprowadzonych rokowań przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji z żadną ze stron na okoliczność tymczasowego zajęcia nieruchomości,
4) naruszenie art. 61 § 4 Kpa przez ponowne wszczęcie postępowania na podstawie tego przepisu w sprawie prawomocnie zakończonej, mimo iż przepis ten dotyczy tylko obowiązku zawiadomienia o wszczętym prawidłowo postępowaniu,
5) naruszenie art. 154 § 1 Kpa przez wszczęcie postępowania o wzruszenie ostatecznej decyzji z dnia [...] na mocy której strony nabyły prawo do odmowy tymczasowego zajęcia ich działki nr [...] oraz braku interesu społecznego i interesu ZWiK do wzruszenia tej decyzji.
Wojewoda i decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2306) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że organ I instancji na podstawie art. 61 § 4 Kpa pismem z dnia 26 października 2006 r. zawiadomił wszystkie osoby będące stronami w sprawie o wszczęciu postępowania na wniosek Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S.
W zaskarżonej decyzji organ I instancji nie zmienił w trybie art. 154 Kpa decyzji z dnia [...], ponieważ z jej mocy (jako rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie kształtującego sytuację prawną stron) odwołujący się nabyli prawo.
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż wnioskodawca przeprowadził rokowania tylko z jednym ze współwłaścicieli, który nie posiadał pełnomocnictwa od pozostałych współwłaścicieli.
Inwestor ponownie wystąpił z wnioskiem z dnia 28 września 2006 r. do organu I instancji o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. oraz z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Do wniosku przedłożył dokumenty z nowych rokowań ze współwłaścicielami odnośnie zgody na czasowe zajęcie działki celem ułożenia rurociągu K-2. Rokowania przeprowadzono na spotkaniu w dniu 2 czerwca 2006 r. (stawiło się dwoje współwłaścicieli), następnie wysłano pisma do wszystkich
z ofertami negocjacji w dniach 26 czerwca 2006 r. i 31 sierpnia 2006 r. Jedna ze współwłaścicielek nie odebrała korespondencji.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania i podniósł, że
w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i w literaturze przedmiotu ukształtował się pogląd, iż o tożsamości sprawy w naruszeniu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa można mówić, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok NSA
z dnia 28 listopada 2000 r. I SA/Ka 1458/99).
W obu decyzjach istotnie wystąpiła tożsamość podmiotowo-przedmiotowa
a także wydane zostały w oparciu o te same przepisy, natomiast uległ zmianie stan faktyczny. Wnioskodawca przeprowadził nowe rokowania ze współwłaścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. a dokumentację z negocjacji dołączył do wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 124 ust. 1 tej ustawy.
Przeprowadzone negocjacje dokumentują:
- zaproszenia na spotkanie z dnia 9 maja 2006 r. skierowane do trzech współwłaścicieli wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru,
- notatka ze spotkania w dniu 2 czerwca 2006 r. z udziałem inwestora
i współwłaścicieli K. K. i J. K. w sprawie przejścia rurociągu przez działkę nr [...],
- pisma z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie wyrażenia zgody na czasowe zajęcie części działki nr [...] celem realizacji inwestycji celu publicznego z propozycją rekompensaty za lokalizację kolektora wysłane do wszystkich współwłaścicieli wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru (E. B. nie odebrała pisma) oraz pisemne odpowiedzi: K. K. z 22 lipca 2006 r., J. K. z 19 lipca 2006 r. i K. K. z 31 lipca 2006 r.,
- pisma o treści jak wyżej z dnia 10 sierpnia 2006 r. skierowane do wszystkich współwłaścicieli i zwrotne potwierdzenia ich odbioru (E. B. nie odebrała pisma).
- pisma z dnia 31 sierpnia 2006 r. na temat warunków udzielania zgody na czasowe zajęcie części działki i zaproszenie na spotkanie w sprawie rokowań wysłane do współwłaścicieli (poza E. B.) z potwierdzeniem ich przekazania kurierowi jako list przewozowy,
- odpowiedź K. K. z dnia 2 września 2006 r. zawierająca stanowisko
w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu, że strony wyraziły zgodę na ograniczenie korzystania z ich nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził, że rokowania nie dały rezultatu. Wprawdzie skarżący wyrazili zgodę na realizację inwestycji na ich nieruchomości, ale faktycznie do zawarcia umowy nie doszło,
z uwagi na duże rozbieżności dotyczące odszkodowania z tytułu realizacji inwestycji.
Organ wyjaśnił, że o "wyrażonej zgodzie" przez współwłaścicieli, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. można mówić wówczas, gdy dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym ze skutkami w sferze prawa rzeczowego. Do zawarcia takiej umowy nie doszło, zatem organ I instancji zasadnie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy zezwalającej na ułożenie i przeprowadzenie odcinka kolektora K-2 oraz zajęcie pasa gruntu na czas robót.
W ocenie Wojewody, powoływanie się przez strony na okoliczność uzgodnień zawartych w protokole z dnia 21 grudnia 2006 r. dotyczących kupna przez inwestora działki nr [...] za cenę [...] zł/1m2, nie ma wpływu na przedmiot postępowania, gdyż nie doszło do zawarcia umowy.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy (w niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dlatego Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. może wnioskować o wydanie powyższej decyzji dla różnych nieruchomości i dokonywać wyboru stosując kryterium ekonomiki procesu inwestycyjnego. Nie ma więc znaczenia w sprawie okoliczność wystąpienia przez inwestora o inną lokalizację niż przez działkę stron celu publicznego budowy kolektora sanitarnego.
Wbrew zarzutom stron, inwestor przedłożył dowody na okoliczność, że budowa kolektora K-2 tylko na działce nr [...] jest realizowana w interesie społecznym.
Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. uzasadniał w kolejnych pismach: znak [...] z dnia [...], znak [...] z dnia [...] oraz znak [...] z dnia [...] konieczność ułożenia i przeprowadzenia przez działkę [...] z obrębu [...] odcinka kolektora K-2 i zajęcia pasa gruntu na czas robót zgodnie z załącznikiem mapowym (załącznik decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]). W podpisanym przez siebie kontrakcie "Budowa sieci kanalizacyjnej i wodociągowej dla lewobrzeżnej części S." Sp. z o.o. zobowiązał się do przekazania wykonawcy odcinka robót na działce [...] we wrześniu 2006 r. (w załączeniu kserokopia harmonogramu rzeczowo-finansowego dla odcinka robót "Budowa sieci kanalizacyjnej w zlewni kolektora K-2 – osiedle [...]", który stanowi integralną część kontraktu na roboty). Wykonawca kontraktu przedstawił niezależnej osobie prawnej – Inżynierowi Kontraktu zaniepokojenie przedłużającym się udostępnieniem ww. działki oraz przygotował propozycję alternatywnego rozwiązania projektowanego dla tego odcinka robót. Według Inżyniera Kontraktu dla alternatywnego rozwiązania procedury administracyjnej byłyby dłuższe i bardziej skomplikowane – włącznie z wystąpieniem do Ministra Środowiska o wydanie decyzji zmieniającej lokalizację rzeki B. oraz z uzyskaniem nowych uzgodnień z wszystkimi wymaganymi prawem instytucjami. Wykonawca poniósł nakłady na sporządzenie pierwotnego projektu i na działania dotyczące alternatywnego rozwiązania. Wartość przedmiotowego kontraktu wynosi [...] Euro (w ramach całego programu "Poprawa jakości wody w S.", którego kwalifikowany koszt realizacji wynosi około [...] Euro, w tym 66% stanowią bezzwrotne środki z Funduszu Spójności). Zakończenie kontraktu przewidziano w planie na luty 2008 r., a całego programu na grudzień
2008 r.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 3 u.g.n. celem publicznym jest budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania i oczyszczania ścieków oraz utylizacji odpadów.
Wojewoda zauważył, że przy spełnieniu odpowiednich warunków, realizację sieci wodociągowej i kanalizacyjnej należy uznać za cel publiczny, lecz nie każda taka realizacja musi być uznana za taki właśnie cel, co uzależnione jest zakresem tych prac. Działalność podjęta w sferze całej wspólnoty państwowej lub samorządowej na rzecz wszystkich ich członków na równych prawach
w szczególności za pomocą środków rzeczowych i finansowych tych wspólnot, daje podstawę do zakwalifikowania gospodarowania w interesie społecznym. Dlatego realizowanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wyłącznie jako inwestycji liniowej należy uznać za realizację celu publicznego. Realizacja inwestycji liniowej wiąże się bowiem z wykonaniem na znacznym obszarze takiego zamierzenia dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej (wyrok NSA z dnia 22 marca 2005 r., OSK 1288/04).
Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W rozpoznawanej sprawie, Prezydent Miasta w dniu [...] wydał decyzje o lokalizacji celu publicznego.
Ustosunkowując się do zarzutu K. K. podniesionego w piśmie z dnia 4 lipca 2007 r., że "nie zawiadomiono jednej ze stron – Pani E. B. o wszczęciu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości", organ odwoławczy wskazał, że z zebranych dowodów wynika, iż zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania wysłano (pismo z dnia [...]., znak: [...]) do Konsulatu Generalnego RP w M. w celu doręczenia za zwrotnym potwierdzeniem odbioru stronie E. B. Konsulat Generalny RP w M. pismem z dnia [...] Nr [...] zawiadomił Urząd Miasta, że pisma do Pani E. B. nie zostały doręczone, ponieważ adresat nie odebrał przesyłki w oznaczonym czasie (w załączeniu koperta z adnotacją). W związku z niepodjęciem przesyłki przez stronę – Panią E. B. zgodnie z przepisem art. 44 § 4 Kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przewidziane w art. 43 i 44 Kpa zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone w przyczyn od niego niezależnych (wyrok NSA w Katowicach z dnia 3 kwietnia 1996 r., SA/Ka 1312/95).
Reasumując, Wojewoda uznał, że organ I instancji mógł wydać decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości skarżących, gdyż było to niezbędne dla realizacji inwestycji.
Skargę do Sądu Wojewódzkiego na powyższą decyzje wniósł K. K. działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik J. K., K. K. i E. B.
Skarżący zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem:
art. 156 § 1 pkt 3 Kpa – przez utrzymanie w mocy nieważnej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] od pkt 2 do 4, ponieważ dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia [...] i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 154 Kpa i zakończone wyjątkowo kuriozalną decyzją, zezwalającą Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji na budowę kolektora K-2 na działce skarżących, mimo istnienia ostatecznej decyzji z dnia [...] odmawiającej budowy kolektora.
Skarżący wskazali, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca
1981 r. SA/Po 15/81, OSPiK 1982, nr 3-4, poz. 25, stwierdził: że "Zwrócić trzeba uwagę na to, że nawet w przypadku bezskuteczności decyzji ostatecznej, wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji".
W ocenie skarżących, stan faktyczny sprawy zmienił się, ale na niekorzyść wnioskodawcy, bo rzekome rokowania doprowadziły do sporządzenia w dniu
21 grudnia 2006 r. protokołu uzgodnień, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji zakupuje od skarżących część działki nr [...] i [...] za cenę po [...] zł/m2 pod budowę kolektora K-2. W tej sytuacji, ZWiK zobowiązany był wycofać swój wniosek
o zajęcie działki. Z kolei organ II instancji zobowiązany był zauważyć ten najważniejszy dokument, zawierający ostateczny wynik uzgodnień, zamiast wymieniać zbędne pisma, nie zawierające żadnych wzajemnych uzgodnień.
Żaden nowy stan faktyczny nie może wzruszyć ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 § 1 Kpa wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce, tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, a wobec tego bez rozszerzania zakresu ich stosowania (Komentarz B. Adamiak, 2004 r.). Dlatego, tylko na podstawie art. 145, 154 i 155 Kpa można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną, a w niniejszej sprawie żadna taka podstawa nie istnieje.
Reasumując, skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja jest nieważna na mocy art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, ponieważ dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...].
Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Uczestnik postępowania Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o.
w S. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Stosowanie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 tej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami
i wnioskami skargi.
Wyjście poza granice skargi spowodowane zostało dostrzeżeniem przez Sąd z urzędu rażącego naruszenia prawa w części rozstrzygnięcia w pkt I decyzji organu I instancji i utrzymanej w tej części decyzji organu odwoławczego. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 64 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
O wszczęciu postępowania w urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 64 § 4 Kpa).
Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wynika, że podstawą wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie był wniosek z dnia [...] Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w S. o wydanie – stosownie do art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości skarżących na realizację celu publicznego.
Prezydent Miasta – jak wynika to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania – po otrzymaniu powyższego wniosku, wszczął postępowanie w trybie nadzwyczajnym tj. w trybie art. 154 Kpa, a następnie w decyzji z dnia [...] orzekł: że nie zmienia swojej decyzji z dnia [...] odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących.
Podkreślić trzeba, że wniosek strony wszczyna postępowania a organ jest nim związany. W przypadku zaś wątpliwości, co do żądania strony, organ w trybie art. 64 § 2 Kpa ma obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku
i wyjaśnić rzeczywistą wolę strony.
Wprawdzie z uwagi na to, że wniosek z dnia 28 września 2006 r. Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S. był drugim wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. na realizację tej samej inwestycji, organ orzekający mógł i powinien był rozważyć, czy dopuszczalne jest ponowne rozpatrzenie wniosku w sytuacji, gdy został rozpatrzony wniosek z dnia 14 lutego 2006 r. ostateczną decyzją z dnia [...], a więc czy nie zachodziła powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), jednakże nie poprzez wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 Kpa skoro strona we wniosku o to nie wnosiła.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, taki stan (res iudicata) nie wystąpił, bowiem decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko do tego, co
w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia i tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość musi dotyczyć podstawy prawnej, podstawy faktycznej i podstawy treści żądania strony. Przy tym stan faktyczny powinien być brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamczyce 2005, wyd. II do art. 156).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że wniosek z dnia 28 września 2006 r. oparty był na nowych okolicznościach faktycznych i prawnych, skoro jego złożenie poprzedzały rokowania ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości w zakresie czasowego zajęcia nieruchomości
a nie tylko wykupu nieruchomości jak było to poprzednio.
Dlatego wbrew zarzutom skargi w sprawie nie wystąpił stan powagi rzeczy osądzonej, gdyż ze stanem takim mamy do czynienia przy tożsamości podmiotowo-przedmiotowej przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym.
Pamiętać przy tym należy, że organ w jednym postępowaniu wszczętym wnioskiem strony w istocie prowadził jednocześnie postępowanie nadzwyczajne
w trybie art. 154 Kpa oraz postępowanie zwykłe w trybie art. 124 Kpa.
Tak więc, jak wynika to z powyższych rozważań rozstrzygnięcie zawarte w pkt I decyzji organu I instancji i utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w części,
w której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zawartą w jej pkt 2, 3 i 4, stwierdzić trzeba, że w tym zakresie zaskarżona decyzja jest zgodna
z prawem.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U.
z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Według art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, starosta wykonujący zadania
z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie
i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów
i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.
Zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2 cyt. ustawy).
Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac,
o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić w wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3 cyt. ustawy).
Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, przewiduje on szczególny wypadek ograniczenia wykonywania własności lub prawa użytkowania wieczystego, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości polegającym na zakładaniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń.
Zgodnie z konstrukcją przyjętą w omawianej ustawie, ograniczenie to następuje na skutek zezwolenia udzielonego przez starostę wykonującego zadania
z zakresu administracji rządowej podmiotowi wykonującemu pracę związane
z budową obiektów lub urządzeń albo instalacji, ciągów lub przewodów na przeprowadzenie tych prac na nieruchomości.
Konstrukcja prawna ograniczenia korzystania z nieruchomości wskazuje, że jest to jedna z form wywłaszczenia zdefiniowana w art. 112 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Unormowanie art. 124 ust. 1 cyt. ustawy jest tym szczególnym drugim rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego.
Dopuszczalność ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 124 u.g.n., możliwa jest wówczas, gdy plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z przepisu art. 124 u.g.n. wynikają następujące zasady ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego:
1) zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej,
2) udzielnie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym i dopiero brak zgody uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego,
3) warunkiem udzielenia zezwolenia ma być realizacja celu publicznego wynikającego z miejscowego planu, a gdy brak jest planu, z decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
4) zezwolenie wydaje się w drodze decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.
Dlatego ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest tylko
w sytuacji określonej w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W rozpoznawanej sprawie – wbrew zarzutom skargi – wnioskodawca Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w związku z projektowaną inwestycją "Budowa sieci kanalizacyjnej lewobrzeżnego S. – kolektor K-2" realizowanego w ramach programu poprawy jakości wody dla S., prowadził ze skarżącymi będącymi współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], rokowania o wyrażenie zgody na czasowe zajęcie części działki w zakresie niezbędnym do realizacji budowy kolektora tłoczonego K-2.
Pojęcie celu publicznego zawarte jest w art. 6 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 6 pkt 3 tej ustawy wyjaśniono, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności
i odprowadzania ścieków oraz odzyskania i unieszkodliwienia odpadów, w tym ich składowania.
Nie może budzić żadnych wątpliwości, że realizację sieci kanalizacyjnej lewobrzeżnego S. należy uznać za cel publiczny. Wskazuje na to niewątpliwie zakres tych prac, na znacznym obszarze, podjętych w sferze wspólnoty samorządowej na rzecz wszystkich jej członków, na równych prawach za pomocą środków rzeczowych i finansowych tej wspólnoty oraz środków unijnych.
Wbrew również zarzutom skargi, w aktach sprawy znajdują się dowody
o prowadzonych rokowaniach w sprawie wejścia na nieruchomość skarżących w celu realizacji inwestycji, które nie dały rezultatu. Dowodami tymi są: pismo spółki skierowane do współwłaścicieli z dnia 9 maja 2006 r. (karta 2, 4, 6), notatka ze spotkania z dnia 5 czerwca 2006 (karta 7), odpowiedź K. K. z dnia
14 czerwca (karta 8), pismo spółki z dnia 19 lipca 2006 r., 31 lipca 2006 r. (karta 21, 22), pisma spółki do stron z dnia 10 sierpnia 2006 r. i 31 sierpnia 2006 r., odpowiedzi K. K. (karta 29, 31, 32, 33, 34, 35).
Wskazać należy, że okoliczność, iż współwłaściciele nie zajmują jednoznacznego stanowiska, stawiają nowe warunki, nie ma znaczenia, o tyle że
w postępowaniu z art. 124 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami – jak w niniejszej sprawie – ze współwłaścicielami
i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie bowiem zgody przez właściciela
w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego, skoro w rozpoznawanej sprawie mimo prowadzonych rokowań nie doszło do zawarcia umowy, to tym samym oznacza, że współwłaściciele nie wyrazili zgody na wykonywanie prac na ich gruncie.
Podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo stosowano przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie doręczeń i zawiadomień kierowanych do stron, a w szczególności do współwłaścicielki E. B., co do której zastosowano domniemanie z art. 44 Kpa.
Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa zarówno zarzuconych skargą jak i z urzędu, które dawałyby podstawę do uwzględnienia skargi
w odniesieniu do tej części decyzji, która orzeka o ograniczeniu prawa własności na podstawie art. 124 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z tych względów, na podstawie art. 151 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151,
poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt II i III wyroku.