II SA/Sz 864/22

II SA/Sz 864/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 4 ust. 2, art. 59, art. 61 ust. 3, art. 14 ust. 8, art. 10 ust. 2a, art. 9 ust. 4, art. 9 ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 610
art. 2 pkt 13
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. Spółki z o.o. w B. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 21 lipca 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 59, art. 61 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2021r. poz. 741 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca", "Spółka"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza M. z dnia 20 września 2021 r. nr [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki o nr ewid.[...] obręb M. 1, gmina M..
Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz M. po przeprowadzeniu postępowania, z wniosku Spółki z dnia 27 stycznia 2021r., decyzją z 20 września 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki o nr ewid.[...] obręb M. 1, gmina M..
Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. B., domagając się jej zmiany, a w rezultacie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia, ewentualnie o uchylenie decyzji Burmistrza M. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 7 k.p.a. w związku z art.77 k.p.a. Jak również naruszenie art. 40 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane, polegające na zaniechaniu zebrania i wnikliwej analizy pełnego materiału dowodowego.
Kolegium rozpatrując powyższe odwołanie wyjaśniło, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), została zmieniona na mocy art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986). Na podstawie art. 4 ww. ustawy do spraw dotyczących wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a decyzja ostateczna jeszcze nie została wydana, zatem do załatwienia niniejszej sprawy stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.
Na podstawie art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji możliwe jest tylko w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu.
Organ wyjaśnił także, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1 określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Decyzja o warunkach zabudowy powinna więc odpowiadać na pytanie, czy zamierzona inwestycja na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu jest dopuszczalna, jak również, czy inwestycja spełniać będzie warunki wynikające z ww. rozporządzenia. Ustawodawca wprowadził jednak wyjątki od spełnienia ww. przesłanek z art. 61 ust. 1. Na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm., dalej: "ustawa o OZE").
W przepisie tym wskazano, że instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
1) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub.
2) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.
W art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach wskazano, że odnawialne źródło energii stanowią odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Jak wyjaśnił organ odwoławczy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może być jednak interpretowany wyłącznie literalnie. Nie istnieje on bowiem w ustawie samoistnie, tzn. tylko w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2.
Na mocy art. 61 ust. 3 ustawy instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.
Rozumienie zwolnienia z art. 61 ust. 3 potwierdza brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu.
Zdaniem Kolegium, wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie świadczy to automatycznie o tym, że lokalizacja urządzenia wytwarzającego energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW, w drodze decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwa. Ustalenie warunków zabudowy ww. rodzaju inwestycji powinno być poprzedzone postępowaniem, które odpowie na pytanie czy inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Najważniejszym z nich jest kontynuacja dotychczasowej funkcji w obszarze analizowanym. Inwestycja w postaci budowy farmy elektrowni fotowoltaicznej stanowi inwestycję o funkcji produkcyjnej w postaci wytwarzanej w niej energii.
Odwołując się do wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2020 r. (II OSK 3705/19) organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii podano, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o odnawialne źródła energii związane jest z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, czyli przez podmioty będące odbiorcami końcowymi.
W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że zastosowanie w stosunku do instalacji odnawialnych źródeł energii wyjątku z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu jest uzależnione od tego, czy mamy do czynienia z odnawialnymi źródłami energii o których mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, a ten przepis należy interpretować razem z przepisami art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu.
Jak wynika z charakterystyki przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do decyzji środowiskowej Burmistrza M. nr [...] z 12.01.2021 r. inwestycja będąca przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, polegać ma na montażu do 16 tys. sztuk paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW (4000 kW), maksymalnie 4 stacji transformatorowych, przeprowadzeniu podziemnych linii energetycznych, a także na montażu innych urządzeń niezbędnych do jej obsługi na działce objętej inwestycją. Działka inwestycyjna ma powierzchnię ok. 1,71 ha, ma być zabudowana w całości. Farma fotowoltaiczna ma być zlokalizowana na gruntach ornych, a graniczyć ma z działkami przeznaczonymi jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz działkami użytkowanymi rolniczo. Inwestycja leży w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. Z przedstawionej podstawowej charakterystyki przedsięwzięcia bezspornie wynika, że jest to zabudowa systemem fotowoltaicznym o mocy większej niż 100 kW znacznego obszaru gminy, co do którego znajduje zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839).
Według tej regulacji, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujący rodzaj przedsięwzięcia: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy,
b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w katalogu form ochrony wskazano parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu i obszary Natura 2000.
Mając na względzie, że planowana inwestycja leży w otulinie parku krajobrazowego przyjąć należy, że przedmiotowa inwestycja zalicza się właśnie do takich przedsięwzięć, czyli do zabudowy przemysłowej zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia.
Organ I instancji wydał dla zamierzonej inwestycji decyzję o warunkach zabudowy. Tymczasem inwestycja ta znajduje się w sąsiedztwie gruntów ornych oraz terenów pod zabudowę mieszkalną. Realizacja zamierzonej inwestycji, zdaniem organu odwoławczego spowodowałaby niedopuszczalną zmianę przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych (grunty orne) na funkcję przemysłową. Zamierzenie inwestycyjne nie spełnia więc przesłanki wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w B. wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie przepisów procesowych:
a) art. 138 § 1 ust 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p), która z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;
b) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przy całkowitym zignorowaniu jednoznacznego brzmienia tego przepisu i odwoływaniu się do przepisów nieznajdujących zastosowania w tego rodzaju postępowaniu.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla planowanej inwestycji wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p., a tym samym przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
b) art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p, tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
c) art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: "ustawa o OZE") w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zobowiązanie organu II instancji do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, jak też zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu spółka zarzuciła organowi II instancji błędne uznanie, że planowana inwestycja, tj. instalacja odnawialnego źródła energii, powinna spełniać wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, tj. również zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa" pomimo, że w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
Za całkowicie błędną spółka uznała próbę definiowania pojęcia ustawowego poprzez odwoływanie się do zapisu zawartego w akcie wykonawczym wydanym dla całkiem innych celów, tj. § 3 ust 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji gdy okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Nie istnieje również żadne uzasadnienie, aby art. 61 ust. 3 u.p.z.p. interpretować poprzez brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a u.p.z.p., czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Powołany art. 10 u.p.z.p dotyczy tylko i wyłącznie studium i wyznacza wymagany ustawą zakres jego ustaleń, zaś zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium wiążące są jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych.
Zdaniem skarżącej, przy wykładni przepisów pierwszeństwo ma ich treść, zgodnie z zasadą "clara non sunt interpretanda", a treść przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, iż przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie znajdują zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jakichkolwiek instalacji OZE w rozumieniu definicji legalnej zawartej w ustawie OZE. Interpretacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zastosowana przez organ wydający zaskarżoną decyzję, stoi nie tylko w sprzeczności z literalnym brzmieniem tego przepisu, ale również z jego wykładnią celowościową. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenów. Oznacza to, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, takie jak farmy fotowoltaiczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu. W rezultacie niezasadne jest żądanie, aby te przedsięwzięcia były zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu. Przy uwzględnieniu specyficznych cech tej formy zabudowy, jej charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej, stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa oznaczałoby, że instalacje odnawialnych źródeł energii mogą powstawać wyłącznie w sąsiedztwie innych tego typu obiektów. Takie uznanie znacznie ograniczyłoby możliwość realizacji procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii. Z pewnością nie taki był cel ustawodawcy, który rozszerzył krąg inwestycji zwolnionych z konieczności spełnienia dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej o instalacje odnawialnego źródła energii.
Odnosząc się do powołanego przez organ uzasadnienia projektu nowelizacji skarżąca przytoczyła fragment tego uzasadnienia oraz stwierdziła, że celem ustawodawcy nie było ograniczenie możliwości inwestycji w odnawialne źródła energii na większą skalę, a jedynie usunięcie pojawiających się w orzecznictwie rozbieżności na korzyść tego typu źródeł energii.
Odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. W niniejszej sprawie brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich.
Podsumowując skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji odpowiadała prawu, a organ II instancji niezasadnie ją uchylił i odmówił ustalenia warunków zabudowy na jej rzecz.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Wniesiona skarga okazała się zasadna.
Kompetencje wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz.2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy na rzecz skarżącej dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. - zwanej dalej "u.p.z.p.").
Przypomnieć należy, że powołana wyżej ustawa statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 4 ust. 2 , art. 59 i art. 61 u.p.z.p.) Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest cząstkowym planem. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego w drodze aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. W związku z tym przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co oczywiście nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, w tym kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1). Jednakże, jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r., Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii- dalej "u.o.z.e".
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało w pierwszej kolejności od przesądzenia, czy przedmiotowa farma fotowoltaiczna może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., czy też do kategorii zabudowy przemysłowej (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej).
Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy szczególnej należałoby wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz, że każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów u.p.z.p. (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Będąca przedmiotem wniosku skarżącej farma fotowoltaiczna, stanowiąca system fotowoltaiczny o mocy do 4 MW, winna być zatem na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona nie do kategorii zabudowy przemysłowej, lecz do kategorii instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.
Przeszkody w uzyskaniu warunków zabudowy nie może stanowić także wskazywany przez Kolegium art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zgodnie z którym, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. normuje wyłącznie problematykę umieszczenia w studium zapisów o wyznaczeniu obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii i nie znajduje zastosowania do instytucji warunków zabudowy. Studium jest bowiem jedynie aktem polityki przestrzennej o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wiąże przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż ustalenia studium nie mogą stanowić jej podstawy.
W zakresie znaczenia okoliczności umieszczenia w studium terenów objętych wnioskiem skład orzekający w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, w którym wskazano, że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. Poza tym ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (określanym mianem aktu polityki planowania przestrzennego oraz aktem kierownictwa wewnętrznego i niebędącym, w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (zob. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących.
Podsumowując, rację należało przyznać stronie skarżącej, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, będąc związane orzeczeniem Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a., uwzględni stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym odnoszące się do wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.