II SA/SZ 851/22

II SA/Sz 851/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15(4)
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par1, art. 145 par 1,art. 134 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 428
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59  ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 , ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. M. i K. M. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej powoływane jako Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania A. i K. M. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy D. Nr [...] z [...] lutego 2022 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni do poboru wody dla własnych celów, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...] w obrębie W., w gminie D..
Jak podał w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, A. i K. M. zwrócili się do Wójta Gminy D. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej nieruchomości. Wójt Gminy D., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] lutego 2022 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, iż nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.). Wyjaśniono, że żadna z działek sąsiednich w obszarze analizowanym nie jest działką zabudowaną. Brak było zatem w wyznaczonym obszarze analizowanym takiej zabudowy, która pozwalałyby na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucili naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.), polegające na wyznaczeniu minimalnego dopuszczalnego obszaru analizy, podczas gdy ze względu na występujący przy ul. [...] podział działek, wystąpienie z podobnymi wnioskami o warunki zabudowy przez innych właścicieli działek oraz fakt zabudowania działki nr [...], w ocenie odwołujących zasadne było objęcie obszarem analizy wszystkich działek położonych wzdłuż ul. [...]. Podkreślono także, iż zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D., przyjętym uchwałą Rady Gminy D. z [...] grudnia 2002 r., tereny na jakich znajduje się nieruchomość wnioskodawców oraz działki sąsiadujące przeznaczone są do rozwoju funkcji mieszkalnej i usługowej (towarzyszącej). Jednocześnie Wójt Gminy D. podpisał umowę z wnioskodawcami oraz właścicielami działek sąsiednich na uzbrojenie nieruchomości w sieć wodociągową, co pozostaje w logicznej sprzeczności z zaskarżoną decyzją.
Organ odwoławczy po przywołaniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588) wskazał, że w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawniania urbanistyczne - zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Badana decyzja posiada dwa załączniki: graficzny oraz tekstowy stanowiący wynik z analizy urbanistycznej. Załącznik graficzny do decyzji spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Działka nr [...], nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [...], poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...] i drogę wewnętrzną na działce nr [...]. W wynikach z analizy wskazano, że szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi 30 m, zaś granice obszaru analizy wyznaczono w promieniu 90 m (3 x 30) od jego granic. Obszar analizy urbanistycznej wyznaczono zatem w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia.
Jak wyjaśnił organ odwoławczy, po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że żadna z działek sąsiednich w wyznaczonym obszarze analizowanym, dostępna z drogi gminnej na działce nr [...], nie jest działką zabudowaną. Wszystkie działki występujące w obszarze analizowanym są działkami rolnymi, niezabudowanymi. Tym samym nie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że generalną zasadą jest, iż granice obszaru analizowanego obejmują teren w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nie określenie przez ustawodawcę maksymalnego zasięgu obszaru analizy, nie oznacza zatem, że organy dowolnie i arbitralnie mogą wyznaczać granice obszaru analizowanego odbiegające od norm określonych przepisami § 3 rozporządzenia. Powiększenie jest wprawdzie dopuszczalne, jednak celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie, a organy administracji nie mają obowiązku powiększania obszaru analizowanego tylko dlatego, że analiza obszaru ustalonego w oparciu o wymogi wynikające z § 3 pkt 2 rozporządzenia nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Jak nadmieniło Kolegium, w badanej sprawie najbliższa zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej znajduje się na działce nr [...]. Przy czym zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana na działce nr [...] znajduje się w stosunku do działki inwestycyjnej w odległości ok 644 m. W badanym stanie faktycznym uwzględnienie najbliższej zabudowy musiałoby zatem doprowadzić do objęcia obszarem analizy terenu w promieniu co najmniej 650 m, co stanowi przynajmniej kilkakrotność fontu działki. Takie rozszerzenie granic obszaru analizowanego, stanowiłoby daleko idące odstępstwo od zasady, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nielogicznym byłoby przyjmowanie takich granic obszaru analizowanego, które znacznie odbiegają od wytycznych ustawodawcy określonych w § 3 rozporządzenia.
W ocenie Kolegium za rozszerzeniem obszaru analizy nie może również przemawiać fakt, że tereny sąsiednie zostały ujęte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. w strefie rozwoju funkcji mieszkalnej jednorodzinnej niskiej intensywności z usługami towarzyszącymi. Brak jest normatywnych przesłanek do uwzględnienia żądania rozszerzenia granic obszaru analizy z uwagi na postanowienia studium.
Pismem z [...] sierpnia 2022 r. pełnomocnik inwestorów wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy D., podczas gdy jest to decyzja nieprawidłowa, oparta na wyznaczonym zbyt ściśle obszarze analizy urbanistycznej, zaś sam organ w tożsamych sprawach wydaje rozstrzygnięcia odmienne — tj. uwzględniające odwołanie, jak w przypadku odwołania M. S. rozpoznanego pod sygnaturą [...] Nie zaistniała żadna przesłanka odstąpienia od tej linii orzekania organu, zatem różna praktyka Kolegium w tych samych sprawach nie budzi zaufania, a tym bardziej nie pogłębia zaufania uczestników postępowania do organu administracji;
2. § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26 sierpnia 2003 roku w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu wyznaczenia minimalnego dopuszczalnego obszaru analizy przy rozpoznaniu sprawy, podczas gdy ze względu na występujący przy ul. [...] podział działek, wnioski złożone przez właścicieli innych działek położonych przy ul. [...] oraz fakt zabudowania działki nr [...] w sposób pozwalający ustalić warunki zabudowy dla pozostałych działek, zasadne było objęcie obszarem analizy wszystkich działek położonych wzdłuż ul. [...], a obszar dokonanej przez organ pierwszej instancji analizy jest niewystarczający do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżących;
3. art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zaakceptowanie nieustalenia warunków zabudowy dla działki skarżących przez Wójta Gminy D., który takie warunki winien wydać zgodnie ze złożonym przez nich wnioskiem.
Pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z dołączonej do skargi decyzji SKO z [...] lipca 2022 r., celem ustalenia faktu odmiennego rozstrzygania przez organ spraw dotyczących właścicieli takich samych działek, którzy tak samo jak skarżący wystąpili o warunki zabudowy i ze względu na przyjęcie przez Wójta Gminy D. zbyt małego obszaru analizy warunków tych nie uzyskali. W przedmiotowej sprawie Kolegium uznało, że obszar analizy wyznaczony przez gminę był niezasadnie mały względem prawidłowego, który powinien zostać przyjęty.
Nadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 248 § 1 k.p.c. pełnomocnik skarżących wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy D. do nadesłania wniosków o ustalenie warunków zabudowy złożonych przez wszystkich właścicieli działek położonych w W. przy ul. [...], dotyczących inwestycji polegających na budowie na tych działkach domów jednorodzinnych a następnie o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów celem ustalenia faktu, że obszar ul. [...] w W. zostanie zabudowany domami jednorodzinnymi o zbliżonej bryle do nieruchomości na działce nr [...] a przyszłość architektoniczna i urbanistyczna tego obszaru jest już znana.
Wskazując na powyższe w pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy D. ze wskazaniem, że obszar analizy urbanistycznej powinien obejmować w przyszłym postępowaniu cały obszar ul. [...] w W. a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi nadmieniono, iż na działce nr [...] znajdującej się w tym samym ciągu wyodrębnionych i zbliżonych wielkością działek pod zabudowę mieszkalną, usytuowanych wzdłuż ul. [...] już znajduje się budynek mieszkalny zbliżony bryłą do budynku, jaki na swojej działce chcą posadowić wnioskodawcy. Spełnione jest zatem opisywane kryterium dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy: co najmniej jedna działka sąsiednia (działka nr [...]), dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. Polnych Kwiatów), jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Nadto pełnomocnik inwestorów podkreślił, iż przepis wykonawczy do ustawy wskazuje jedynie minimalne ramy obszaru analizowanego. Skoro zatem w ciągu tych samych działek przyległych do tej samej drogi publicznej znajduje się zabudowana już działka nr [...], której sposób zagospodarowania pozwala określić warunki zabudowy działki wnioskodawców, obszar analizy powinien obejmować obszar sięgający do działki nr [...].
W ocenie skarżących, kiedy jedna z działek sąsiednich jest już zabudowana, a dodatkowo dla innych działek sąsiednich wpływają wnioski o ustalenie warunków zabudowy spełniających zasadę kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa, brak jest przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy, ponieważ ustaleniu temu nie sprzeciwia się interes publiczny, ani interes osób trzecich. Natomiast, przyjmując pogląd organu, że rozszerzenie obszaru analizy jest niezasadne, nigdy nie powinny były zostać wydane warunki zabudowy dla nieruchomości posadowionej na działce nr [...], ponieważ w dacie ustalania warunków zabudowy dla tej działki żadna z działek sąsiednich nie była wyodrębniona, ani nawet nie wydzielono z dużych obszarowo działek przy ul. [...], działek mniejszych o profilu typowo budowlanym i przez to okolice działki nr [...] nie mogły stanowić jednolitego obszaru urbanistycznego, a zabudowa działki nr [...] stanowiła nie kontynuację, lecz zaburzenie funkcji dotychczasowej działek tam położonych.
W ocenie skarżących działania organu pierwszej instancji są skrajnie nielogiczne. Z jednej strony Wójt odmówił bowiem ustalenia warunków zabudowy skarżącym, a z drugiej strony ten sam Wójt podpisał umowę ze skarżącymi i właścicielami innych działek na uzbrojenie tych nieruchomości w sieć wodociągową.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalania warunków warunków zabudowy z uwagi na negatywny wynik analizy urbanistycznej, którą przeprowadzono dla minimalnego dopuszczalnego rozporządzeniem obszaru analizowanego.
Materialnoprawną podstawę do wydana decyzji w badanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Celem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy jest dopuszczalna w zakresie spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Jak przyjęły w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji, planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Nie jest też sporne, iż z przedłożonej przez skarżącego decyzji Kolegium zapadłej w dniu [...] lipca 2022 r. wynika, że rozpatrując odwołanie od decyzji Wójta Gminy D. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej przy tej samej ulicy co nieruchomość skarżących (ul. [...]) z analogicznych przyczyn jak w rozpatrywanej sprawie, oceniając zarzuty odwołania analogiczne jak w niniejszej sprawie organ odwoławczy doszedł do całkowicie odmiennych wniosków niż w zaskarżonej decyzji. Jak wyjaśnił organ odwoławczy w decyzji z [...] lipca 2022 r. (a więc zapadłej 5 dni przed skarżonym aktualnie rozstrzygnięciem), przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. regulujący sposób wyznaczenia obszaru porównawczego należy odczytywać i stosować przy uwzględnieniu zasady uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", określanej też mianem "zasady kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną.
Jak wyjaśniało wówczas Kolegium, za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie bowiem takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowaniu terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy.
Kolegium, dostrzegłszy, iż analogicznie jak w badanej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizy w minimalnej wielkości ustaliło, że obszar, w skład którego wchodzi teren inwestycji podzielony został na działki geodezyjne o powierzchni około 1000 m2, a podział geodezyjny tego terenu wskazuje, że został dokonany w celu przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową działek o podobnej wielkości oraz z dostępem do drogi o charakterze dojazdowym, o nadanej nazwie (ul. [...]) oraz biegnącej w niej częściowym uzbrojeniu terenu, co wprost świadczy o jej przeznaczeniu. Powyższe doprowadziło organ do konkluzji, iż z dokonanego podziału oraz zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie wynika, iż teren inwestycji stanowi urbanistyczną całość z działką zabudowaną nr [...]. Mając zaś powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że istnieje urbanistyczne uzasadnienie dla powiększenia obszaru analizowanego i nawiązania do zabudowy na działce nr [...]. Tym samym odmowa ustalenia warunków zabudowy była w ocenie Kolegium przedwczesna. Wskazano w tym zakresie na potrzebę przeprowadzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w oparciu o dane z aktualnie wyznaczonego obszaru porównawczego.
W objętej skargą decyzji organ odwoławczy, mimo dostępnej mu z urzędu wiedzy o powyższym rozstrzygnięciu, w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii podziału nieruchomości położonych przy ul. [...] w celu ich zabudowy oraz powstania infrastruktury związanej z ową zabudową. Nadto jedynie pobieżnie zweryfikował przyjęte zasady wyznaczenia obszaru analizowanego, poprzestając w istocie na ich ocenie pod kątem formalnym, z pominięciem tego czy ów obszar nie powinien być rozważany jako urbanistyczna całość z działką zabudowaną nr [...] oraz ewentualnymi inni działkami przy tej samej ulicy.
Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nadto organy bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
W realiach badanej sprawy nie sposób nie dostrzegać, że w takim samym stanie prawnym i bardzo zbliżonym stanie faktycznym, w odstępie zaledwie kilku dni, ten sam organ odwoławczy doszedł do całkowicie odmiennych wniosków i w należyty sposób przyjętego stanowiska co do braku podstaw rozszerzania obszaru analizowanego i określania "urbanistycznej całości" dla działek położonych wzdłuż ulicy [...] nie uzasadnił. Nie jest też jasne, z jakich przyczyn w badanej sprawie organ odstąpił od wykładni celowościowej i systemowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Powyższe należy w ocenie Sądu uznać za naruszenie zasady art. 8 k.p.a. co mogło mieć istotne znacznie dla wyniku postępowania. Powyższe uzasadnia uchylenie decyzji organu odwoławczego.
W świetle podnoszonej przez pełnomocnika skarżących argumentacji co do wystąpienia przez innych właścicieli nieruchomości położnych przy tej samej ulicy (ul. [...]) z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy i niewątpliwego uzyskania takich warunków dla nieruchomości położnej na działce nr [...], należytego wyjaśnienia wymaga, czy organ odstępował od zasady wyznaczania obszaru analizowanego o minimalnej wielkości określonej w rozporządzeniu dla działek położonych przy tej samej ulicy co nieruchomość skarżących, a jeśli tak, to z jakich przyczyn. Powyższe jawi się jako niezbędne dla zweryfikowania zasadności rozszerzenia obszaru analizowanego dla kompleksu działek wydzielonych przy ul. [...] jako mogących tworzyć pewną urbanistyczną całość. Powyższy aspekt winien być rozważony w analizie urbanistycznej i poddany wnikliwej ocenie organu administracji przy ocenie możliwości wydania warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem skarżących.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D..
Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl.