II SA/Sz 1070/23

II SA/Sz 1070/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-03-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art. 4 pkt 2 i 16, art. 5, art. 7 ust.4, art. 9, art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1,2,3,3a,4,5, art. 21
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 257, art. 258
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 151, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy Szczecinek z dnia 30 marca 2023 r. nr LXI/718/2023 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczecinek oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Rada Gminy Szczecinek (zwana dalej: "Radą"), działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572 ze zm., zwanej dalej "u.o.z."), podjęła w dniu 30 marca 2023 r. uchwałę nr LXI/718/2023 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczecinek.
W § 1 ww. uchwały wskazano, że przyjmuje się "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz pobiegania bezdomności na terenie Gminy Szczecinek" (zwany dalej "Programem"), stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.
Przepis § 2 ust. 1 Programu, określa następujące cele:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt z terenu gminy;
4) ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt;
5) znalezienie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt tzw. adopcja;
6) usypianie ślepych miotów;
7) zapewnienie miejsca bytowania dla zwierząt gospodarskich odebranych właścicielom na podstawie przepisów prawa lub w wyniku zdarzeń losowych;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych lub wolno żyjących;
9) edukacja mieszkańców gminy w zakresie opieki nad zwierzętami;
10) zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańców Gminy.
W § 3 ust. 2 Programu, dotyczącym odławiania bezdomnych zwierząt, Rada określiła, że:
1) odławianie ma charakter stały;
2) odławianiem zwierząt i transportem ich do schroniska, zajmować się będzie lekarz weterynarii z Zakładu Leczniczego wykonujący swoje czynności na podstawie zawartej umowy;
3) odławianie bezdomnych zwierząt będzie prowadzone za pomocą specjalistycznego sprzętu, który nie będzie stwarzał zagrożenia dla życia i zdrowia zwierząt;
4) odławianie odbywać się będzie w sposób niestwarzający zagrożenia dla zdrowia i życia zwierząt oraz nie zadający im cierpienia;
5) odłowione z terenu Gminy zwierzęta bezdomne zostaną umieszczone w Schronisku;
6) zgodnie z umową przyjęte zwierzęta przejdą wymagane szczepienia profilaktyczne i wszystkie konieczne zabiegi weterynaryjne, po 14 dniowym okresie kwarantanny, gdy nie znajdzie się właściciel przeprowadzany będzie zabieg sterylizacji, kastracji oraz trwałe znakowanie za pomocą mikroczipa. Zabiegi weterynaryjne wykonywane są przez lekarza weterynarii;
7) Schronisko zobowiązane jest do zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Szczecinek;
8) zaleca się na terenie Gminy Szczecinek znakowanie psów poprzez wszczepienie pod skórę mikroczipa zgodnie z uchwałą Nr XVII/172/2015 Rady Gminy Szczecinek z dnia 6 listopada 2015 r.
9) koszt wszczepienia pod skórę mikrochipa (pisownia oryginalna; przyp. Sąd) ponosi właściciel zwierzęcia.
Stosownie do § 3 ust. 3 Programu, ograniczenia nadmiernej populacji psów i kotów bezdomnych dokonuje się poprzez sterylizację i kastrację oraz usypianie ślepych miotów, zabiegi zgodnie z umową będą wykonywane przez zakład leczniczy.
Jak wynika z § 3 ust. 4 Programu, opiekę nad kotami wolno żyjącymi sprawuje się poprzez:
1) dokarmianie w okresie niesprzyjających warunków zimowych przy ujemnych temperaturach,
2) dokarmianie powinno odbywać się poza siedliskami ludzkimi i może być prowadzone przez osoby fizyczne.
W myśl § 3 ust. 6 Programu, zwierzę odebrane czasowo właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji Wójta Gminy Szczecinek, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 1a ustawy, w celu zapewnienia mu właściwej opieki podlega przekazaniu pod opiekę gospodarstwu rolnemu.
Jak wynika z § 3 ust. 7 Programu, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych i innych z udziałem zwierząt Gmina będzie realizować w ramach umowy z Zakładem Leczniczym, który prowadzi całodobową opiekę weterynaryjną w zakresie:
1) opieki weterynaryjnej nad zwierzętami domowymi, gospodarskimi na terenie gminy Szczecinek;
2) koniecznego bezzwłocznego uśmiercania zwierząt, które zostały poranione, pogryzione lub zostały potrącone w wypadku w granicach administracyjnych gminy,
w celu skrócenia ich cierpień i bólu.
Natomiast § 3 ust. 8 Programu stanowi, że edukacja mieszkańców Gminy
w zakresie opieki nad zwierzętami realizowana będzie poprzez:
1) zajęcia w szkołach i świetlicach w zakresie bezdomnych zwierząt i opieki nad zwierzętami oraz bezpiecznego kontaktu z nimi.
2) współpracę z istniejącymi organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz tworzenie korzystnych warunków do aktywizacji mieszkańców gminy w ramach działalności w tego typu organizacjach;
3) organizowanie konkursów, akcji, prelekcji dla dzieci i młodzieży z terenu gminy na temat humanitarnego traktowania zwierząt i zapobiegania ich bezdomności, adopcji psów i kotów we współpracy z zainteresowanymi organizacjami pozarządowymi i instytucjami.
Z § 3 ust. 9 wynika, że zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy realizowane będzie poprzez działania odpowiednich służb i pracowników gminnych
w zakresie egzekwowania od osób utrzymujących zwierzęta domowe i gospodarskie, realizacji obowiązków wynikających z zapisu rozdziału 6 i 7 uchwały nr XLI/545/2021
z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości
i porządku na terenie Gminy Szczecinek.
W myśl § 4 ust. 2 Programu, finansowanie przez Gminę zadań realizowanych
w ramach niniejszego programu, limitowane będzie wysokością środków przyznanych na ten cel w uchwale budżetowej Gminy Szczecinek, które w 2023 roku wynoszą 182 500,00 zł; w tym na:
1) interwencje związane z bezdomnymi zwierzętami wyłapywanie i zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom które uległy wypadkom oraz sterylizacja, kastracja i znakowanie zwierząt - 50 000,00 zł
2) przyjęcie oraz pobyt zwierząt w schronisku wraz z wszystkimi zabiegami oraz poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a także zapewnienie miejsca bytowania dla zwierząt gospodarskich - 120 000,00 zł
3) eutanazja zwierząt i ślepych miotów oraz utylizacja padłych zwierząt - 12 000 zł
4) dokarmianie zwierząt wolno żyjących - 500 zł.
W § 4 ust. 3 Programu mowa jest o tym, że przypadku zaistnienia nieprzewidzianych zdarzeń losowych z zakresu niniejszego Programu (stwarzających zagrożenie dla ludzi lub zwierząt), dopuszcza się zwiększenie środków finansowych
na realizację zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi.
2. Prokurator Rejonowy w Szczecinku (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. uchwałę Rady z 30 marca 2023 r., nr XLI/718/2023, wnosząc o jej unieważnienie w całości.
Wydanej uchwale Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z., poprzez określenie w sposób niedostateczny w § 4 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych celów i założeń przyjętych w programie, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego, gdy tymczasem, prawidłowa realizacja Programu wymaga określenia w sposób konkretny podziału środków przeznaczonych na sfinansowanie wszystkich działań objętych Programem bez pozostawienia dowolności w dysponowaniu tymi środkami organom wykonawczym gminy.
W uzasadnieniu skargi wnoszący ją podniósł, że art. 11a ust. 5 u.o.z., bezwzględnie wymaga, aby Rada w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Rada nie wskazała kwot finansowych na poszczególne zadania wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 1, 5 i 7 oraz 3, 4 i 8 u.o.z., wskazując jedynie ogólną kwotę jaka ma zostać przeznaczona na te cele. Ujęcie kwot w sposób łączny jest nieczytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych.
Zdaniem Skarżącego, Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Rada nie wskazała, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy
w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją, pozostawiając w tym zakresie dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą normy upoważniającej. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie stanowi o istotnym naruszeniu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1212/17). NSA w wyroku z 29 lipca 2020 roku, sygn. akt II OSK 336/20 wskazał, iż w przepisie art. 11 a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania "program zawiera" . Wskazuje to na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalonego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. NSA wyjaśnił, iż jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie
lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania
z porządku prawnego w całości (zob. również wyrok NSA z 22 września 2020 r, sygn. akt II OSK 1087/20).
3. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Szczecinek (zwany dalej: "Wójtem") wniósł o jej oddalenie w całości oraz wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
Według Wójta, skarga Prokuratora jest oczywiście bezzasadna. Udzielający odpowiedzi na skargę uważa, że faktycznie w § 2 ust. 1 w pkt 1-8 Programu, Rada określiła w sposób odpowiadający treści art. 11 a ust. 2 u.o.z. cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi.
Dalej Wójt wskazał, że postanowienia uchwały skonstruowano tak, że de facto środki:
- z § 4 ust. 1 pkt 1 Programu finansują cele wskazane w § 2 ust. 1 pkt 3, 4 i 8 Programu,
- z § 4 ust. 1 pkt 2 finansują cele wskazane w § 2 ust. 1 pkt 1, 5 i 7,
- z § 4 ust. 1 pkt 3 finansują cele wskazane w §2 ust. 1 pkt 6,
- z § 4 ust. 1 pkt 4 finansują cele wskazane w §2 ust. 1 pkt 2.
Zdaniem Wójta, wbrew przekonaniu Skarżącego żaden przepis nie uzależnia uznania za prawidłowy sposobu wydatkowania środków finansowych przewidzianych
w uchwale na realizację programu, od ich podziału na tyle samo części, co ilość celów określonych czy to w programie czy to w ustawie. Faktycznie ujęcie w jedną kwotę środków przeznaczonych na realizację wszystkich celów Programu mogłoby być uznane za nieczytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych i za nieokreślające konkretnego sposobu ich wydatkowania. Niemniej taka sytuacja nie zachodzi w stosunku do zaskarżonej uchwały, gdzie środki przewidziane na realizację celów Programu zostały podzielone aż na cztery części. Skarga jest oparta jedynie na przekonaniu, że kwestionowane postanowienia uchwały są niezgodne z prawem, aczkolwiek brak jest na uzasadnienie tego przekonania Skarżącego jakiejkolwiek argumentacji.
4. W piśmie z 22 marca 2024 r. Prokurator Regionalny w Szczecinie wskazał, że skarga Prokuratora Rejonowego nie obejmuje wszystkich istotnych naruszeń prawa, jakimi dotknięty jest przedmiotowy akt prawny.
Prokurator Regionalny argumentował na wstępie, że materia uregulowana
w akcie prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Analiza art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, iż uchwalany program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań.
Porównanie normy kompetencyjnej z treścią załącznika do zaskarżonej uchwały, w tym w szczególności z § 2 ust. 1 pkt 10, według którego celem programu jest zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańców Gminy, a także § 3 pkt 9 Programu, według którego zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy realizowane będzie poprzez działania odpowiednich służb i pracowników gminnych w zakresie egzekwowania od osób utrzymujących zwierzęta domowe i gospodarskie, realizacji obowiązków wynikających z zapisu rozdziału 6 i 7 uchwały nr XLI/545/2021 z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szczecinek, wskazuje, że regulacja ta wykracza poza normę kompetencyjną. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, przy czym ani art. 11 a u.o.z., ani żadna inna norma u.o.z. nie stanowi - w kontekście mogącym stanowić podstawę do wydania aktu prawa miejscowego - o tym, że działania regulowane w programie mają zarazem realizować cele związane z zapewnieniem bezpieczeństwa mieszkańcom gminy. Zamieszczenie w programie regulacji obejmującej zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy (§ 2 ust. 1 pkt 10 oraz § 3 pkt 9 załącznika do uchwały) stanowi
o istotnym naruszeniu prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. przez przekroczenie normy kompetencyjnej.
Według Prokuratora Regionalnego, podobnie za wykraczające poza normę kompetencyjną, uznać należy regulację § 2 ust. 1 pkt 7 Programu, który wskazuje, że celem programu jest zapewnienie miejsca bytowania dla zwierząt gospodarskich "odebranych właścicielom na podstawie przepisów prawa lub w wyniku zdarzeń losowych" oraz § 3 ust. 6 Programu, który stanowi, że zwierzę odebrane czasowo właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji Wójta Gminy Szczecinek, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 1a u.o.z., w celu zapewnienia mu właściwej opieki podlega przekazaniu pod opieki gospodarstwu rolnemu, wskazanemu w uchwale. Prawodawca lokalny przekroczył w ww. przepisach delegację ustawową wskazaną w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy i jednocześnie wkroczył w materię uregulowaną w art. 7 ustawy, który dotyczy czasowego odebrania właścicielowi zwierzęcia będącego ofiarą znęcania (wyrok WSA w Kielcach z 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 53/22).
Jak zauważył Prokurator Regionalny, przepis art. 11a ust. 1 pkt 7 u.o.z. nakłada obowiązek w zakresie wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w ramach programu dla zwierząt bezdomnych. Powołał definicję zwierząt bezdomnych, przedstawioną w art. 4 pkt 16 u.o.z. Zawarcie ww. przepisach uchwały regulacji dotyczących zwierząt gospodarskich odebranych właścicielom na podstawie decyzji Wójta, ale również odebranych właścicielom "w wyniku zdarzeń losowych" wskazuje, iż chodzi o zwierzęta, których właściciel jest znany, a zatem nie wypełniają one definicji zwierząt bezdomnych. Taka regulacja wykracza poza przedmiot objęty zaskarżoną uchwałą. Nadto pojęcie "zdarzeń losowych" jest pojęciem nieostrym, niedookreślonym i jego użycie w ww. regulacji stanowi o istotnym naruszeniu zasady prawidłowej legislacji wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji RP. Nadto, § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 6 Programu istotnie narusza prawo, tj. art. 7 i art 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., poprzez przekroczenie normy kompetencyjnej.
Dalej Prokurator Regionalny podniósł, iż w orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z., koszty realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ponosi gmina
i ustawa nie przewiduje partycypacji innych podmiotów w tych kosztach. Brak jest zatem podstawy do nakładania obowiązku ponoszenia kosztów związanych z realizacją celów programu na inne podmioty niż gminne. Tymczasem w § 3 ust. 2 pkt 9 Programu wskazano, że koszty wszczepienia mikroczipa ponosi właściciel zwierzęcia. Lokalny prawodawca w ten sposób postanowił o obciążeniu kosztami wszczepienia mikroczipa podmiot inny niż gminę w przypadku znakowania zwierząt bezdomnych odłowionych na terenie Gminy i umieszczonych w schronisku jeżeli mimo upływu 14 dni nie zostanie znaleziony ich właściciel - stosownie do regulacji § 3 ust. 2 pkt 6 Programu. Tego rodzaju rozwiązanie istotnie narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 11a ust. 5 u.o.z., stanowiąc przekroczeniu normy kompetencyjnej.
Ponadto Prokurator Regionalny kwestionował § 3 ust. 3 Programu. Podniósł, że przepis ten stanowi skonkretyzowanie realizacji obligatoryjnego zadania Gminy
w zakresie m.in. usypiania ślepych miotów. Uczyniono to nieprawidłowo odnosząc się wyłącznie do bezdomnych psów i kotów, podczas gdy ustawa nie zna takiego ograniczenia w przypadku usypiania ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.). Podobne stanowisko zajął również NSA w wyroku z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 585/22. Powyższe zatem stanowi o niewypełnieniu delegacji ustawowej, a zatem o istotnym naruszeniu art. 11 ust. 2 pkt 6 u.o.z.
Zdaniem Prokuratora Regionalnego, w zakresie wskazanej w § 3 ust. 3 Programu sterylizacji i kastracji "bezdomnych psów i kotów", podobnie lokalny prawodawca w sposób nieuprawniony ograniczył sterylizację i kastrację do wskazanej kategorii zwierząt, podczas gdy w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. ustawodawca wskazał, że program zawiera postanowienia w przedmiocie obowiązkowej sterylizacji albo kastracji "zwierząt" (zatem nie tylko psów i kotów) w schronisku dla zwierząt. Wskazany przepis w ww. zakresie jest sprzeczny z § 3 ust. 2 pkt 6 Programu, z którego z kolei wynika, że po 14 dniach kwarantanny w schronisku, jeżeli nie znajdzie się właściciela odłowionego i umieszczonego w schronisku "zwierzęcia" (nie tylko psów i kotów), podlega ono obowiązkowej sterylizacji i kastracji. Zatem zakres obowiązkowej sterylizacji i kastracji w obu ww. przepisach jednej uchwały jest istotnie różny. Takie rozwiązanie (przyjęcie regulacji wewnętrznie sprzecznej) świadczy o istotnym naruszeniu art. 2 Konstytucji RP i wywodzonej z niej zasady prawidłowej legislacji.
Zastrzeżenia Prokuratora Regionalnego nasuwały się także w przypadku
§ 3 ust. 4 Programu, dotyczącego sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi. Pierwsze zastrzeżenie, dotyczy użycia w ww. regulacji pojęć niedookreślonych, niejednoznacznych, a mianowicie: "niesprzyjające warunki zimowe przy ujemnych temperaturach" oraz "siedliska ludzkie". W przypadku pierwszego pojęcia nie można jednoznacznie ustalić jakie to "niesprzyjające warunki zimowe" muszą panować dodatkowo przy stwierdzonych ujemnych temperaturach, aby można było przyjąć,
że lokalny uchwałodawca przewiduje dokarmianie kotów wolno żyjących. Natomiast
w przypadku drugiego pojęcia Prokurator wskazał, że nie wiadomo czy "siedlisko ludzkie" oznacza miejsce zamieszkania - budynek mieszkalny, czy też może chodzi w ogóle o teren zamieszkały przez ludzi, takie sformułowanie przepisów stanowiących akt prawa miejscowego godzi w zasadę prawidłowej legislacji i stanowi o istotnym naruszeniu art. 2 Konstytucji RP.
Dodatkowo Prokurator Regionalny wskazywał, że ww. rodzaju regulacja nie może być uznana za wypełniająca normę kompetencyjną wskazaną w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. (opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie). W sposób niewynikający z ww. normy kompetencyjnej Organ ograniczył się wyłącznie do regulacji kwestii dokarmiania kotów wolno żyjących w okresie, ogólnie rzecz ujmując, zimowym. Nie można przy tym nie dostrzec, że zwierzęta te mogą wymagać również dokarmiania poza tym okresem (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 564/19, wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 910/21). Poza tym nie określono żadnych zasad związanych z innymi aspektami opieki nad zwierzętami, a przecież pojęcie opieki nad zwierzętami, jest pojęciem zakresowo szerszym od dokarmianie zwierząt. W orzecznictwie wskazuje się, że dokarmianie kotów wolno żyjących nie stanowi jedynej formy opieki nad nimi. Podnosi się, że w programie winny zostać uregulowane również kwestie związane ze współpracą gminy ze społecznymi opiekunami kotów, kwestie wydawania karmy wolontariuszom, ilości i częstotliwości wydawania karmy itp. czego w niniejszej uchwale brak (np. wyrok WSA w Łodzi z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 182/22, wyrok WSA w Łodzi z 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 199/22). Prokurator uważa, że § 3 ust. 4 Programu świadczy o istotnym naruszeniu art. 2 Konstytucji RP (przez naruszenie zasady prawidłowej legislacji) oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., przez niewypełnienie delegacji ustawowej.
Końcowo Prokurator Regionalny podtrzymał zarzut sformułowany w skardze przez Prokuratora Rejonowego w Szczecinku w zakresie odnoszącym się do art. 11a ust. 5 u.o.z. i zawartej w nim delegacji do określenia w Programie nie tylko wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, ale również do ustanowienia sposobu wydatkowania owych środków, oznacza konieczność przedstawienia w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne, konkretne cele i zadania wskazane w programie.
Tymczasem w § 4 ust. 2 Programu, Rada podzieliła ogólną kwotę 182.500 zł przeznaczoną na finansowanie programu na cztery grupy zadań, z czego dwie pierwsze grupy - jak Rada sama przyznała w odpowiedzi na skargę - obejmują realizację kilku zadań łącznie. I tak, w pierwszej grupie wskazano de facto trzy zadania związane z: odławianiem bezdomnych zwierząt, zapewnianiem całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom, które uległy wypadkom oraz ze sterylizacją, kastracją i znakowaniem zwierząt (§ 4 ust. 2 pkt 1 ). Na realizację tej grupy zadań przeznaczono ogólnie jedną kwotę - 50.000 zł. W tej sytuacji nie wiadomo ile konkretnie z owych 50.000 zł zostanie przeznaczonych odrębnie na każde z ww. zadań, co więcej, czy rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Rada pozostawiła zatem w tym zakresie swobodę organowi wykonawczemu, który będzie mógł decydować o zakresie finansowania konkretnych zadań, co jest sprzeczne z istotą powołanych przepisów. Podobną uwagę należy poczynić odnośnie drugiej grupy zadań. Obejmuje
ona zadania z zakresu zapewnienia zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku, wyszukiwania właścicieli dla zwierząt bezdomnych, zapewniania miejsca dla zwierząt gospodarskich (§ 4 ust. 2 pkt 2). Podobnie wskazana ogólnie kwota na finansowanie zadań z tej grupy - 120.000 zł - nie pozwala na ustalenie ile dokładnie Rada Gminy zamierza przeznaczyć środków finansowych na realizację poszczególnych zadań,
a także czy w ogóle każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Rada pozostawiła zatem ponownie swobodę organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z prawem, skoro to Rada a nie organ wykonawczy ma zdecydować o podziale funduszy na realizację zadań wskazanych w programie.
Ponadto Prokurator zwrócił uwagę, że w § 2 ust. 1 pkt 9 oraz w § 3 ust. 8 Programu przewidziano zadania związane z edukacją mieszkańców gminy, natomiast w § 4 ust. 2 Programu nie przewidziano na ten cel żadnych funduszy, co wskazuje ponownie na istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. i czyni to zadanie fikcją.
Dodatkowo w § 4 ust. 2 pkt 3 Programu wskazano finansowanie "eutanazji zwierząt i ślepych miotów oraz utylizację padłych zwierząt". W ocenie, Prokuratora Regionalnego mając na uwadze normę kompetencyjną oraz regulację programu zasadnicze zastrzeżenie budzi objęcie finansowaniem "utylizacji padłych zwierząt". Nie jest do końca pewne o jakie zwierzęta chodzi, czy chodzi np. o zwierzęta bezdomne, które padły w schronisku, czy też może chodzi o utylizację zwierząt padłych na terenie Gminy, co do których nie ustalono ich właściciela. Nadto należy zwrócić uwagę, że w § 4 ust. 2 pkt 2 Programu wskazano finansowanie zadania związanego z "przyjęciem oraz pobytem w schronisku wraz z wszystkimi zabiegami oraz poszukiwaniem właścicieli dla zwierząt bezdomnych", co sugeruje finansowanie w całości wszelkich aspektów pobytu zwierzęcia bezdomnego w schronisku, włącznie z koniecznością jego utylizacji w przypadku gdyby padło. Zatem zadanie to w tym zakresie jest "podwójnie" finansowane. Jeżeli natomiast miałyby być to zwierzęta padłe na terenie Gminy, to zdecydowanie regulacja taka wykracza poza zakres normy kompetencyjnej, a dodatkowo zadanie takie nie zostało w tym programie w ogóle przewidziane. Zastrzeżenie należy nadto zgłosić do ujęcia w ww. przepisie finansowania eutanazji zwierząt. Analiza uchwały wskazuje, że chodzi o zabieg, który - o ile wystąpi taka konieczność ze względów humanitarnych - przeprowadzany jest przez zakład leczniczy świadczący całodobową opiekę weterynaryjną w odniesieniu do zwierząt, które ucierpiały w wypadkach. Jednakże finasowanie zadania związanego generalnie z całodobową opieką weterynaryjną nad zwierzętami, które uległy wypadkom zostało już ujęte w § 4 ust. 2 pkt 1 załącznika do uchwały, a zatem znów doszło do "podwójnego" finansowania jednego zadania.
Mając na uwadze zakres zgłoszonych wobec zakwestionowanej uchwały istotnych naruszeń prawa, w tym polegających na niewypełnieniu normy kompetencyjnej, Prokurator Regionalny podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
5. Na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. Prokurator Regionalny podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
6. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z powołaną ustawą kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa
w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza,
że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.").
Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania,
iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Zatem podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, których Sąd po rozpoznaniu skargi Prokuratora nie stwierdził względem zaskarżonej uchwały.
7. Zaskarżona uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szczecinek
na 2023 r. jest aktem prawa miejscowego i została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.o.z.").
8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten stosownie od art. 11a ust. 2 u.o.z. obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Z kolei, art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. stanowią, że ww. program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Zgodnie natomiast z art. 11a ust. 4 u.o.z. realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.).
W ocenie Sądu, niezasadne okazały się zarzuty Prokuratora dotyczące niezgodności z prawem przepisów zaskarżonej uchwały.
9. Zdaniem Prokuratora, w zaskarżonej Uchwale (jej załączniku) Rada nie określiła sposobu wydatkowania środków finansowych na poszczególne cele na realizację wszystkich zadań programu oraz sposób wydatkowania tych środków. W ocenie Sądu, ww. zarzut nie jest trafny.
Sąd wyjaśnia, że część judykatury uznaje, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań (zob. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20; wyrok WSA w Kielcach z 6 września
2023 r. sygn. akt II SA/Ke 453/23; wyrok WSA w Kielcach z 27 czerwca 2023 r., sygn. aktII SA/Ke 305/23; wyrok WSA w Kielcach z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 334/23). Uznają one, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17).
Funkcjonuje również w judykaturze odmienny od powyższego pogląd, zgodnie
z którym art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu - sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (zob. wyroki NSA:
z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 57/22; z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20).
Zaznaczenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 427/22) wskazał, że nie wyklucza się ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa między innymi określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań.
Sąd orzekający w tej sprawie podziela drugie z ww. stanowisk judykatury
i uznaje je za własne na gruncie rozpatrywanej sprawy. Sytuacja odpowiadająca temu stanowisku miała miejsce w tej sprawie, gdzie wprawdzie Rada wskazała
na realizację zadań ogólną kwotę przeznaczoną na realizację Programu, ale następnie określiła w punktach wysokość środków i sposób finansowania poszczególnych zadań. Rada wskazała zatem wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposób wydatkowania tych środków w sposób zgodny z art. 11 ust. 5 u.o.z.
Rada nie naruszyła prawa dzieląc przewidziane na ten cel środki na poszczególne grupy. Szczegóły tego podziału wg celów opisanych w § 2 ust. 1 Programu, Organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę. Środki na realizację celów Programu podzielono na cztery części. Analiza treści § 4 ust. 2 pkt 1 – 4 Programu, pozwala w wystarczający sposób ustalić, jakie zadanie będzie realizowane przez wskazane w § 2 ust. 1 Programu cele wydatkowania środków. Finansowaniu zadań opisanych w § 4 ust. 2 Programu przypisano ściśle określoną kwotę. Nie da się jednak z góry określić jakie będą koszty wykonywania zadań przez jednostki realizujące cel Programu. Racjonalne jest w takiej sytuacji ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wydatkowania. Omawiane przepisy uchwały muszą więc zachować odpowiednią dozę elastyczności swych unormowań. Wymaganie podawania w uchwale tak dalece szczegółowych wartości, jak oczekuje tego Skarżący, byłoby przejawem nadmiernego formalizmu, w stosunku do oczekiwań ustawodawcy, wyrażonych w art. 11a ust. 5 u.o.z. Pewien margines swobody
w określaniu kwot środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań art. 11a ust. 2 u.o.z. może być uzasadniony, aby zapewnić wszystkim zwierzętom objętym programem należytą pomoc, zwłaszcza gdy poszczególne zadania mają zbliżony charakter lub mogą być realizowane przez tego samego wykonawcę.
Jednocześnie zwrócić należy uwagę na treść art. 257 i art. 258 ustawy
z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), zgodnie z którymi organ wykonawczy gminy może dokonywać zmian w planie wydatków ujętych w poszczególnych paragrafach planu finansowego, bez konieczności dokonywania korekt zapisami uchwał organu stanowiącego. Skoro więc ustawowo przyznano kompetencję do takiego działania Wójtowi, to nie ma konieczności konkretnego określenia kwot na realizację poszczególnych punktów programu w Programie. Kwoty te mogą bowiem podlegać modyfikacji przez organ wykonawczy w razie zaistnienia potrzeby zmiany wysokości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne zadania. Dopuszczenie zwiększenia środków finansowych na realizację z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi przewiduje § 4 ust. 3 Programu.
Nie jest przy tym trafny zarzut Prokuratora Regionalnego kierowany przeciwko legalności § 4 Programu, bowiem nie przewidziano w nim żadnych funduszy związanych z edukacją mieszkańców gminy w zakresie opieki nad zwierzętami, mimo że zadania takie przewidziano w § 2 ust. 1 pkt 9 oraz w § 3 ust. 8 Programu. Sąd wyjaśnia, że obligatoryjne zadania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określone zostały w art. 11 ust. 2 u.o.z. Wśród nich nie została wymieniona edukacja mieszkańców gminy. Zatem Organ nie miał obowiązku wydatkowania na ww. cel środków z puli przeznaczonej na obligatoryjne zadania Programu wymienione w § 4 ust. 2 Programu. Finansowanie tego zadania może pochodzić z innych środków, którymi dysponuje Gmina. Zatem o naruszeniu art. 11 ust. 5 u.o.z., nie może być w tym przypadku mowy.
Nie zasługuje także na uznanie, zdaniem Sądu, argumentacja Prokuratora podważająca zgodność z prawem § 4 ust. 2 pkt 3 Programu, zgodnie z którym finansowaniem Programu objęta jest eutanazja zwierząt i ślepych miotów oraz utylizacja zwierząt padłych. W ocenie Sądu, nie zachodzi tu podwójne finasowanie tego samego zadania, w stosunku do zwierząt bezdomnych, które zostały przyjęte i przebywały w schronisku wraz z koniecznymi zabiegami (§ 4 ust. 2 pkt 2 Programu). Mamy tu do czynienia z różnymi odrębnie finansowanymi przez Gminę zadaniami. Brzmienie § 4 ust. 2 pkt 2 Programu nie pozwala na twierdzenie, że w ramach wydatków określonych tym przepisem objęta jest także utylizacja zwierząt padłych, które przyjęte były do schroniska. Wydatkowanie wskazane tym przepisem obejmuje zwierzęta, którym zapewniono opiekę. Tożsamy wniosek nasuwa się przy analizie brzmienia § 4 ust. 2 pkt 1 Programu, gdzie mowa jest o zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom, które uległy wypadkowi. Dokonanie eutanazji nie jest tożsame pojęciu sprawowania opieki. Uwaga ta dotyczy także pojęcia utylizacji zwierzęcia padłego. Przepis § 4 ust. 2 pkt 3 Programu, określa odrębną grupę wydatków, która jest realizowana, w przypadku zwierząt poddawanych eutanazji, ślepych miotów oraz padłych zwierząt. Trzeba tutaj też wyraźnie oddzielić kwestię finasowania zadań określonych Programem od zakresu usług podmiotu, które dane zadania ma zrealizować. To, że Zakład Leczniczy otrzymuje środki na opiekę weterynaryjną od Gminy, nie powoduje zniesienia mechanizmu podziału środków według zadań określonych Programem. Gmina finansuje całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i przeznacza na ten cel środki finansowe. Zdaniem Sądu, Gmina prawidłowo zrealizowała delegację ustawową przyjętą w art. 11a ust. 1 pkt 8 u.o.z., zgodnie z którym rada gminy (...) określa, w drodze uchwały, (...) program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten stosownie od art. 11a ust. 2 u.o.z. obejmuje w szczególności zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Koszty realizacji programu, zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z ponosi gmina. Samo zaś zadanie utylizacji zwierząt padłych nie może być uznane za wykraczające ramy Programu. Oczywistym następstwem eutanazji zwierzęcia, usypiania ślepych miotów, jest śmierć zwierzęcia (uwaga ta dotyczy to także znalezionych padłych zwierząt, które uległy wypadkowi), których ciało nie może pozostać bez kontroli sanitarnej gminy.
W ocenie Sądu, nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że wszystkie przepisy Programu spełniają wymóg prawidłowej konstrukcji normy prawnej pod kątem przedmiotowym i podmiotowym. Jak wskazuje sama nazwa kontrolowanego Programu, opieka w tym dokumencie określona, kierowana jest przede wszystkim do zwierząt bezdomnych (choć nie tylko, bo również do kotów wolnożyjących, ale też ogólnie do wolnożyjących zwierząt np. gdy są uczestnikiem kolizji drogowej), które znajdują się na terenie gminy wiejskiej Szczecinek. Ze wskazanych przez Prokuratora przepisów, ani też innych przepisów, które Sąd poddał kontroli w granicach badanej sprawy, nie wynika, że dotyczą one wszystkich zwierząt padłych na terenie Gminy Szczecinek. Odczytując prawidłowo normy Programu należy przyjąć, że finansowanie utylizacji padłych zwierząt w Gminie nie dotyczy tych, które mają właściciela, ani tych, które jako wolno żyjące zwierzęta nie są objęte Programem, np. zwierzęta leśne, znajdujące się w miejscu ich naturalnego występowania.
Tym samym zarzut nieprawidłowego wypełnienia przez Radę delegacji ustawowej uznać należało za nieuzasadniony.
10. Sąd nie podziela argumentacji Prokuratora Regionalnego, podnoszącego, że porównanie normy kompetencyjnej z treścią § 2 ust. 1 pkt 10 a także § 3 pkt 9 Programu wskazuje, że regulacja ta wykracza poza delegację ustawową.
W ocenie Sądu konstrukcja normy kompetencyjnej z art. 11a ust. 2 u.o.z., poprzez użycie w nim sformułowania, "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje
w szczególności..." wskazuje, że katalog celów określonych przedmiotowym programem, ma charakter otwarty. Oprócz wymienionych w nim enumeratywnie działań może on zawierać inne niewymienione expressis verbis w treści przepisu działania. Zatem ujęcie w Programie również innego celu, jak zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy (§ 2 ust. 1 pkt 10 Programu), Sąd uznał za dopuszczalne.
Według Sądu, w problematykę zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom gminy, wpisuje się też kwestia obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt domowych oraz właścicielach zwierząt gospodarskich. Należy podnieść np. sprawę błąkania się zwierząt i wynikających z tego negatywnych następstw. Nie można tracić też z pola widzenia założenia uchwałodawcy, który w preambule do Programu wskazał, że kwestia bezdomności zwierząt jest zjawiskiem społecznym, którego głównymi przyczynami są m.in. porzucenie zwierząt przez właścicieli, ucieczka zwierząt. Stąd w § 3 pkt 9 Programu, znajduje się norma przypominająca właścicielom zwierząt o ciążących na nich obowiązkach, które zostały określone w przepisach działu 6 i 7 uchwały nr XLI/545/2021 z 29 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szczecinek. Mieści się w tym obowiązek np. zabezpieczenia nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia poza jej obszar czy obowiązek prowadzenia psa na smyczy poza terenem posesji lub na nieruchomości wspólnej, a także w miejscach użyteczności publicznej. Egzekwowanie realizacji tych obowiązków przez Gminę poprzez odpowiednie służby i pracowników gminnych, jest w takiej sytuacji oczywiste. Stąd zarzuty podnoszone przez Prokuratora Regionalnego przeciwko ww. przepisom Programu nie mogą być uznane za zasadne.
11. Także za niezasadne Sąd uznał zarzuty Prokuratora Regionalnego, kierowane przeciwko legalności § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 6 Programu, mające polegać na przekroczeniu przez prawodawcę lokalnego delegacji ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Rzecz dotyczy określonego Programem celu w postaci zapewnienia miejsca bytowania dla zwierząt gospodarskich "odebranych właścicielom na podstawie przepisów prawa lub w wyniku zdarzeń losowych" oraz § 3 ust. 6 Programu, który stanowi, że zwierzę odebrane czasowo właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji Wójta Gminy Szczecinek, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 1a u.o.z., w celu zapewnienia mu właściwej opieki podlega przekazaniu pod opieki gospodarstwu rolnemu, wskazanemu w uchwale.
Zdaniem Sądu, przy badaniu delegacji określonej art. 11a ust.1 pkt 7 u.o.z., gdzie mowa jest o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, należy wykładnię wskazanego przepisu uzupełnić podstawowymi celami, które winien realizować przedmiotowy Program, a który ustawodawca określił w art. 11a ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem, program ma na celu nie tylko zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, ale ma również zapobiegać bezdomności zwierząt. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zapobieganie bezdomności zwierząt nie dotyczy zwierząt już bezdomnych. Zwierzęta zagrożone bezdomnością to te, które mają swego właściciela. Obowiązek, wskazania gospodarstwa, w którym umieszczone będą zwierzęta gospodarskie, wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., jest następstwem regulacji z art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a mianowicie możliwością czasowego odebrania niewłaściwie traktowanego zwierzęcia jego dotychczasowemu właścicielowi
i przekazania go gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, jak również odebrania zwierzęcia w wypadkach niecierpiących zwłoki, o którym mowa w ust. 3 przywołanego przepisu. Koszty wynikające z tego tytułu, w tym koszty transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciążają jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna, co wprost wynika z art. 7 ust. 4 u.o.z. Zaznaczyć należy, iż problem bezdomności zwierząt nie dotyczy wyłącznie zwierząt, nad którymi ich właściciel się znęcał. Nie można wykluczyć sytuacji, w których zagrożenie bezdomnością będzie podyktowane zdarzeniami losowymi (np. katastrofą, pożarem), a więc niezależnymi od człowieka. Tak więc Gmina ma obowiązek zabezpieczyć miejsce bytowania także dla tej grupy zwierząt. Samo zaś posłużenie w Programie klauzulą generalną – "zdarzenia losowe", ma na celu umożliwienie adresatom Programu stosowniejszej – w zależności od przypadku – kwalifikacji okoliczności, która może być uznana za taką sytuację nadzwyczajną, która uzasadniania zastosowanie środka określonego danym przepisem. Dlatego nie sposób uznać, że wskazanymi przepisami Organ dopuścił się przekroczenia normy kompetencyjnej.
12. Zdaniem Sądu, nie ma racji Prokurator Regionalny podnosząc, że rozwiązanie przyjęte w § 3 ust. 2 pkt 9 Programu, stanowi o przekroczeniu normy kompetencyjnej z art. 11 a ust. 5 u.o.z. Według Prokuratora, wskazanym przepisem Programu prawodawca lokalny, postanowił o obciążeniu kosztami wszczepienia mikroczipa podmiot inny niż gminę w przypadku znakowania zwierząt bezdomnych odłowionych na terenie Gminy. Jak podnosił przy tym Prokurator, brak jest podstawy do nakładania obowiązku ponoszenia kosztów związanych z realizacją celów programu na inne podmioty niż gminne (art. 11 ust. 5 u.o.z.). Jednakże, w ocenie Sądu, na gruncie kontrolowanego przepisu nie zachodzi sytuacja podnoszona przez Prokuratora. W omawianej tu kwestii aktualne pozostają rozważania Sądu przedstawione w pkt 10 uzasadnienia wyroku. Zgodnie z preambułą do kontrolowanego Programu porzucenie zwierząt przez właścicieli oraz ucieczki zwierząt należą do głównych przyczyn bezdomności zwierząt. Jak wynika z art. 11a ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt jest jednym z podstawowych obowiązków nałożonych na gminy wskazanym przepisem. Jednym ze skutecznych środków zapobiegających następstwom ucieczek zwierząt jest bez wątpienia ich znakowanie. Jak podnosił uchwałodawca w preambule do kontrolowanego Programu, elektroniczne znakowanie (czipowanie) zwierząt to jedna z głównych metod zapobiegania ich bezdomności. W ocenie Sądu, o ile zatem znany jest właściciel zwierzęcia, to tym samym w ramach zapobiegania bezdomności zwierząt, uzasadnione jest aksjologiczne obciążenie go kosztami wszczepienia mikrochipa. Nie może umknąć uwadze zarazem, przyjęta przez Organ konstrukcja norm zawartych w § 3 Programu. Sąd wskazuje, że § 3 ust. 2 pkt 6 Programu, odnosi się do ogólnych założeń ustawowych, że koszty realizacji Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi ponosi Gmina. Odrębną od zadania Gminy jest natomiast kwestia tego rodzaju, że osoby utrzymujące zwierzę (art. 9 u.o.z.), poprzez odpowiedzialne zachowania mogą i powinny przyczyniać się do zapobieganiu zjawiska bezdomności zwierząt. Stąd w § 3 ust. 2 pkt 8 Programu przypomnienie właścicielom zwierząt o możliwości znakowania zwierzęcia, poprzez wszczepienie pod skórę mikroczipa, zgodnie z uchwałą Nr XVII/172/2015 Rady Gminy Szczecinek z dnia 6 listopada 2015 r. Treść § 3 ust. 2 pkt 9 Programu i zawarty w nim obowiązek poniesienia kosztów znakowania zwierzęcia na koszt jego właściciela (nie chodzi wówczas o zwierzę bezdomne) jest tym samym prawidłową konsekwencją, poprzedzającej go normy Programu z § 3 ust. 2 pkt 8.
13. Sąd nie podzielił ponadto zarzutu Prokuratora Regionalnego, że § 3 ust. 3 Programu nieprawidłowo konkretyzuje realizację obligatoryjnego zadania Gminy
w zakresie m.in. sterylizacji, kastracji oraz usypiania ślepych miotów. Jak podnosił Prokurator uczyniono to nieprawidłowo odnosząc się wyłącznie do bezdomnych psów i kotów, podczas gdy ustawa nie zna takiego ograniczenia w przypadku usypiania ślepych miotów (art. 11 a ust. 2 pkt 6 u.o.p.z.).
Sąd ponownie uznaje za konieczne odwołanie się do preambuły do przyjętego zaskarżoną uchwałą Programu. Uchwałodawca wskazał w nim na wstępie, że większość działań określonych w Programie dotyczy psów i kotów, ponieważ skala bezdomności tych zwierząt na terenie Gminy Szczecinek jest największa. Uwzględniając zatem podstawowe założenia, które wyżej powołano, nie będzie istotnym naruszeniem prawa sformułowanie § 2 ust. 1 i 2 Programu, w sposób generalny, gdzie mowa jest ogólnie o zwierzętach objętych Programem, a następnie uszczegółowienie realizacji założonych celów w sposób określony w § 3 ust. 3 Programu, skoro w większości skala bezdomności dotyczy właśnie w tej Gminie psów i kotów. Dokonując wykładni funkcjonalnej i celowościowej ostatniego ze wskazanych przepisów, nie powinno być wątpliwości, że w świetle art. 11 a ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.o.z., zakresem objętym sterylizacją mogą być objęte także inne gatunki zwierząt bezdomnych w Gminie, o ile znajdzie to swoje uzasadnienie w wartościach wyrażonych w art. 1 i art. 5 u.o.z. Uwzględniając powyższe, za pozorną należy uznać sprzeczność § 3 ust. 3 z normą § 3 ust. 2 pkt 6 Programu, wobec użytego w tym ostatnim przepisie wyrazu "zwierzęta", która to wątpliwość nie nasuwa się stosując inny rodzaj wykładni przepisu niż wykładnia językowa.
14. Sąd nie podziela zastrzeżeń Prokuratora Regionalnego kierowanych do
§ 3 ust. 4 Programu, w którym określono sposoby opieki nad kotami wolno żyjącymi. Dotyczyło to użycia w ww. regulacji pojęć uznawanych przez Prokuratora za niedookreślone, niejednoznaczne, a mianowicie: "niesprzyjające warunki zimowe przy ujemnych temperaturach" oraz "siedliska ludzkie". Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że uchwały będące aktami prawa miejscowego są aktami normatywnymi, a więc aktami zawierającymi normy generalne i abstrakcyjne, które stanowią element systemu prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązują one na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
Normy abstrakcyjne to normy określające w sposób powtarzalny
i pozakontekstowy treść nakładanego na adresata normy obowiązku. Normy generalne to z kolei normy, których adresaci wskazani są ogólnie. Wskazanie takie może nastąpić poprzez cechy rodzajowe czy klasy ogólne, czy poprzez okoliczności w których znajdzie się adresat. Do klauzul generalnych będących częścią przepisu prawnego zalicza się: zwroty językowe, które mają być celowo nieostre lub niedookreślone; o charakterze oceniającym, a więc wymagające od podmiotów stosujących prawo określonych wartościowań; odsyłające do kryteriów pozaprawnych; stwarzające luz decyzyjny.
Dla zapewnienia aktualności i skuteczności aktu prawa miejscowego, konieczne jest zachowanie elastyczności zarówno na etapie tworzenia norm prawnych, jak i później przy wykładni przepisów lokalnych. Jest to zgodne z nauką prawa i powszechnie stosowane w przypadku aktów normatywnych. Uwzględniając zatem ww. założenia, nie znajduje potwierdzenia zarzut Prokuratora Regionalnego,
że sformułowanie § 3 ust. 4 pkt 1 i 2 Programu godzi w zasadę prawidłowej legislacji
i stanowi o istotnym naruszeniu art. 2 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 5 u.o.z., każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania, przez co rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Trzeba przy tym pamiętać, że we wskazanym przepisie mowa jest o opiece nad kotami wolno żyjącymi. Jak wynika z art. 21 u.o.z., zwierzęta wolno żyjące stanowią dobro ogólnonarodowe i powinny mieć zapewnione warunki rozwoju i swobodnego bytu, z wyjątkiem tych, o których mowa w art. 33a ust. 1 (patrz także art. 4 pkt 2 u.o.z.).
Jak wynika z art. 4 pkt 16 u.o.z., przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Natomiast przez zwierzęta wolno żyjące rozumie się przez to zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka.
Wynika z powyższego, że zwierzęta bezdomne i zwierzęta wolno żyjące zostały inaczej zdefiniowane przez ustawodawcę, nie są to pojęcia tożsame. Stąd takie a nie inne sformułowanie obowiązku dokarmiania zwierząt. Z natury swej zwierzęta dziko żyjące bytują w warunkach niezależnych od człowieka, funkcjonują w środowisku naturalnym, przyzwyczajone są do zmiennego klimatu Polski. Zaś ich dokarmianie w warunkach określonych Programem dotyczy przypadków wyjątkowych. Najczęściej ma to miejsce w okresie zimowym, gdzie występują temperatury ujemne, a warunki niesprzyjające (np. zawieje i zmiecie śnieżne, skrajnie niska temperatura powietrza). Nie można wykluczyć, także innych niekorzystnych czynników, które będą uzasadniały pomoc wolno żyjącym kotom, tak więc jakiekolwiek uszczegółowienia zawartych we wskazanej normie sytuacji, mogłyby niweczyć skuteczność Programu. Uwagi te dotyczą zarazem i zakresu, i podmiotów, które będą sprawować opiekę nad kotami wolno żyjącymi. W świetle art. 11a ust. 2 u.o.z. nie powinno budzić wątpliwości, że o ile będzie to konieczne, pomoc wolno żyjącym kotom może być udzielana we wszystkich okresach roku (nie tylko zimą) i nie powinna się ona sprowadzać tylko do dokarmiania. W zaskarżonym Programie zwrócono szczególną uwagę na okres, w którym koty wolno żyjące zwykle potrzebują wsparcia człowieka, poprzez dokarmianie. Jeżeli zaś mowa
o podmiotach realizujących ww. obowiązek, to zgodnie z § 1 ust. 2 Programu, podmiotami odpowiedzialnymi są Gmina, Schronisko (wymienione w § 1 ust. 1 pkt 2), oraz Zakład Leczniczy (wymieniony w § 1 ust. 1 pkt 4). Podkreślenia wymaga, że w § 1 ust. 3 Programu wskazany został koordynator Programu – Wójt Gminy Szczecinek. Stosownie do § 3 ust. 4 pkt 2 dokarmianie może być prowadzone także przez osoby fizyczne. Użyty w tym przepisie zwrot "może" wskazuje na katalog otwarty podmiotów, które mogą współpracować z Gminą przy dokarmianiu kotów wolno żyjących. Natomiast uszczegóławianie tego rodzaju kwestii jak ilość i częstotliwość wydawania karmy podmiotom, które będą współpracowały z Gminą wydają się nadmiernym formalizmem.
Uwzględniając charakter zwierząt wolno żyjących, nie powinno budzić wątpliwości, że ich bytowanie dotyczy miejsc, gdzie nie mieszka i nie funkcjonuje stale człowiek (np. domów, miejsc wykonywania pracy, np. zakładów czy gospodarstw rolnych). Zawsze przy tego rodzaju klauzulach możliwe jest posłużenie się przez adresata normy objętej uchwałą wykładnią językową przepisu. W przypadku dyrektywy języka potocznego rozumie się tu język, w jakim na co dzień porozumiewają się ludzie, w szczególności w jego pisemnej literackiej odmianie.
15. Końcowo Sąd zauważa, że Program ma charakter aktu obowiązującego w czasie – uchwala się go na rok. Stąd kwestionowanie go w okresie nieodległym od utraty przez niego mocy obowiązującej stawia pytanie o ważenie proporcji między kalibrem naruszenia a skutkiem jaki się chce osiągnąć, nie wyłączając tu skutków społecznych czy finansowych. W ocenie Sądu ważenie interesów w tej konkretnej sprawie skutkować powinno przydaniem racji Radzie Gminy.
16. W tej sytuacji – stosownie do art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniesiona w tej sprawie skarga podlegała oddaleniu.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji nie jest możliwe zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu, niezależnie od wyniku sprawy, bowiem brak ku temu podstawy prawnej. Zwrot kosztów przysługuje jedynie stronie skarżącej od organu administracji (art. 200 p.p.s.a.). Stąd wniosek Organu zgłoszony w odpowiedzi na skargę w przedmiocie kosztów postępowania, nie zasługiwał na uwzględnienie.
Wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy dostępnej na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl