II SA/Sz 863/23

II SA/Sz 863/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Joanna Wojciechowska
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6273 Świadczenia udzielane cudzoziemcom
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 583
art. 4 ust. 1 i 2, art. 5, art. 12 ust. 4 i 5, art. 13 pkt 2, art. 116
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 88 ust. 1,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust.. 1, ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 26 stycznia 2023 r. nr LVIII/513/2023 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zakresu pomocy udzielanej obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej w Szczecinku złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 26 października 2022 r. o nr LVIII/513/2023 z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLVI/425/2022 Rady Miasta Szczecinek z dnia 19 kwietnia 2022 r. w sprawie zakresu pomocy udzielanej obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, (dalej przywoływana jako: "uchwała") i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Prokurator zarzucił, że uchwała rażąco naruszyła prawo, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz.1461; dalej przywoływana jako: "u.o.a.n."), przez zawarcie w § 1 uchwały postanowień, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą od dnia 24 lutego 2022 roku", które to sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne.
W uzasadnieniu skargi zarzut został uszczegółowiony.
2. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i wskazał na drastyczną sprzeczność stanowiska Prokuratora wyrażonego w skardze, ze stanowiskiem tego samego Prokuratora wyrażonym we wniosku skierowanym do Rady Miasta Szczecinek z dnia 29 grudnia 2022 r. Bowiem we wniosku tym Prokurator wystąpił do Rady o zmianę §4 uchwały z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr XLVI/425/2022 Rady Miasta Szczecinek w sprawie pomocy udzielanej obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa z powodu niezgodności §4 ww. uchwały z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W uzasadnieniu wniosku Prokurator stwierdził, że "w §4 uchwały Rada wskazała, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r." oraz, że "zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych akty prawa miejscowego charakteryzują się specyficznym oznaczeniem adresatów, terytorialnym zasięgiem, normatywnością, generalnością i abstrakcyjnością (...). Przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu wymienionego w art. 13 ww. ustawy, w szczególności nie jest aktem prawa miejscowego. Nie istnieje również żaden przepis szczególny, który obligowałby organ stanowiący do jej ogłoszenia w takim dzienniku. Przedmiotowa uchwała nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach, lecz wyłącznie wskazuje zakres udzielonej pomocy obywatelom Ukrainy, a także upoważnia Burmistrza Miasta Szczecinek do realizacji czynności określonych w ustawie i pomocy obywatelom Ukrainy".
W ocenie Organu uchwała podjęta na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583, z późn. zm., dalej przywoływana jako: "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy" nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach, lecz wyłącznie wskazuje zakres udzielonej pomocy obywatelom Ukrainy. Jest zatem aktem wewnętrznym występującym w strukturze organizacyjnej gminy i nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.
Końcowo Organ wskazał, że podobne stanowisko co do charakteru uchwały podjętej na podstawie art. 2 ust. 5 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zostało zajęte przez wojewodów: podlaskiego, łódzkiego, lubuskiego, śląskiego i wielkopolskiego, którzy w rozstrzygnięciach nadzorczych stwierdzili nieważność postanowień uchwał rad gmin podjętych na podstawie art. 12 ust. 5 ww. ustawy wskazujących, że uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa na terenie którego położona jest dana gmina.
Odnosząc się do zarzutu Prokuratora, że doszło do naruszenia prawa w uchwale poprzez użycie sformułowania "z mocą od dnia 24 lutego 2022 r." Organ wskazał, że Rada uchwalając uchwałę powtórzyła brzmienie art. 116 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
3. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego.
Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a").
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowy, materialny lub procesowy charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
4. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy: "Jednostka samorządu terytorialnego, związek jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitalny, z własnej inicjatywy i w zakresie posiadanych środków, może zapewnić pomoc obywatelom Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1". Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy: "Zakres pomocy określa w uchwale organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego. Formy i tryb udzielania pomocy określa właściwy organ wykonawczy danej jednostki lub związku".
Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W ust. 2 ww. przepisu wskazano ponadto, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.
Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Tego rodzaju akt musi zawsze zawierać się w granicach upoważnienia ustawowego (Konstytucji RP).
5. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01).
Odnosząc powyższe do badanej uchwały stwierdzić należy, że nie spełnia ona wymogów, które pozwoliłyby na zakwalifikowanie jej jako aktu prawa miejscowego. Dokonana przez Sąd ocena charakteru norm zawartych w ww. uchwale prowadzi bowiem do wniosku, że nie zawiera ona żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Akt prawny, który podejmowany jest na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie ma waloru przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, gdyż ww. normy kompetencyjne odnoszą się do określenia zakresu pomocy przez organ jednostki samorządu terytorialnego.
Treścią uchwały są regulacje mające charakter wskazania ogólnych kierunków poprzez ustalenie kategorii spraw, których może dotyczyć wsparcie obywateli Ukrainy, nie zaś nałożenie na jago adresatów obowiązku określonego zachowania się w określonych sytuacjach faktycznych. Wskazana uchwała nie rozstrzyga zatem bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów, które charakterystyczne jest aktom prawa miejscowego, lecz zmierza do konkretyzacji sposobów działania gminy, a tym samym do osiągnięcia celów ustawowych w zakresie pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
Dodać należy, że pomimo iż żaden przepis prawa nie określa szczegółowych zasad stanowienia przepisów prawa miejscowego, analiza zapisów kwestionowanej uchwały, w kontekście charakterystycznych cech aktu prawa miejscowego, nie pozwala na jej zakwalifikowanie do tego rodzaju aktów, a tym samym, co do zasady, może ona wejść w życie z dniem podjęcia.
6. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa u.o.a.n. Z powołanego przepisu wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie.
Art. 5 u.o.a.n. dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Wskazać należy, że w wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zakaz, wynikający z art. 88 ust. 1 Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (zob. np. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (zob. np. wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), "a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa" (zob. np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). "Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję" (wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06, OTK-A 2007, nr 4, poz. 37). W wyroku z dnia 25 września 2000 r. (sygn. akt K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186), Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, WK 2016, do art. 5 u.o.a.n.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.
Przykładem bowiem wejścia w życie przepisów z mocą wsteczną jest ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 12 marca 2022 r. poz. 583), gdzie w art. 116 wskazano, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., a jej przepisy miały sytuację prawną osób będących adresatami norm ustawowych – poprawić.
Podkreślić należy, że wsteczna moc prawa może dotyczyć tylko przyznania praw, natomiast należy wykluczyć możliwość jej zastosowania do nakładania obowiązków.
Wprawdzie rozważania powyższe w zakresie nadania wstecznej mocy obowiązującej dotyczą aktu prawa powszechnie obowiązującego, jednak w sytuacji zawarcia w uchwale niebędącej aktem prawa miejscowego postanowień retroaktywnych będących konsekwencją rozwiązań zawartych w akcie źródłowym, rozważania te uznać można za odnoszące się także do tej sprawy.
7. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej przywoływana jako: "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wr 625/11).
8. Końcowo Sąd zauważa, że nie buduje zaufania do instytucji publicznych wnioskowanie Prokuratora o zmianę uchwały a następnie po zmianie będącej skutkiem żądania Prokuratora – zmiana stanowiska i wywiedzenie skargi do WSA. Tego rodzaju działanie jest niezrozumiałe, szczególnie, że wniosek Prokuratora o zmianę pierwotnej uchwały i jego argumentacja były słuszne.
9. Biorąc pod uwagę powyższe i uznając, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, zaś włączenie w jej treść przepisów retroaktywnych było uzasadnione, Sąd nie znalazł powodów do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.