II SA/Sz 860/23

II SA/Sz 860/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Sygn. powiązane
II OSK 947/24 - Wyrok NSA z 2025-04-14
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 3 par. 1 i 2 pkt 1,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2057
art. 1, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 13 ust. 1,2 i 3
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej
Dz.U. 2022 poz 1969
art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 23 ust. 1, art. 23 ust. 3
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 5
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
par. 1, par. 2, par. 12, par. 13, par. 17
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 8, par. 209 ust. 1 pkt 1, par. 209 ust. 2 pkt 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka – Kleczaj Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia 26 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia drogi pożarowej do budynku oddala skargę.
Uzasadnienie
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie wydał w dniu 4 kwietnia 2023 r. decyzję nr PZ.52802.39.4.2022 na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1969 ze zm.; dalej "u.p.s.p.") i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm. dalej "K.p.a."), w której nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej "skarżąca") wykonanie obowiązku w postaci:
1. doprowadzenia do budynku przy ul. [...] w S. drogi pożarowej o utwardzonej, nawierzchni, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 124, poz. 1030; dalej "rozporządzenie MSWiA z 2009 r."):
a) która powinna zapewniać minimalną szerokość co najmniej 4 m na całej długości budynku oraz na odcinkach o długości 10 m od tych miejsc zapewniających dojazd i wyjazd, przy czym bliższa krawędź musi być oddalona od ściany budynku od 5 do 25 m,
b) która powinna zapewniać przejazd bez cofania na odcinku dłuższym niż 15 m lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m albo przewidywać inne rozwiązanie umożliwiające zawracanie pojazdów.
Organ I instancji wskazał podstawę prawną obowiązku: art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2057; dalej "u.o.p.") oraz § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 2; § 12 ust. 9 w związku z § 13 ust. 1 pkt 1 oraz § 17 rozporządzenia MSWiA z 2009 r.
Organ I instancji określił termin wykonania nakazu na 31 grudnia 2024 r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 21 grudnia 2022 r. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S. przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze, z których sporządzono protokół z dnia 23 grudnia 2022 r. Protokół został podpisany przez przedstawicieli skarżącej bez zastrzeżeń.
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia MSWiA z 2009 r. i stosownie do § 8 pkt 2 i § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; dalej "rozporządzenie MI z 2002 r.), przedmiotowy budynek należy do grupy wysokości średniowysokie (SW) oraz do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV.
W protokole kontroli stwierdzono uchybienie z zakresu ochrony przeciwpożarowej, gdyż do przedmiotowego obiektu nie zapewniono dostępu dla pojazdów ochrony przeciwpożarowej poprzez drogę pożarową. Organ I instancji pismem z 6 marca 2023 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień.
Organ I instancji ustalił, że do budynku nie doprowadzono drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu MSWiA z 2009 r. Brak drogi pożarowej, według organu I instancji, w znaczący sposób uniemożliwia prowadzenie i organizowanie akcji ratowniczo-gaśniczej, zaś możliwość operowania pojazdami, jak i ustawienia stanowisk gaśniczych decyduje o skuteczności prowadzenia akcji ratowniczej. Skuteczność akcji przekłada się na czas gaszenia pożaru. Ponadto w przypadku wystąpienia zagrożenia pożarowego może zaistnieć konieczność prowadzenia ewakuacji interwencyjnej z wykorzystaniem sprzętu i pojazdów ratownictwa wysokościowego.
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o.p. właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Organ I instancji podał, że podstawą wydania niniejszego nakazu jest § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 2009 r., w którym wskazano, że drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku należącego do grupy wysokości średniowysokie (SW), zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV - mieszkalne. W myśl § 17 rozporządzenia MSWiA z 2009 r. wymagania dotyczące oddalenia bliższej krawędzi drogi pożarowej od ściany obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi nie ma zastosowania do dróg pożarowych istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, jeżeli zostały one wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy. Budynek powstał na podstawie przepisów techniczno-budowlanych z roku 1966 - zgodnie z § 141 ust. 8 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r., nr 10, poz. 44), które umożliwiały oddalenie bliższej krawędzi drogi pożarowej na odległość 5 - 25 m od budynku.
Organ I instancji poinformował skarżącą, że zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z 2009 r. w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe z uwagi na lokalne uwarunkowania lub jest zasadne przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.
Organ I instancji uznał, że wyznaczony termin na usunięcie ww. uchybień jest wystarczający na wykonanie koniecznych prac.
Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzuciła: brak podstaw faktycznych i wadliwe podstawy prawne do wydania decyzji, naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej, niezgodne z prawem zapisy zawarte w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu, niewykonalność w ramach obowiązującego prawa a także naruszenie procedur administracyjnych w trakcie postępowania.
Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wydał w dniu 26 lipca 2023 r. decyzję nr WZ.5290.18.3.2023, w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i uznał, że do przedmiotowego budynku nie jest doprowadzona droga pożarowa. Ustalenia w tym zakresie obrazuje protokół z czynności kontrolnych. Organ odwoławczy podał, że skarżąca kwestionuje zaliczenie przedmiotowego budynku do budynków średniowysokich, co jest przesłanką do spełnienia wymogu doprowadzenia ww. drogi pożarowej. Według skarżącej, w chwili budowy obiekt ten na gruncie ówczesnych przepisów był klasyfikowany jako niski i dojazd do niego został zrealizowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili budowy. Organ odwoławczy wskazał, że organy Państwowej Straży Pożarnej (PSP), oceniają budynek na gruncie przepisów rozporządzenia MSWiA z 2009 r. Rozporządzenie to określa budynki, które powinny mieć doprowadzoną drogę pożarową o określonych parametrach i na podstawie § 2 ust. 5 - kontrolowany budynek należy uznać jako średniowysoki. W ocenie organu odwoławczego, powoduje to wyłączenie stosowania całego rozporządzenia MI z 2002 r., które stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2.
Organ odwoławczy podał, że przepisy rozporządzenia MSWiA z 2009 r. odnośnie dróg pożarowych nie odnoszą się bezpośrednio do całego rozporządzenia, a jedynie wskazują, jakie kryterium należy brać pod uwagę przy ustalaniu wysokości budynku na potrzeby przepisów rozporządzenia MSWiA z 2009 r. w kwestii wymagań dróg pożarowych. W związku z powyższym klasyfikacja opisana w § 8 rozporządzenia MI z 2002 r. dotyczy jedynie klasyfikacji budynku do określonej grupy wysokości i jest wymieniona w rozporządzeniu MSWiA z 2009 r. na potrzeby stosowania tego rozporządzenia. Klasyfikacja ta oraz jej użycie w rozporządzeniu MSWiA z 2009 r. w sprawie wymagań dróg pożarowych ma na celu określenie grupy obiektów, do których w zależności od parametru wysokości, wymagane jest doprowadzenie drogi pożarowej. W związku z powyższym posługiwanie się ww. klasyfikacją w niniejszym postępowaniu w stosunku do kontrolowanego budynku niesie za sobą konsekwencje jedynie na gruncie przepisów rozporządzenia MSWiA z 2009 r. w sprawie wymagań dróg pożarowych. W konsekwencji powyższego, według organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował kontrolowany obiekt do budynków średniowysokich w rozumieniu rozporządzenia MSWiA z 2009 r. w sprawie wymagań dróg pożarowych, do których zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia należy doprowadzić drogę pożarową.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że organ I instancji nie przekroczył swoich kompetencji, gdyż na podstawie art. 26 u.p.s.p., uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Termin na wykonanie obowiązku został określony w sposób wystarczająco długi by umożliwić skarżącej sporządzenie stosownego projektu oraz uzyskanie niezbędnych zezwoleń. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji pouczył skarżącą, że gdyby z jakiś przyczyn niemożliwe byłoby doprowadzenie ww. drogi o wymaganych parametrach może ona uzgodnić z organem odwoławczym wykonanie rozwiązań zamiennych na podstawie § 13 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z 2009 r.
Ponadto zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie bliższa krawędź drogi pożarowej powinna przebiegać w odległości od 5 - do 25 m od ściany budynku, gdyż było to dopuszczalne w czasie, kiedy powstał przedmiotowy budynek i nie przyjął bardziej restrykcyjnych wymagań określających dopuszczalne oddalenie bliższej krawędzi drogi pożarowej od budynku, tj. od 5-15 m.
Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że choć organ I instancji nie powiadomił skarżącej o zakończeniu postępowania administracyjnego to skarżąca nie wykazała, że naruszenie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.
Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi:
1. powielenie wadliwych podstaw prawnych przyjętych przez organ I instancji, a także działanie bez podstawy prawnej;
2. brak rzetelnego zbadania naruszenia przez organ I instancji przepisów o właściwości rzeczowej;
3. brak rzetelnego zbadania możliwości wykonania zaskarżonej decyzji;
4. wadliwą ocenę wpływu naruszenia przez organ I instancji procedury administracyjnej na przebieg prowadzonego postępowania;
5. niezgodny ze stanem faktycznym zapis w uzasadnieniu dotyczący wysłania odwołania od decyzji organu I instancji bezpośrednio do organu odwoławczego.
Zdaniem skarżącej, przedmiotowemu budynkowi nie można przypisać stanu zagrażającego życiu ludzi. Ponadto budynek ten nie podlegał rozbudowie, przebudowie i nie miała miejsca zmiana sposobu jego korzystania, co wyklucza możliwość stosowania rozporządzenia MI z 2002 r. W ocenie skarżącej, organy błędnie zakwalifikowały przedmiotowy budynek do budynków średniowysokich oraz wadliwie uznały, że powoduje on zagrożenie dla życia ludzi. Nieprawidłowości związane z bezpieczeństwem pożarowym zostały określone w § 16 rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony pożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 882; dalej "rozporządzenie MSWiA z 2010 r.") i nie zalicza się do nich dojazdu do budynków.
Skarżąca podała, że krawężniki istniejącej drogi przebiegającej wzdłuż budynku są oddalone od niego około 1,4 i 4,4 m, zatem wykonanie nakazu organu przez doprowadzenie do budynku drogi pożarowej spełniającej aktualne wymagania, tj. rozporządzenia MSWiA z 2009 r., oznacza konieczność budowy nowej drogi w odległości co najmniej 5 m od budynku. Realizacja takiej budowy stanowi prawo inwestora, a nie obowiązek właściciela obiektu.
W ocenie skarżącej, wydanie decyzji w trybie nakazu o doprowadzeniu do obiektu drogi pożarowej oznacza w istocie nakaz budowy drogi pożarowej, co stanowi naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej przewidzianych dla organów Państwowej Straży Pożarnej. Prowadzenie postępowań w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektów budowlanych, przewidziano w tej ustawie do wyłącznej kompetencji właściwego organu nadzoru budowlanego, który może nakazać wykonanie ekspertyzy, projektu, niezbędnych robót budowlanych, rozbiórki lub innych czynności dla doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednak ani organy nadzoru budowlanego, ani też administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do wydania nakazu wybudowania obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Skarżąca podała, że organ nie badał zgodności nakazanej budowy drogi pożarowej z zapisami uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia 30 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]) oraz nie analizował możliwości odwodnienia drogi pożarowej, wycinki kolidujących drzew, uzgodnienia z gestorami kolidujących sieci i instalacji czy budowy dodatkowego zjazdu z drogi publicznej oraz wiaty do gromadzenia i segregacji odpadów stałych. Zdaniem skarżącej, żaden organ Państwowej Straży Pożarnej nie jest właściwy do wydania decyzji o takim rozstrzygnięciu, zatem utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji rodzi podstawę stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 1 i 6 K.p.a. Ponadto w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja jest niewykonalna, gdyż powiązanie drogi pożarowej z drogą publiczną (ul. [...]) wymagałoby budowy dodatkowego zjazdu w pasie drogowym, na terenie działki należącej do Gminy Miasta S., która nie brała udziału w sprawie oraz koniecznością usunięcia kolidujących z jej trasą drzew oraz rozbiórki wiaty do gromadzenia i segregacji odpadów stałych. Nadto możliwość realizacji takiej inwestycji jest uzależniona od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z przebiegu postępowania i z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, by tę zgodność poddano analizie.
Zdaniem skarżącej, organ I instancji naruszył art. 6 i art. 10 K.p.a., gdyż nie została ona powiadomiona przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Według skarżącej, doszło również do naruszenia art. 50-55 K.p.a., gdyż wezwanie skierowano wadliwie do osoby prawnej i nie zawierało ono wymaganych informacji na podstawie art. 54 § 1 K.p.a. Skarżąca zarzuciła także organowi naruszenie art. 6, art. 7 i art. 7a K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, że złożyła odwołanie wprost do organu odwoławczego. Przedstawiła kopię potwierdzenia złożenia odwołania do organu I instancji. Według skarżącej, organ I instancji z niewiadomych przyczyn przesłał jej odwołanie do organu odwoławczego, który z powrotem odesłał je organowi I instancji. Takie postępowanie organów spowodowało przewlekłość w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odniósł się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Na podstawie art. 15 ust. 1 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.), niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Przedmiotem skargi jest kwestia nałożenia na skarżącą nakazu doprowadzenia do budynku przy ul. [...] w S. drogi pożarowej o określonych parametrach w terminie do 31 grudnia 2024 r.
Przy czym nie jest sporne ustalenie protokolarne, iż budynek powyższy jest posadowiony prostopadle do ul. [...], w odległości bliższej krawędzi jezdni ok. 34 m. Wzdłuż dłuższego boku budynku przebiega droga o szerokości 2,74 m, w odległości bliższej krawędzi od ściany budynku 1,36 m oraz plac o wymiarach 13,88 m na 39 m.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p., Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.
W celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno-rozpoznawcze oraz ćwiczenia (art. 23 ust. 1 u.p.s.p.). Zakres czynności kontrolno-rozpoznawczych określa art. 23 ust. 3 u.p.s.p.
Stosownie do art. 1 u.o.p. ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez:
1) zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia;
2) zapewnianie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia oraz na rzecz ochrony ludności;
3) prowadzenie działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej.
Przez zapobieżenie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia rozumie się:
a) zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomościom i ruchomościom,
b) tworzenie warunków organizacyjnych i formalnoprawnych zapewniających ochronę ludzi i mienia, a także przeciwdziałających powstawaniu lub minimalizujących skutki pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia (art. 2 pkt 1 u.o.p.).
Według art. 3 ust. 1 i 2 u.o.p., osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach.
Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o.p.).
Bezspornie przedmiotowy budynek stanowi własność skarżącej. W następstwie powyższego na skarżącej ciąży obowiązek przygotowania budynku i terenu wokół niego do prowadzenia akcji ratowniczej, do których należy m.in. przygotowanie drogi pożarowej o odpowiednich parametrach.
Sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów zostały określone w rozporządzeniu MSWiA z 2010 r., wydanym na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 u.o.p. Na mocy § 5 rozporządzenia MSWiA z 2010 r. zobowiązano właścicieli lub zarządców terenów do utrzymania znajdujących się na nich dróg pożarowych w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, tj. rozporządzenia MSWiA z 2009 r.
Zgodnie z § 1 rozporządzenia MSWiA z 2009 r., wymagania w zakresie dróg pożarowych określone są w przepisach tego rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 13 ust. 3 u.o.p.
Zgodnie z § 2 rozporządzenia MSWiA z 2009 r., ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:
1) budynkach - należy rozumieć przez to budynki, o których mowa w § 3 pkt 4-6,
2) kategorii zagrożenia ludzi - należy rozumieć przez to kategorie, o których mowa w § 209 ust. 2,
3) strefach pożarowych - należy rozumieć przez to określenia zawarte w § 226 ust. 1 i 2,
4) kondygnacji - należy rozumieć przez to określenia zawarte w § 3 pkt 16 i 17,
5) grupach wysokości - należy rozumieć przez to określenia zawarte w § 8
- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), tj. rozporządzenia MI z 2002 r.
W § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI z 2002 r. wprowadzono podział budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe, gdzie budynki mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi określono symbolem ZL. Budynki mieszkalne określa się symbolem ZL IV (§ 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MI z 2002 r.).
W § 8 rozporządzenia MI z 2002 r. wprowadzono podział budynków na grupy wysokości w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych:
1) niskie (N) - do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie;
2) średniowysokie (SW) - ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie;
3) wysokie (W) - ponad 25 m do 55 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 9 do 18 kondygnacji nadziemnych włącznie;
4) wysokościowe (WW) - powyżej 55 m nad poziomem terenu.
Bezspornie przedmiotowy budynek jest budynkiem wielorodzinnym o 5 kondygnacjach nadziemnych i 1 podziemnej, wybudowany w 1971 r., oznaczonym symbolem ZL IV i SW.
Zgodnie z § 12 ust.1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 2009 r., drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V.
Droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 - 4, na całej jego długości, a w przypadku, gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5 -15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i o 5 - 25 m dla pozostałych obiektów. Pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych (§ 12 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 2009 r.). Na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z 2009 r. w przypadkach uzasadnionych warunkami lokalnymi, w szczególności architektonicznymi, droga pożarowa może być poprowadzona w sposób określony w tym przepisie. Wymagań z § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia MSWiA z 2009 r. nie stosuje się w przypadkach opisanych w ust. 6 i 7 tego przepisu, lecz nie mają one zastosowania do przedmiotowego budynku.
Droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10 (§ 12 ust. 9 rozporządzenia MSWiA z 2009 r.). Dopuszcza się wykonanie odcinka drogi pożarowej o długości nie większej niż 15 m, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu (§ 12 ust. 10 rozporządzenia MSWiA z 2009 r.).
Szczegółowe wymagania wobec dróg pożarowych określono w § 13 rozporządzenia MSWiA z 2009 r.
Skarżąca kwestionuje możliwość zastosowania przepisów rozporządzenia MSWiA z 2009 r. do budynków wzniesionych i oddanych do użytkowania przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia.
W ocenie Sądu, zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż rozporządzenie to stosuje się nie tylko do budynków wybudowanych po jego wejściu w życie, ale także do budynków już istniejących w dacie rozpoczęcia jego obowiązywania (21 sierpnia 2009 r.), co potwierdza jego § 17 wyłączający stosowanie § 12 ust. 2 w zakresie oddalenia bliższej krawędzi drogi pożarowej od ściany obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi w stosunku do dróg pożarowych istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, jeżeli zostały one wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy.
Zagadnienie dotyczące stosowania przepisów rozporządzenia MSWiA z 2009 r. do istniejących przed datą jego wejścia w życie budynków było rozpoznawane przez sądy administracyjne. Przyjęto stanowisko zgodnie z którym istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami wcześniejszych przepisów w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych i nadal istnieje oraz jest użytkowany jest zdarzeniem "ciągłym". Wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym (por. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1144/06; z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 50/09; z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1055/11; z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1335/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 432/20). Nie budzi więc wątpliwości, że rozporządzenie MSWiA z 2009 r. ma zastosowanie do budynków wzniesionych przed datą jego wejścia w życie.
Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjno-prawnym, którego realizacja nie kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Powyższy przypadek dotyczy zatem kwestii tzw. regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale trwają nadal i nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie ich istotne elementy (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1701/07). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów.
Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym. Chodzi zatem o takie stosunki, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06 - ONSAiWSA nr 3/2006/poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A nr 9/2006/ppz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość (pro futuro) od chwili wejścia nowej ustawy w życie.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Regulacja taka nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem lex retro non agit (wstecznego działania prawa). Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma zresztą charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (por. wyrok TK z dnia 3 października 2001 r., K 27/01). W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi bowiem mieć możliwość dostosowania także istniejących budynków mieszkalnych do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej wynikających np. z postępów w nauce (nowe skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej) czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (zagęszczenie zabudowy, wzrost zaludnienia) (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 511/16).
Skarżąca nie wykazała, że istniejąca droga pożarowa spełnia wymogi rozporządzenia MSWiA z 2009 r., a wręcz potwierdza brak takiej zgodności wywodząc o braku obowiązku w tym zakresie.
Zdaniem Sądu, organy Państwowej Straży Pożarnej były uprawione do wydania decyzji w niniejszej sprawie i nie przekroczyły, wbrew zarzutom skargi, swojej właściwości rzeczowej. W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącą przedmiotowy nakaz w związku z obowiązkiem ciążącym na właścicielu budynku, jakim jest skarżąca na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o.p. Organ nie może bowiem nałożyć obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej na właściciela gruntów lub budynków sąsiednich. Zapewnienie drogi pożarowej to obowiązek związany z własnością budynku, który został sformułowany przez ustawodawcę w sposób bezwzględnie wiążący. Nawet brak tytułu prawnego do terenu, przez który ewentualnie miałaby przebiegać droga pożarowa nie zwalnia właściciela budynku z realizacji nałożonego na niego nakazu. Powinien on podjąć wszelkie możliwe prawem dopuszczalne kroki, by nałożony na niego obowiązek efektywnie wypełnić (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. II SA/Kr 140/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 479/22). Zasadą jest nakłonienie właściciela budynku do wykonania orzeczonego nakazu w sposób dobrowolny. Okoliczność, że wykonanie nakazu wiąże się z wykonaniem prac budowlanych, na wykonanie których może być niezbędne uzyskania pozwolenia na budowę, poprzedzone pracami projektowymi, uzyskaniem określonych zgód czy zezwoleń nie ma bezpośredniego wpływu na możliwość nałożenia na właściciela budynku ww. nakazu, ani na rozpoznanie sprawy przed sądem administracyjnym.
W jaki sposób skarżąca wykona orzeczony nakaz pozostawiono jej wyborowi. Kwestia poniesienia ewentualnych kosztów finansowych związanych z realizacją nałożonego na skarżącą obowiązku nie ma wpływu na rozpoznanie sprawy.
Również zarzut zaniechania zbadania zgodności objętej nakazem drogi pożarowej z zapisami planu miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie bowiem powyższa kwestia podlega ocenie wyspecjalizowanych organów na etapie przygotowania i realizacji inwestycji. Przy czym jak trafnie wskazał organ odwoławczy, wykazanie braku możliwości realizacji inwestycji dawałoby podstawy uzgodnienia z Zachodniopomorskim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej rozwiązań zamiennych.
Z tego, że konieczne jest przeprowadzenie szeregu czynności zdawał sobie sprawę organ I instancji, o czym świadczy określenie terminu na wykonanie ww. nakazu. Skarżąca nie wykazała zaś aby taki termin nie był faktycznie możliwy do realizacji nakazu.
Zdaniem Sądu, ww. nakaz nadaje się do wykonania, gdyż nie występują wątpliwości co do jego treści. Podkreślić też należy również, że organy poinformowały skarżącą o możliwości usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie warunków zamiennych na podstawie § 13 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z 2009 r.
Według Sądu, organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.
Podnoszona w skardze okoliczność naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a. nie miała wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy skarżąca nie wykazała, że naruszenie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Z akt też wynikało, że organ odwoławczy poinformował skarżącą o prawie do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, lecz skarżąca z niego nie skorzystała.
Fakt, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania powiadomiono skarżącą o możliwości zajęcia stanowiska co do usunięcia stwierdzonych uchybień, należy ocenić jako wypełnienie obowiązków informacyjnych ciążących na organie administracji, które nie miało wpływu na rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu, organy zebrały materiał dowodowy w sposób pełny, dokonały jego oceny i wywiodły z niego logiczne wnioski. Okoliczność, że skarżąca nie podziela stanowiska organów nie świadczy o naruszeniu przez nie przepisów postępowania.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.