II SA/Sz 848/23

II SA/Sz 848/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 1, art. 50,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 199
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 26 lipca 2023 r. nr WOA.7721.73.2020.KM w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. wydal w dniu 31 sierpnia 2022 r. decyzję nr PINB.7141.16.2019.RD na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej "u.p.b."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a."), w której nakazał A. S. i A. T. (dalej "inwestorzy") doprowadzić budynek mieszkalny położonym na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy P. w D. do stanu poprzedniego, tzn.:
1) na pierwszym piętrze zamurować otwór drzwiowy w ścianie nośnej na klatce schodowej, prowadzący do lokalu mieszkalnego nr [...],
2) zamurować otwór w stropie nad lokalem nr [...],
3) doprowadzić połać dachową do stanu pierwotnego, demontując zamontowane trzy okna połaciowe.
Nakazane roboty budowlane wykonać w terminie do 30 listopada 2022 r. celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji podał, że w dniu 28 sierpnia 2019 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w związku z samowolnym wykonaniem robót budowlanych w ww. budynku mieszkalnym. Podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 4 listopada 2021 r. stwierdzono, że w połaci dachowej od strony południowej są zamontowane dwa okna połaciowe. Na pierwszym piętrze do lokalu mieszkalnego należącego do inwestorów wykonano otwór drzwiowy w ścianie nośnej. W lokalu tym zdemontowano wypełnienie we wszystkich ściankach działowych pozostawiając elementy konstrukcyjne, które obłożono płytami gipsowo-kartonowymi. W suficie nad lokalem nr [...] między belkami konstrukcyjnymi wykonano otwór wejściowy na poddasze o wymiarach około 0,8 x 3,0 m. Dwa kominy zostały wyremontowane. Na poddaszu wykonano ściankę działową z regipsów. Ścianka ta rozdziela poddasze na dwie części. Remont lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na pierwszym piętrze nie został zakończony. Nie stwierdzono, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...]. Na wykonane roboty budowlane (z wyłączeniem wymiany pokrycia dachowego) inwestorka nie przedstawiła wymaganych prawem pozwoleń. Pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. wezwano inwestorów do przedłożenia w formie pisemnej oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W wyznaczonym terminie 7 dni inwestorzy nie przedstawili oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i organ postąpił zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.
Inwestor złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzucił organowi naruszenie, m.in.: art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że na wykonane roboty budowlane inwestorka nie przedstawiła wymaganych prawem pozwoleń oraz iż inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także art. 51 ust. 1 u.p.b. przez jego zastosowanie z pominięciem art. 50 ust.1 u,p.b.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 26 lipca 2023 r. decyzję nr WOA.7721.73.2020.KM, w której uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.
Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i podał, że na skutek zawiadomienia M. H. i N. N. z dnia 13 czerwca 2019 r., organ I instancji przeprowadził w dniu 9 lipca 2019 r. oględziny ww. budynku mieszkalnego i sporządził z nich protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. W dniu 24 września 2019 r. organ I instancji dokonał ponownych oględzin budynku, z których nie sporządzono protokołu, lecz wykonano dokumentację fotograficzną. Organ I instancji sporządził w obecności inwestorki protokół z 26 września 2019 r. Organ I instancji wydał w dniu 8 stycznia 2020 r. decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. ust. 7 u.p.b., w której nakazał inwestorom przedłożyć w terminie do 28 lutego 2020 r. inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowalne z aktualną przynależnością do izby zawodowej. W dniu 25 lutego 2020 r. inwestorzy przedłożyli żądaną opinię techniczną. Organ I instancji wydał w dniu 2 kwietnia 2020 r. decyzję o wykonaniu przez inwestorów obowiązku nałożonego na nich decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r. w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Państwo N. odwołali się od ww. decyzji, gdyż według nich decyzja ta nie była zgodna z prawem. Organ odwoławczy wydał w dniu 7 stycznia 2021 r. decyzję, w której uchylił decyzję organu I instancji z dnia 2 kwietnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
Organ I instancji, postępując zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego, wydał w dniu 28 maja 2021 r. decyzję, w której stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia 8 stycznia 2020 r.
Następnie w dniu 4 listopada 2021 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny ww. budynku, z których sporządzono protokół. W piśmie z dnia 3 grudnia 2021 r. inwestorka złożyła oświadczenie, uzupełniające treść ww. protokołu.
Organ I instancji załączył do akt sprawy kopię pisma Starosty [...] z dnia 17 marca 2019 r., skierowanego do inwestorki, że brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wymiany pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej na dachówkę ceramiczną w kolorze brązowym na przedmiotowym budynku mieszkalnym, zaś roboty budowlane zgłoszone w dniu 30 maja 2019 r. zgodnie z art. 29 ust. 2 u.p.b. nie wymagają pozwolenia na budowę, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a u.p.b. wymagają zgłoszenia właściwemu organowi.
Pismem z dnia 24 stycznia 2022 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował organ I instancji, że działka na której jest posadowiony przedmiotowy budynek nie jest wpisana do rejestru zabytków i nie znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Budynek przy P. w D. nie jest wpisany do rejestru zabytków, natomiast chroniony jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. (do czasu aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków D. w 2021 r. budynek znajdował się w Gminnej Ewidencji Zabytków D. ).
Pismami z dnia 3 czerwca 2022 r. organ I instancji wezwał inwestorów do przedłożenia w formie pisemnej oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. Inwestorzy nie przedłożyli dokumentów, potwierdzających ich prawo do dysponowania częściami wspólnymi przedmiotowego budynku do celów budowlanych.
Organ I instancji wydał zatem decyzję z dnia 31 sierpnia 2022 r. nakazującą inwestorom doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu poprzedniego.
Organ odwoławczy, przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Organ odwoławczy podał, że prowadzonym postępowaniu w trybie art. art. 50 i 51 u.p.b., tj. na podstawie przepisów regulujących sprawy wykonania robót budowlanych innych niż samowolna budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części, pomimo braku wyraźnego uregulowania ustawowego, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś kwestię tę bada się poprzez żądanie przedstawienia przez inwestora dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych.
Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż inwestor nie dysponuje ww. tytułem prawnym do nieruchomości do celów budowlanych czyni niecelowymi dalsze działania naprawcze, bowiem oznacza to, że warunek konieczny do legalizacji wykonanych robót budowlanych, nie został spełniony. Pomimo wezwania organu I instancji inwestorzy nie wykazali, że dysponują prawem do nieruchomości na celem budowlane odnoszącym się do części wspólnych budynku. Organ odwoławczy podał, że prawo własności inwestorów do należącego do nich lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku oraz prawo współwłasności części wspólnych tego budynku nie uprawniało inwestorów do dysponowania częściami wspólnymi budynku do celów budowlanych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno dach - jego elementy konstrukcyjne, jak i poszycie - strop, jako element konstrukcyjny oraz ww. ściana nośna, stanowią części wspólne budynku, a zatem do dysponowania nimi w sposób przekraczający zakres zwykłego zarządu, wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co wynika z ww. art. 199 Kc. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali (Dz.U.2020 r. poz.1910), nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną ogranicza się do spraw związanych z utrzymaniem i eksploatacją rzeczy.
Organ odwoławczy podał, że brak wykazania przez inwestorów prawa do dysponowania ww. częściami wspólnymi przedmiotowego budynku do celów budowlanych, uniemożliwia legalizację wykonanych robót budowlanych dotyczących tych części wspólnych i skutkować musi wydaniem nakazu doprowadzenia przedmiotowych elementów budynku do stanu poprzedniego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania i zaskarżonej decyzji jest wykonanie otworu w stropie, otworu w ścianie nośnej budynku oraz okien połaciowych. Wskazał, że gdy organ I instancji przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy, obejmującej wykonanie ww. robót, przedmiotowe roboty były już zakończone i nie było już podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. (art. 51 ust. 7 u.p.b.).
Organ odwoławczy podał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie), nie stanowi o określeniu terminu wykonania nakazanych obowiązków, co oznacza, iż mają one zostać wykonane niezwłocznie. Według organu odwoławczego, była to podstawa do uchylenia części decyzji organu I instancji. Pozostała część ww. decyzji była prawidłowa.
A. T. złożył skargę na ww. decyzję i wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy administracyjne obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania częściami wspólnymi budynku do celów budowlanych, co uniemożliwia legalizację wykonanych robót dotyczących tych części wspólnych i skutkować musi wydaniem nakazu doprowadzenia przedmiotowych elementów budynku do stanu poprzedniego z uwagi na przekroczenie zakresu zwykłego zarządu, w sytuacji, gdy z przedłożonej do akt postępowania dokumentacji - kopii umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego w formie aktu notarialnego - jednoznacznie wynika zarówno prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, jak i prawo współwłasności części wspólnych, co w konsekwencji winno uprawniać skarżącego do dysponowania częściami wspólnymi budynku do celów budowlanych w ramach zwykłego zarządu, a wykonane roboty nie wykraczają poza czynności zwykłego zarządu;
2. art. 107 § 3 K.p.a., przez wskazanie przez organ w treści uzasadnienia, iż inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania częściami wspólnymi budynku do celów budowlanych, a tym samym wykonując prace budowlane na nieruchomości przekroczyli zakres zwykłego zarządu - bez należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstaw takiej decyzji.
W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:
Spór w sprawie dotyczy nakazania inwestorom doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego.
W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Jak wynikało z akt, roboty budowlane przeprowadzone przez inwestorów dotyczyły wykonania nowych otworów okiennych w dachu i zainstalowania tzw. okien połaciowych, wykonaniu otworu w stropie oraz otworu drzwiowego w ścianie nośnej wewnątrz budynku. Powyższe roboty zostały uznane przez organy za samowolę budowlaną.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W ocenie Sądu, prawidłowo organy uznały, że w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50 i 51 u.p.b. organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którą to kwestię bada się poprzez żądanie przedstawienia przez inwestora dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych.
Z zebranego materiału dowodowego, w tym wypisu z księgi wieczystej ww. nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomością sprawować będą wspólnie właściciele wszystkich lokali. W przedmiotowym budynku wydzielono dwa lokale mieszkalne. Z aktu notarialnego - umowy sprzedaży z 28 lutego 2019 r. wynikało, że lokal nr [...] w przedmiotowym budynku składa się z trzech pokoi, jednej kuchni i jednego przedpokoju o pow. użytkowej 65,50 m2 i nie przynależą do niego żadne pomieszczenia. Z własnością lokalu związany jest udział wynoszący [...] w nieruchomości wspólnej, tj. we wspólnych częściach budynku i urządzeniach nie służących do wyłącznego użytku właścicieli lokali oraz w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...].
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że prawo własności inwestorów do należącego do nich lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku oraz prawo współwłasności części wspólnych tego budynku nie uprawniało ich do dysponowania częściami wspólnymi budynku do celów budowlanych. Wobec faktu, że roboty budowlane dotyczyły części wspólnych budynków (dach, strop, ściana nośna), inwestorzy winni legitymować się zgodą pozostałych współwłaścicieli na przeprowadzenie ww. robót.
Prawidłowo organ I instancji wezwał inwestorów do przedłożenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wobec jego niezłożenia nakazał przywrócić budynek do stanu pierwotnego. Brak posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.
Dysponowanie nieruchomością na cel budowlany przekracza zakres zwykłego zarządu, co wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości zgodnie z art. 199 Kc. Organ odwoławczy prawidłowo poinformował inwestorów, że w przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać podjęcia rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Inwestorzy mogą też przed wystąpieniem na drogę sądową lub w jej trakcie podjąć próbę mediacji.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Organy administracji zebrały pełny materiał dowodowy, dokonały jego oceny i wywiodły z niego logiczne wnioski. Okoliczność, że skarżący nie podziela stanowiska organów nie świadczy o naruszeniu przez nie przepisów. Zaskarżona decyzja posiada stosowne uzasadnienie faktyczne i prawne.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), skargę oddalił.