II SA/Sz 856/23

II SA/Sz 856/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Wiesław Drabik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 16 par. 1, art. 145a, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 1, art. 148 par. 2, art. 149 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] r., nr [...] oraz postanowienie Burmistrza Ł. z dnia [...] r., nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 lipca 2020 r., Burmistrz Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2MW wraz z infrastrukturą techniczną oraz budowie dwóch stacji kontenerowych na części działki nr ew. [...], w obrębie P., gm. Ł..
Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2021 r., R. G., wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w powyższej sprawie wskazując, że w dniu 12 kwietnia 2021 r., przez przypadek dowiedział się o wydaniu decyzji z pominięciem go jako strony postępowania.
Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 6 k.p.a. wystąpiła E. S., dalej jako "strona", "skarżąca", wskazując, że do dnia złożenia wniosku nie wiedziała o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśniła, że decyzja dotyczy tej samej działki, dla której prowadzone jest obecnie postępowanie o ustalenia warunków zabudowy, w którym wskazywane przez inwestora parametry znacząco różnią się od tych, które wynikają z decyzji Burmistrza Ł.. Ponadto decyzja została wydana bez uprzedniego uzyskania stanowiska organu ochrony środowiska.
Burmistrz Ł., postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 i 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 30 lipca 2020 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.
Następnie, decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r., Burmistrz Ł., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa własnej decyzji z dnia 30 lipca 2020 r. i odmówił jej uchylenia. w ocenie organu I instancji, naruszenie prawa polegało na nieuwzględnieniu skarżącej jako strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie organ ten, po analizie materiału dowodowego, przy uwzględnieniu podnoszonych przez stronę okoliczności. Uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania E. S. i P. S., uchyliło decyzję Burmistrza Ł. z dnia 16 czerwca 2021 r., wskazując, że organ nie ustalił, czy E. S. i R. G. przysługiwał w postępowaniu przymiot strony, a jeżeli tak, to czy bez własnej winy nie brali oni udziału w postępowaniu. Ponadto Kolegium wskazało na okoliczność, iż organ powinien zbadać, czy zachodziły pozostałe podnoszone przez skarżącą przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a.
Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązkiem organu I instancji, po wznowieniu postępowania, było ponowne rozpoznanie sprawy, a także wypowiedzenie się co do twierdzeń wnioskodawców.
Następnie Burmistrz Ł., decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., ponownie stwierdził, iż decyzja z dnia 30 lipca 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło tę decyzję ze wskazaniem, iż nie zawiera ona w ogóle ustaleń w zakresie podnoszonych przez stronę przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, nie wyjaśniono powodów, dla których wnioskodawcy zostali uznani za stronę postępowania.
Decyzją z dnia 20 października 2022 r., na podstawie art. 151 § 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 k.p.a., Burmistrz Ł. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...], z dnia 30 lipca 2020 r., w przedmiocie budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 2MW wraz z infrastrukturą techniczną oraz budowie do dwóch stacji kontenerowych na części działki nr ew. [...], w obrębie P., gm. Ł..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, który stanowił podstawę ustalenia warunków zabudowy i uznał, że przedsięwzięcie spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został, zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wysłany do Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Ł., PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w G. oraz Głównego Specjalisty ds. Drogownictwa Urzędu Miejskiego w Ł. z prośbą o uzgodnienie. Organy te nie zajęły stanowiska w terminie 2 tygodni, w związku z czym uzgodnienia uznano za dokonane.
Dalej organ wyjaśnił, że wezwał stronę do wykazania interesu prawnego, jednak do wezwania tego strona się nie zastosowała i nie wykazała żadnego interesu prawnego.
W ocenie organu, zarówno skarżąca jak i P. S. oraz R. G. nie posiadają interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia 30 lipca 2020 r., bowiem oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej.
Końcowo organ przytoczył treść art. 146 § 2 k.p.a. i wyjaśnił, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ jest ona zgodna z prawem.
Od decyzji tej odwołanie wniosła E. S., podnosząc szereg zarzutów dotyczących meritum sprawy, ale także wskazując, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługiwał jej przymiot strony, bowiem taki przymiot bezsprzecznie uzyskała w związku z wydaniem postanowienia z dnia 28 kwietnia 2021 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, po przytoczeniu dotychczasowego przebiegu sprawy oraz mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa, wyjaśnił, że z akt postępowania wynika, iż R. G. jest właścicielem działki nr [...], która jest dużym obszarem gruntów rolnych, a realizacja inwestycji zasadniczo nie wpływa na możliwość korzystania z tych gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem. Również wnioskodawca R. G. nie wskazał w jaki sposób budowa farmy fotowoltaicznej wpłynie na ograniczenie korzystania z użytków rolnych.
W odniesieniu do argumentacji skarżącej E. S. organ wyjaśnił, że samo wydanie postanowienia nie przesądza o istnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu, wskazywane przez skarżącą okoliczności przesądzają o tym, że ma ona interes faktyczny, a nie interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu jako strona. Działki skarżącej to działki rolne i budowa farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] w zasadniczy sposób nie wpływa na możliwość ich wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. Nie przekreśla także, zdaniem organu, planów inwestycyjnych skarżącej.
Organ podkreślił, że brak jest przepisów, które chroniłyby walory przyrodniczo – krajobrazowe tak, jak ujmuje to skarżąca (ładny widok), zakazując zabudowy i zmiany sposobu zagospodarowania terenu.
W ocenie Kolegium, statusu skarżącej jako strony postępowania nie potwierdza również karta informacyjna przedsięwzięcia pod nazwą Budowa farm fotowoltaicznych o mocy do 3 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], obręb P., gm. Ł.. Wznowione postępowanie odnosi się do innej inwestycji. Nie można poszukiwać interesu prawnego skarżącej w innym postępowaniu, które dotyczy budowy farmy fotowoltaicznej o innych parametrach.
Odnosząc się do pozostałych, wskazywanych przez skarżącą przyczyn wznowienia postępowania Kolegium wyjaśniło, że art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania, bowiem skarżąca nie przedłożyła żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że we wznowionym postępowaniu doszło do sfałszowania dowodów.
Nie zaszły również, zdaniem organu, okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem przedstawiona przez skarżącą karta informacyjna przedsięwzięcia jest dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zainicjowanym w 2021 r., a więc dowodem, który nie istniał w dniu wydania decyzji nr [...].
Zdaniem Kolegium nie miał zastosowania art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem inwestycja, dla której wydano kwestionowane warunki zabudowy, z uwagi na powierzchnię projektowanej zabudowy nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a przedstawiona przez skarżącą dotyczy innego przedsięwzięcia, o innej mocy.
E. S. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, podnosząc zarzuty:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 7 k.p.a. i uznanie (pomimo rozbieżności orzecznictwa sądowo - administracyjnego) planowanej budowy farmy fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej, nie zaś zaliczenia zabudowy systemami fotowoltaicznymi do zabudowy przemysłowej, pomimo normatywnego zdefiniowania tego typu inwestycji przez prawodawcę do zabudowy przemysłowej wprost w § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia - w związku z utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji.
2) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., m.in. niedokonanie wyczerpujących ustaleń oraz oceny wnioski wydanie decyzji o warunkach zabudowy i materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w kontekście zarzutów skarżącej, dotyczących negatywnego wpływu zamierzonej inwestycji o charakterze przemysłowym na wartość rynkową gospodarstwa skarżącej i całkowi dowolne, gdyż nie poparte żadnymi specjalistycznymi opiniami odpowiednich organów, ustalenia, że zamierzona inwestycja ma charakter bezemisyjny - w związku z utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji.
3) art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 art. 127 oraz art. 136 (w zw. z 140 k.p.a.) - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, m.in. zaniechanie dokonania jakichkolwiek ustaleń, że objęte wnioskiem, zamierzenie inwestycyjne jest powiązane technologicznie z tożsamym zamierzeń inwestycyjnym, którego opis pod postacią karty informacyjnej przedsięwzięcia został wniesiony jako nowy dowód w sprawie, i jako takie stanowi jedno przedsięwzięcie, oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego a także przez niewywiązanie się przez SKO z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez: niezebranie całego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny i odstąpienia merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, postępowanie przed organem II instancji ma pełnowymiarowy merytoryczny, a nie tylko formalny wymiar. Jeśli Kolegium, podejmując załatwienia sprawy z jakiś przyczyn doszłoby do przekonania, że materiał dowodowy zebrany aktach administracyjnych jest niewystarczający, to wówczas samodzielnie go uzupełni w trybie 136 k.p.a. Jeżeli organ, ponownie rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a., otrzymał materiały dowodowe, wskazujące na nowe okoliczności sprawy, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Może wydawać się to zbędną formalnością, kiedy organem pierwszej i drugiej instancji jest ten sam organ, jednak ma to znaczenie dla strony, która ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 k.p.a.)", [wyr. NSA z 18.10.2005 r., II 118/05, CBOSA]
4) art. 27 § 1a k.p.a., poprzez ponowne rozpoznawanie sprawy i wydanie decyzji przez dwie te same osoby wchodzące w skład SKO, które brały udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia. Te same osoby, które wchodziły w skład organu wydającego decyzję, w tym samym postępowaniu nie mogą orzekać powtórnie. Wydanie decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 20 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 1233/13).
II. przepisów prawa materialnego, tj.
1) art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznanie, że planowana f fotowoltaiczna jest urządzeniem infrastruktury technicznej, pomimo istniejącego w tym zakresie orzecznictwa sądowo-administracyjnego, wg którego tego typu inwestycja ma charakter zabudowy przemysłowej, co normatywnie przesądza przepis § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839; dalej: rozporządzenie) - w związku z utrzymaniem w mocy decyzji o I instancji i wyrażonych przez SKO wątpliwości co do tej kwestii w decyzji [...] z dnia 31 stycznia 2022 r. Zgodnie z tą normą prawną z uwagi na swoją wielkość i moc produkcyjną do 2000kW (do 2 MW), planowaną farmę fotowoltaiczną należy uznać za urządzenie produkcji przemysłowej, czyli zakład produkcyjny. Oznacza to w konsekwencji brak podstawy prawnej do zastosowania w sprawie niniejszej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i zaniechania oceny planowanego zamierzenia w kontekście normatywnej treści art. 61 ust. 1 do ust. 5 u.p.z.p., w kontekście kontynuacji funkcji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że budowa elektrowni fotowoltaicznej doprowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu zamierzonej inwestycji z dotychczasowej funkcji rolniczej na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt: II OSK 3036/15; z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt: II OSK 794/16);
2) art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niedokonanie w analizie jakiejkolwiek oceny wpływu zamierzonej budowy farmy fotowoltaicznej, mającej bezspornie charakter przemysłowy, zarówno na wartość rynkową nieruchomości mających charakter sensu stricte rolniczy, sąsiadujących bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji o charakterze przemysłowym, pod względem atrakcyjności położenia przyrodniczo-krajobrazowego, w kontekście niebudzących wątpliwości potencjalnie szkodliwych, zgodnie z § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia, a zatem niewykluczonych i możliwych emisji związanych z funkcjonowaniem farmy fotowoltaicznej – w związku z utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.
Z obowiązku przeprowadzenia takiej oceny nie zwalnia organów przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ograniczony wyłącznie do tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa" i kontynuacji funkcji terenu zamierzonej inwestycji przemysłowej z funkcją rolniczą sąsiadujących działek stanowiących własność osób trzecich - mapka ewidencyjna w załączeniu w karcie przedsięwzięcia strona nr 7. Niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego zdefiniowaną w art. 2 Konstytucji RP jest ustawowe preferowanie przez ustawodawcę w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., działalności gospodarczej prowadzonej w zakresie montażu instalacji fotowoltaicznych zaliczanych przez ustawodawcę także w przepisach rangi ustawowej, tj. § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia, a zatem, co najmniej potencjalnie skutkującą obniżeniem wartości rynkowej i przyrodniczo krajobrazowej gospodarstwa rolnego, z jednoczesnym dyskryminowaniem prowadzenia w bezpiecznym środowisku przyrodniczym gospodarstwa rolnego, gwarantowanego normą art. 21 ust. 1 Konstytucji RP;
3) naruszenie § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) (dalej rozporządzenie), który normatywnie zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej, mogącej potencjalnie wpływać na środowisko, podczas gdy, w zaskarżonej decyzji organ bez merytorycznego uzasadnienia uznał, że zamierzona inwestycja jest praktycznie instalacją bezemisyjną - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Takie ustalenie organów pozostaje zatem w sprzeczności z normatywną treścią tej regulacji prawnej. Planowana budowa elektrowni (farmy) fotowoltaicznej na działce [...] ma mieć moc do 3000 kW ma objąć znaczny obszar gruntów rolnych, wynoszący wg karty informacyjnej całego przedsięwzięcia 4,6 ha (karta informacyjna w załączeniu), a ogniwa fotowoltaiczne będą montowane na stelażach (stołach) o wysokości do 5 m. W jej ramach planowana jest również niezbędna infrastruktura, w tym budowa stacji transformatorowej, magazynu energii i ogrodzenia do 5 m wysokości. Obiektywnie nie może budzić zatem wątpliwości, że tego rodzaju ustalenia niewątpliwie pogorszą walory przyrodniczo-krajobrazowe moich działek i wsi P., co narusza chronioną konstytucyjnie w art. 21 Konstytucji RP zasadę ochrony korzystania z prawa własności gospodarstwa rolnego zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione preferowanie przez ustawodawcę działalni gospodarczej w zakresie budowy instalacji fotowoltaicznych kosztem należytej ochrony prj własności oraz równoprawnej ochrony warunków działalności rolniczej, która jest ta praktycznie bezemisyjną. Farma fotowoltaiczna ma mieć rozmieszczenie na całej długości granic działek będących własnością lub współwłasnością Skarżącej (mapka w załączeniu - k; przedsięwzięcia strona 7). Skarżąca jest właścicielką działek na najdłuższej granicy od strony P.
4) gwarantowanej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej zasady zasady praworządności, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z naruszeniem zasady ne bis in idem czyli nie dwa razy w tej samej sprawie. Organy orzekały dwa razy: po pierwsze w sprawie przymiotu strony Skarżącej, po drugie w sprawie inwestycji dla tego samego przedmiotu i podmiotu oraz tej samej nieruchomości a w składzie I orzekającym SKO znalazły się dwa razy te same dwie osoby. Kiedy mamy do czynienia zl identyczną sprawą. Na ten temat wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądowi administracyjnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dla zakwalifikowania spraw jako] tożsamych konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu i przedmiotu] sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego oraz faktycznego (wyrok NSA z 9] czerwca 2010r. II OSK 931/09).
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:
1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji! oraz decyzji organu I instancji nr [...] z dnia 30 lipca 2022 r.;
2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Na podstawie art. 15 ust. 1 zzs[4] ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095), niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się zasadna, jednak nie z przyczyn w niej podniesionych.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Ł. z dnia 30 lipca 2020 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2MW wraz z infrastrukturą techniczną oraz budowie dwóch stacji kontenerowych na części działki nr ew. [...], w obrębie P., gm. Ł..
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne jest, co do zasady dwuinstancyjne, o czym stanowi art. 15 k.p.a. Stronie niezadowolonej z decyzji przysługuje odwołanie. Na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. ma przede wszystkim funkcję gwarancyjną i ochronną, służy bezpieczeństwu obrotu prawnego i ochronie praw nabytych. W szczególnych przypadkach, enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę, gdy postępowanie prowadzące do wydania decyzji, bądź sama decyzja obarczone są wadami, o których mowa odpowiednio w art. 145 § 1 i 156 § 1 k.p.a., może dojść do przełamania tej zasady.
W badanej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania, zatem wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa. Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 k.p.a.
Dalej wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie wznowienia można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione.
Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym zachowania terminu czy wskazania ustawowej podstawy wznowienia.
Odmowa wznowienia postępowania, w myśl art. 149 § 3 k.p.a., następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku wskazania podstaw wznowienia postępowania.
Przed przystąpieniem do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia, a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Fakt, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem szczególnym, nadzwyczajnym, nie zwalnia także organu od wstępnej oceny wniosku według zasad ogólnych rządzących każdym postępowaniem administracyjnym (zarówno zwyczajnym jak i nadzwyczajnym). Zatem organ administracji zobligowany jest ocenić, czy postępowanie administracyjne zainicjowane danym wnioskiem jest dopuszczalne, to jest, czy można skutecznie (przy spełnieniu pozostałych przesłanek) wszcząć postępowanie, co w przypadku wniosku o wznowienie postępowania winno skutkować wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W razie niewystąpienia warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 681/19).
W kwestii zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., która to przesłanka ma znaczenie pierwszorzędne przy badaniu dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania decyzji ostatecznej, to podanie uważa się za wniesione w terminie, jeśli zostało ono wniesione do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
W świetle art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., istotny jest dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie np. dzień, w którym strona dowiedziała się o realizacji inwestycji. Dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Dla oceny zachowania terminu określonego w tym przepisie nie jest zatem ważne, w jaki sposób strona uzyskała wiedzę o wydanej w sprawie decyzji. Niemniej jednak przywołany przepis wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o decyzji - i faktu tego nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1347/20). Z punktu widzenia art. 148 § 2 k.p.a. istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego ta wiadomość pochodzi; może ona pochodzić od organu wydającego decyzję, ale może też pochodzić z innych źródeł. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji (por. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 967 oraz powołane tam orzecznictwo).
Inaczej mówiąc, strona domagająca się wznowienia postępowania powinna wskazać, kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji i uwiarygodnić tę informację w taki sposób, aby organ mógł ją zweryfikować i ocenić, co ma istotne znaczenie w przypadku wniosków składanych po upływie znacznego czasu od wydania decyzji. Dzień ten otwiera bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
W związku z okolicznością, iż skarżąca we wniosku wskazywała również na podstawy wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1,5 i 6 k.p.a., zastosowanie znajdował art. 148 § 1 k.p.a., który stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Również w tym wypadku przewidziano termin, w którym strona może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania.
Podkreślenia przy tym wymaga, że to na wnoszącym podanie o wznowienie spoczywa obowiązek wykazania, że dochował terminu do złożenia wniosku. Zatem winien on wskazać, kiedy i w jakich okolicznościach dowiedział się o decyzji w taki sposób, aby organ mógł dokonać weryfikacji tych twierdzeń. Nie jest wystarczające wskazanie kiedy strona dowiedziała się o wydaniu decyzji bądź okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, należy oprócz tego podać takie okoliczności, które pozwolą organowi zweryfikować twierdzenia wnioskodawcy i ustalić, że wniosek został złożony w terminie.
Ma to doniosłe znaczenie, bowiem uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania skutkować powinno odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że terminy przewidziane w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. również służą ochronie bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, ograniczając możliwość skorzystania z tego instrumentu w czasie.
W realiach badanej sprawy skarżąca, we wniosku o wznowienie postępowania wskazała jedynie, że "do dnia dzisiejszego nie otrzymała żadnej informacji i nie została powiadomiona o działaniach administracyjnych oraz wydanej decyzji nr [...] z dnia 30 lipca 2020 r., dotyczącej inwestycji na działce nr [...].
Taka treść wniosku o wznowienie postępowania powinna skłonić organ do wezwania skarżącej do jego uzupełnienia i wskazania kiedy i w jakich okolicznościach dowiedziała się o wydaniu decyzji, pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania. Z wniosku nie wynikało bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, kiedy skarżąca powzięła wiadomość o wydaniu kwestionowanej decyzji, a także kiedy dowiedziała się o istnieniu pozostałych okoliczności, które skłoniły ją do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie. Samo sformułowanie "do dnia dzisiejszego" nie dawało organowi podstaw do uznania, że termin został dochowany.
Podobnie w przypadku pozostałych wskazywanych przez skarżącą podstaw wznowienia postępowania, organ winien wezwać skarżącą do wykazania kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Czynności tej organ zaniechał, zatem nie doszło do ustalenia, czy skarżąca nie uchybiła terminom do złożenia wniosku, a w konsekwencji, czy wszczęcie postępowania wznowieniowego było dopuszczalne.
Pomimo ewidentnego braku wniosku w tym zakresie organ wydał postanowienie o wszczęciu postępowania i je przeprowadził początkowo badając sprawę merytorycznie, a ostatecznie dochodząc do przekonania, że skarżącej w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie przysługiwał przymiot strony i nie podzielając w zaskarżonej decyzji jej zapatrywania co do istnienia pozostałych przyczyn wznowienia.
Również organ II instancji skoncentrował się na badaniu przyczyn wznowienia, nie dostrzegając, że nie ustalono w niniejszej sprawie, czy dopuszczalne było wznowienie postępowania w kontekście zachowania terminów do złożenia wniosku.
W ocenie Sądu doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem od tego, czy skarżąca oraz drugi wnioskodawca wykażą, czy wnieśli podanie w terminach zakreślonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., będzie zależał sposób procedowania i treść rozstrzygnięcia.
Organ winien wezwać wnioskodawców do wykazania, kiedy i w jakich okolicznościach dowiedzieli się o wydaniu decyzji, a E. S. również kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a., a następnie po przeanalizowaniu wyjaśnień złożonych przez wnioskodawców w tym zakresie podjąć decyzję w przedmiocie wszczęcia postępowania wznowieniowego.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie nadaje wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu będącym przedmiotem wniosku. Status strony może i powinien być badany również po wznowieniu postępowania.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz postanowienia o wznowieniu postępowania. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Końcowo Sąd zauważa, że w opisanym stanie rzeczy przedwczesne było merytoryczne badanie zarzutów skargi, które odnoszą się do meritum sprawy, a do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w pierwszym rzędzie pozostają kwestie formalne.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.