II SA/Sz 848/24

II SA/Sz 848/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 2159
art. 2 ust. 4;
Ustawa z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 59 ust. 1-3;
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 140;
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64;
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi E. J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 13 grudnia 2023 r. znak: ITRIII.6731.1.2023, Wójt Gminy S. nałożył na E. i M. J. (dalej jako: "strona" lub "skarżący") obowiązek wstrzymania użytkowania terenu niezgodnie z jego przeznaczeniem do czasu uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy (oraz wyznaczył termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) albo do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki.
Po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższej decyzji, decyzją z 23 sierpnia 2024 r. nr SKO.4150.32.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i nakazało właścicielom działki nr [...], obręb ewidencyjny S. , przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, zgodnego z decyzją Wójta Gminy S. z 12 września 2000 r., nr 20/2000, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i przyłączami infrastruktury technicznej, energetycznym, telekomunikacyjnym, wodociągowym i kanalizacyjnym.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż nieruchomość została zgłoszona do właściwego organu jako "baza transportowa" (baza eksploatacyjna w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym), wymagana przepisami prawa w tego typu działalności. Na terenie działki, bez wyznaczenia odpowiednich miejsc, parkowane są autobusy wykorzystywane w działalności gospodarczej. Na podstawie decyzji Wójta Gminy S. z 12 września 2000 r., nr 20/2000, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i przyłączami infrastruktury technicznej, energetycznym, telekomunikacyjnym, wodociągowym i kanalizacyjnym stwierdzono, iż dopuszczono też na tym terenie - poza zagospodarowaniem związanym z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym - prowadzenie działalności rzemieślniczej nieuciążliwej na nieruchomości stron.
Organ pierwszej instancji po analizie stosownego wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dla działalności prowadzonej przez skarżącego doszedł do wniosku, że nie mieści się ona w ramach ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle. Do rzemiosła nie zalicza się bowiem działalności handlowej, usług hotelarskich, działalności transportowej, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików. W konwekcji organ doszedł do wniosku, iż działka nie jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji uznał, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania (zagospodarowania terenu), która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane.
Organ odwoławczy po przywołaniu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił, iż w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy Prawo budowlane wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Ustawodawca przewidział wydanie jednej z dwóch decyzji wskazanych w pkt 1 i 2 poprzez użycie słowa "albo" co wskazuje na alternatywę rozłączną. Oznacza to, że organ zobowiązany jest zdecydować, który z przypadków zachodzi w niniejszej sprawie. W ocenie Kolegium, nieprawidłowe jest wydanie decyzji zawierającej równocześnie oba nakazy, które związane są z odrębnymi celami. W przypadku, gdy samowolna zmiana zagospodarowania nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych, uzasadnione jest wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, gdyż nie blokuje to prawa strony do wystąpienia w dowolnym terminie z własnej woli o ustalenie warunków dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku, gdy zmiana zagospodarowania wiąże się z budową jakiegoś obiektu/budowli, która nie wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, zasadne jest wstrzymanie przez organ użytkowania terenu i wyznaczenie terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co umożliwi legalizację urbanistyczną powstałego obiektu. Dopiero w przypadku niewywiązania się z obowiązku wstrzymania użytkowania lub wystąpienia o wydanie warunków, organ uprawniony będzie do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Będzie się to wiązało z koniecznością rozbiórki zrealizowanych obiektów.
Sentencja decyzji organu wskazująca jednocześnie dwa nakazy nie mogła zatem być uznana za prawidłową, co w ocenie organu odwoławczego obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
Organ odwoławczy podzielił jednocześnie stanowisko organu I instancji, że bezsprzecznie doszło w niniejszej sprawie do zmiany zagospodarowania terenu bez wymaganej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania, poprzez wykorzystywanie terenu działki nr [...] do parkowania autobusów na terenie do tego nieprzeznaczonym. Skarżący nie zaprzeczają tym faktom, potwierdzając, że posiadane przez nich pojazdy są parkowane na terenie zabudowanym domem jednorodzinnym.
Kolegium wskazało, że co do zasady, stanowiska postojowe dla autobusów, bez względu na ich ilość i przeznaczenie, wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki wskazane w art. 29 nie dotyczą tego rodzaju inwestycji. Jedynie budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (art. 29 ust. 2 pkt 7 Pb). Zmiana zagospodarowania terenu związana z wykonaniem robót budowlanych, które wymagały pozwolenia na budowę, należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Jednak w niniejszej sprawie nie zostały wykonane żadne roboty budowlane. Skarżący parkują autobusy bezpośrednio na gruncie swojej działki. Okoliczność ta została jednoznacznie potwierdzona zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pismem inicjującym postępowanie z dnia 18 września 2023 r., przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. pismem z dnia 18 lipca 2023 r., jak i przez Wójta Gminy S. w drodze protokołu z oględzin. Na marginesie wskazano, że właściciele nieruchomości bezpodstawnie odmówili udostępnienia nieruchomości podczas oględzin (wejścia na posesję oraz sporządzenia dokumentacji fotograficznej).
Brak wykonania jakichkolwiek robót budowlanych skutkuje stwierdzeniem, że wprowadzona samowolnie zmiana zagospodarowania terenu nie wymagała pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Niemniej zmiana ta jest niezgodna z wydaną dla nieruchomości decyzją Wójta Gminy S. z dnia 20 września 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w S. . Inwestycja objęta tą decyzją polegała na budowie domu jednorodzinnego z garażem i przyłączami. Dla tego typu obiektu wymagane jest wykonanie miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Natomiast parkowanie autobusów, bez względu na to, czy jest to realizowane wprost na gruncie, czy na wykonanych miejscach postojowych, nie mieści się w zakresie wydanej decyzji, gdyż ten sposób użytkowania nie może być zaliczony do funkcji mieszkaniowej. Nie jest to również funkcja uzupełniająca dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z uzupełniającymi budynkami garażowymi i gospodarczymi oraz wymaganymi miejscami postojowymi dla samochodów osobowych. Natomiast parkingi, w tym dla autobusów, stanowią odrębną kategorię obiektów i nie mogą być realizowane na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zatem zmiana użytkowania terenu zabudowy mieszkaniowej w części na teren przeznaczony do parkowania autobusów, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Obowiązku tego skarżący nie dopełnili. Bez znaczenia przy tym pozostaje kwestia zgodności zgłoszonej przez skarżących bazy eksploatacyjnej z wymogami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, bowiem organ planistyczny nie bada zgodności prowadzonej działalności transportowej z obowiązującymi przepisami.
Dla wydania decyzji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wystarczające jest ustalenie, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy Prawo budowlane, bez wymaganej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczność ta została bezspornie wykazana.
Kolegium nie podzieliło przy tym stanowiska skarżących, jakoby organ pierwszej instancji zarzucał, "że na działce [...] zostały utworzone miejsca postojowe dla pojazdów wykorzystywanych w transporcie drogowym. Wójt ustalił bowiem, że na przedmiotowej działce są parkowane autobusy wprost na gruncie, czemu skarżący nie zaprzeczają. Organ również wykazał, że parkowanie autobusów nie mieści się w sposobie użytkowania określonym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Na przedmiotowym terenie dopuszcza się prowadzenie działalności rzemieślniczej nieuciążliwej. Parkowanie autobusów związane z działalnością transportową nie mieści się w definicji rzemiosła.
Odnosząc się do innych zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że przywoływana przez skarżących wolność zagospodarowania prywatnej nieruchomości doznaje ograniczeń na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, między innymi w przypadku braku miejscowego planu, poprzez wymóg uzyskania warunków zabudowy dla planowanego sposobu zagospodarowania, o czym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Dopuszczalność wprowadzenia ograniczeń wynika wprost z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym artykułem własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy dotyczące konieczności uzyskania warunków w drodze decyzji administracyjnej w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sytuacji braku planu miejscowego nie naruszają tego wymogu. Potwierdza to również art. 140 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel rzeczy (w tym nieruchomości) może z niej korzystać zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże wyłącznie w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W niniejszej sprawie granice te wyznacza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Kolegium, twierdzenie skarżących, jakoby "jako mieszkańcy budynku usytuowanego na działce mieli prawo trzymać na niej swoje mienie, w tym samochody osobowe i inne pojazdy, podobnie jak inni mieszkańcy" nie znajduje poparcia w obowiązujących przepisach planistycznych. Zmiana sposobu użytkowania terenu polega na przejściu z jednego rodzaju użytkowania terenu na inny lub wprowadzeniu dodatkowo na części terenu sposobu użytkowania, który nie odpowiada wydanym w drodze decyzji warunkom. W przypadku uzyskania decyzji dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z garażem, wprowadzenie dodatkowo na części terenu użytkowania polegającego na parkowaniu autobusów bezpośrednio na gruncie, nie dość, że narusza warunki techniczne dotyczące miejsc postojowych dla tego typu pojazdów (poprzez brak wyznaczenia miejsc odpowiadających przepisom), to przede wszystkim narusza obowiązek ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zakresie. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem nieuciążliwego rzemiosła nie jest bowiem tożsama z użytkowaniem w sposób trwały terenu jako miejsce postojowe dla celów działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług transportowych (postój autobusów). Parkowanie autobusów wymaga uzyskania decyzji planistycznej dla planowanej zmiany zagospodarowania, a następnie uzyskania pozwolenia na budowę w celu realizacji zgodnie z prawem miejsc postojowych.
Pismem z 25 września 2024 roku strona wnosiła do sądu administracyjnego skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:
1) art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w niniejszej sprawie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w prowadzeniu postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów publicznych oraz prowadzenie postępowania w sposób łamiący obowiązek do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto działanie wbrew obowiązkowi czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody;
2) art. 36 § 1 w związku z art 35 § 3 k.p.a. poprzez niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy i zaniechanie zawiadomienia stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz ze wskazaniem przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy;
3) art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez brak należytego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i oparcie się wyłącznie na zawiadomieniu od Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 września 2023 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy kanału samochodowego na działce nr [...] w miejscowości S., która to nie ma jakiegokolwiek związku ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, to jest prowadzona jest zupełnie na innej podstawie prawnej, co skutkowało błędnym ustaleniem okoliczności faktycznych, wyrażającym się w szczególności w przyjęciu, że odwołujący prowadzą na działce nr [...] przedsiębiorstwo transportowe, zaś działka ta stanowi bazę eksploatacyjną dla przedsiębiorstwa, podczas gdy w rzeczywistości na tej działce jedynie parkują stanowiące własność skarżących pojazdy, które raz dziennie opuszczają teren działki, a na wieczór wjeżdżają na działkę;
4) art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie, niezgodne z rzeczywistym staniem rzeczy i tym samym ograniczenie prawa własności, ponieważ skarżący jako mieszkańcy budynku usytuowanego na działce mają prawo trzymać na niej swoje mienie, w tym samochody osobowe i inne pojazdy, podobnie jak inni mieszkańcy (obywatele).
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W uzasadnieniu skarżący obszernie przedstawili znaczenie pojęcia bazy eksploatacyjnej w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, co doprowadziło ich do konkluzji, iż organy w sposób bezpodstawny utożsamiają pojęcie "bazy eksploatacyjnej" z przepisami Prawa budowlanego regulującymi miejsca postojowe przeznaczone do parkowania pojazdów.
Takie działania w sposób ewidentny prowadzą to naruszenia fundamentalnego prawa własności wynikającego z art. 64 Konstytucji RP, które może być ograniczone jedynie w drodze ustawy, a nie decyzji administracyjnej, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Zdaniem Skarżących żadne powszechnie obowiązujące przepisy:
1) nie nakazują utwardzenia miejsc na gruncie przeznaczonych do parkowania pojazdów,
2) nie zakazują prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem własnej nieruchomości.
Podkreślili, iż pod adresem przedmiotowej nieruchomości nie są prowadzone żadne usługi o tzw. charakterze uciążliwym. Skarżący korzystają z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, celem ochrony swojego mienia, a ponadto nie mają możliwości legalnego postoju przy ulicach otaczających ich nieruchomość.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.
W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego na mocy, której nakazano skarżącym, jako właścicielom działki nr [...], przywrócenie jej poprzedniego sposobu zagospodarowania, zgodnego z decyzją ustalającą warunki zabudowy.
Materialnoprawną podstawę wskazanego wyżej rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), w którym postanowiono, iż w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Z powyższego przepisu wynika, że każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy. Przy czym również zmiana sposobu użytkowania obiektu niepołączona z wykonywaniem robót budowlanych nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym. Oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenia terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając okoliczności konkretnego przypadku. Najbardziej widoczną zmianę zagospodarowania terenu stanowi wzniesienie na nim obiektu budowlanego bądź rozbiórka takiego obiektu.
Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika natomiast, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powyższa zasada nie ma zastosowania jedynie w sytuacji jednorazowej tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).
W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do tego czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez wykorzystywanie terenu działki nr [...] do parkowania autobusów na terenie do tego nieprzeznaczonym jak ustaliły to organy administracji, czy też, użytkowanie nieruchomości opisywane przez skarżących w skardze w szczególności jako "prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem własnej nieruchomości" celem ochrony mienia wobec braku możliwości postoju autobusów przy ulicach otaczających nieruchomość, jest zgodne z wydaną dla nieruchomości decyzją o warunkach zabudowy. Jednocześnie w rozpatrywanej sprawie z uwagi na ustalenia poczynione przez organy oraz wobec twierdzeń stron nie może być mowy o jednorazowej, trwającej do roku, zmianie zagospodarowania terenu lub zmianie sposobu użytkowania, albowiem parkowanie autobusów trwa już od dłuższego niż określony przez ustawę czas. Ma też niewątpliwie następować w przyszłości. Nadto nie ulega wątpliwości, iż skarżący zamierzają korzystać w opisywany przez siebie sposób z nieruchomości także w przyszłości.
Skarżący wskazywali w piśmie z 26 października 2023 r., że działalność gospodarcza jest prowadzona na nieruchomości od 2 lipca 2007 r. Nadto wywodzili, iż na podstawie pozwolenia na budowę został wybudowany budynek jednorodzinny oraz wypełniono wszystkie zobowiązania jakie wynikały z decyzji o warunkach zabudowy a prowadzona działalność gospodarcza nie jest uciążliwa, gdyż nie powoduje powstawania pyłów i zanieczyszczenia powietrza. Ma to wynikać w szczególności z faktu, iż autobusy użytkowane w ramach działalności gospodarczej, jako w zdecydowanej większości przeznaczone do przewozu ponad 15 osób, przechodzą badania techniczne co 6 miesięcy. Wreszcie, w ocenie skarżących, skoro na ich działce nie powstały żadne dodatkowe urządzenia czy budowle, a teren na którym parkowane są autobusy nie został utwardzony nie może być mowy o niedopuszczalnej zmianie zagospodarowania terenu. Skarżący podkreślają w tym zakresie, że żadne przepisy nie nakazują utwardzania gruntu przed rozpoczęciem parkowania pojazdów, niezalenie od ich masy.
Jak trafnie ustaliły organy administracji obowiązujący sposób korzystania z nieruchomości podlegał ustaleniu w oparciu o obowiązującą dla działki nr [...] decyzję o warunkach zabudowy. Z powyższej decyzji wynika, iż przeznaczenie działki zostało określone dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i przyłączami infrastruktury technicznej z dopuszczeniem rzemiosła nieuciążliwego.
Prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej polegającej na transporcie lądowym pasażerskim, miejskim i podmiejskim jak trafnie dostrzegły organy administracji nie da się zakwalifikować jako działalność rzemieślnicza nieuciążliwa. W szczególności działalność ta nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2159 z późn. zm.), a wręcz na mocy ust. 4 powyższego przepisu działalność transportowa jest wprost wyłączona z zakresu pojęcia rzemiosło.
W ocenie Sądu ze zgromadzonych przez organy administracji w sprawie dowodów - i co nie jest w istocie kwestionowane przez skarżących wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż na przedmiotowej nieruchomości parkowane są regularnie 3 – 4 autobusy a pozostałe pojazdy parkują u pracowników. Ponadto na nieruchomości są wykowywane drobne naprawy takie jak wymiana żarówek, pasków klinowych, wycieraczek i inne naprawy wewnątrz autobusu. Powyższe dawało podstawy do uznania, iż doszło do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która wymagała uzyskania stosownej decyzji o warunkach zabudowy. Brak takiej decyzji dawał organom należyte podstawy do wydania decyzji na mocy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nakazującej właścicielom działki nr [...] przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, zgodnego z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i przyłączami infrastruktury technicznej, energetycznym, telekomunikacyjnym, wodociągowym i kanalizacyjnym. Organ odwoławczy w tym zakresie prawidłowo skorygował rozstrzygnięcie organu I instancji prawidłowo dostrzegając, iż poszczególne rozwiązania przewidziane przez ustawodawcę są połączone spójnikiem "albo" oznaczającym alternatywę rozłączną.
Zarzuty skargi obnoszące się do pojęcia "bazy eksploatacyjnej" są w kontekście powyższych ustaleń bezprzedmiotowe, albowiem organy nie weryfikowały w przedmiotowym postępowaniu wykonywania przez skarżącego obowiązków ciążących na nim jako przedsiębiorcy wykonującym transport drogowy, lecz oceniały sposób wykorzystywania nieruchomości. Jak już opisano powyżej jej wykorzystanie jako miejsce parkingowe dla regularnego postoju autobusów na nieutwardzonym gruncie jest niesporne.
W zakresie twierdzeń strony o nieuciążliwości prowadzonej działalności warto podkreślić, iż ów brak uciążliwości nie może być w realiach badanej sprawy oceniany w oderwaniu od dopuszczalnej na badanej nieruchomości działalności rzemieślniczej nieuciążliwej. Brak rzemieślniczego charakteru działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości czynni rozważania w tym zakresie bezprzedmiotowymi. Przy czym warto na marginesie dostrzec, że jakkolwiek zgodnie z ustaleniami Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w piśmie z 18 lipca 2023 r. w ramach prowadzonej działalności skarżący użytkuje pojazdy spalinowe, których eksploatacja powoduje niezorganizowaną emisję gazów lub pyłów do powietrza niewymagającą pozwolenia ani zgłoszenia organowi ochrony środowiska - to jednak powyższe nie daje podstaw do twierdzenia, iż tego rodzaju działalność nie stanowi ponadnormatywnej uciążliwości dla otoczenia. Skarżący wskazują w skardze, że na ich działce parkują pojazdy, które raz dziennie opuszczają teren działki, a na wieczór wjeżdżają na działkę. Nie wymaga wiedzy specjalnej stwierdzenie faktu, że choćby codzienny poranny rozruch autobusów oraz wieczorne ich parkowanie jawi się jako uciążliwe ze względu na emitowany hałas i spaliny dla sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej. Tego typu oddziaływanie na inne nieruchomości z pewnością nie jest też typowym dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.
Podnoszona w skardze kwestia istnienia lub nieistnienia obowiązku utwardzenia gruntu przed rozpoczęciem parkowania autobusów na posesji skarżących pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy bowiem dla wydania nakazu decydujące znacznie miała ustalona ponad wszelką wątpliwość okoliczność, że nieruchomość skarżących jest regularnie i trwale wykorzystana jako parking autobusów co jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Owa niezgodność istnieje niezależnie od tego czy miejsca postojowe dla autobusów zostały utwardzone czy też parkowanie odbywa się wprost na gruncie.
Jeśli chodzi o zarzuty oparte na naruszeniu Konstytucji poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności należy zauważyć, iż prawo własności może być ograniczone w drodze ustawy i w tym zakresie stosowne ograniczenia wynikają z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w przypadku nieruchomości skarżących zostały skonkretyzowane w decyzji o warunkach zabudowy. Jak zasadnie dostrzegło Kolegium także na gruncie prawa cywilnego właściciel rzeczy (w tym nieruchomości) może z niej korzystać zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże to korzystania może następować wyłącznie w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 k.c.). Parkowanie pojazdów autobusowych w miejscach do tego nieprzeznaczonych nie daje się zakwalifikować jako korzystanie z własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. W tym zakresie wyważeniu musi podlegać zarówno interes właściciela nieruchomości jak i interes społeczny oraz wpływ takiego sposobu wykonywania prawa na własność innych osób.
Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia prawa procesowego Sąd nie stwierdził naruszenia przywołanych w skarze przepisów, a organy przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem obowiązujących zasad prawa administracyjnego.
Również zarzut niedochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy i zaniechania zawiadomienia stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zwalczaniu przewlekłości postępowania oraz bezczynności organów administracji służy prawo wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego. Wniesienie zarzutów w tym zakresie już po zakończeniu postępowania, w skardze do sądu administracyjnego, jest spóźnione i z całą pewnością nie daje się zakwalifikować jako inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lid c p.p.s.a.
Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione a organy administracji nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania i na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.