II SA/Sz 84/23

II SA/Sz 84/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par 1 , 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta S. , po rozpatrzeniu wniosku w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania prac budowlanych polegających na zagospodarowaniu terenu i budowie garażu podziemnego na działce nr [...], obr. [...] w S. , zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę - orzekł o umorzeniu powyższego postępowania.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Prezydent wyjaśnił, iż wnioskodawca jest użytkowaniem wieczystym objętej wnioskiem działki nr [...]. Powyższa nieruchomość jest obciążona służebnością gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu pasem o szerokości umożliwiającym swobodny przejazd autobusu wzdłuż pasa granicy z działką nr [...] na rzecz podmiotów wskazanych przez wnioskodawcę w załączniku do wniosku.
Stwierdzono, że warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni, zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowane wystąpiłyby, gdyby obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdowały się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi zatem wyłącznie o sytuacje, gdy nie ma możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych w inny sposób niż tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi taka sytuacja. Jak wskazał bowiem inwestor prace budowlane będą przeprowadzone na własnej działce, objętej pozwoleniem na budowę, natomiast sprawy sporne związane ze służebnością gruntową reguluje Kodeks cywilny.
Dodatkowo organ dostrzegł, iż brak zajęcia stanowiska przez 18 osób uprawnionych do korzystania ze służebności obciążającej nieruchomość wnioskodawcy nie jest jednoznaczny z brakiem ich zgody na tymczasowe utrudnienia w realizacji przysługującego prawa służebności w związku z budową.
Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik inwestora zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 105 ust. 1 k.p.a. oraz art. 47 ustawy Prawo budowlane. W ocenie inwestora, zgodnie ze stanem faktycznym, w trakcie realizacji zamierzenia budowlanego objętego pozwoleniem na budowę, dojdzie do czasowego ograniczenia w wykonywaniu służebności ustanowionej na jego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Nadto, zdaniem pełnomocnika, w przypadku wejścia inwestora w sferę uprawnień podmiotów wynikających z przysługującego im prawa służebności, będą miały zastosowanie przepisy dotyczące ochrony własności, a to z kolei wpisuje się w formułę art. 47 ustawy Prawo budowlane. Pełnomocnik podał również, że dodatkową przesłanką zastosowania art. 47 Prawa budowalnego, jest brak uzyskania zgody podmiotów uprawnionych. W tym zakresie pełnomocnik wskazywał, że inwestor nie uzyskał zgody wszystkich uprawnionych podmiotów, zatem zostały spełnione wszystkie warunki do wydania przez organ I instancji decyzji pozytywnej dot. zezwolenia na wejście na teren nieruchomości oznaczonej nr [...].
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż mający zastosowanie w sprawie art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji w których to - w przypadku braku zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej - organ przyznaje władczo uprawnienie inwestorowi do wejścia na nieruchomość cudzą, jednakże tylko w zakresie niezbędnym dla realizacji zamierzenia budowlanego, o ile ma to swoje oparcie w przepisach prawa bądź w ostatecznych decyzjach administracyjnych. W badanym przypadku nie mamy do czynienia z nieruchomością cudzą tj. taką która nie należy do inwestora.
W badanej sprawie inwestor ma zamiar przeprowadzić prace budowalne na swojej działce nr [...], tym samym nie ma przedmiotu postępowania o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.
Dodatkowo Wojewoda wskazał, iż podmioty legitymujące się w stosunku do działki nr [...] ograniczonym prawem w postaci służebności są jedynie stronami umowy cywilnej, a wszelkie kwestie dotykające sfery cywilno-prawnej podlegają wyłącznie rygorom Kodeksu cywilnego. Poza tym, art. 47 Prawa budowlanego, w swej treści nie uzależnia wejścia inwestora na nieruchomość sąsiednią od uzyskania zgody osób, które posiadają ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości - w tym wypadku służebność przechodu i przejazdu.
Pismem z 21 grudnia 2022 r. pełnomocnik inwestora - M. Sp. z o.o. w S. - wniósł skargę na powyższą decyzją domagając się:
1) przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania
bądź
2) stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r.
Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu
1) naruszenie art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że postępowanie wywołane wnioskiem z dnia [...]. wniesionym przez M. S. A. w S. , w miejsce której na podstawie wniosku z dnia [...]. wstąpiła skarżąca, jest bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy;
2) naruszenie art. 47 ust. 2 w związku z art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowalne, przez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do ochrony służebności oraz że właściciel działki, na której ustanowiono służebność nie ma prawa wystąpić w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowalne o wydanie zgody przez organ administracji o niezbędności wykonania prac budowalnych a tym samym czasowe ograniczenie możliwości wykonywania służebności przez uprawnionych.
Uzasadniając powyższe stanowisko pełnomocnik skarżącej wskazał, że art. 47 Prawa budowalnego został wadliwie zinterpretowany, "w szczególności z pominięciem przepisów obejmujących ochronę służebności, ochronę stosowną do ochrony własności". Zdaniem pełnomocnika, jak wskazuje się w doktrynie, na podstawie art. 47 Prawa budowlanego sprawa z drogi cywilnoprawnej zostaje przeniesiona do trybu administracyjnego (tak: D. Sypniewski, Komentarz - Prawo budowalne, art. 47, Lex / WKP 2022).
Skoro art. 47 Prawa budowalnego chroni interes właściciela, aby osoby trzecie bez jego zgody lub zastępczo wydanej decyzji administracyjnej nie naruszyły jego monopolu właścicielskiego, to przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy winno się wziąć pod uwagę przepis art. 251 k.c., który wprost nakazuje, aby do ochrony służebności stosować przepisy dotyczące ochrony własności.
W ocenie strony skarżącej, mając na uwadze, że służebność jako ograniczone prawo rzeczowe jest prawem bezwzględnie skutecznym, na podstawie wyżej wskazanych przepisów do jej ochrony znajdzie zastosowanie art. 47 Prawa budowalnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, bądź też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, według kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta S. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości na podstawie art. 47 § 2 ustawy Prawo budowalne.
Nie jest przy tym sporne, iż wnioskujący inwestor jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], której miałaby dotyczyć oczekiwana przezeń decyzja o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Natomiast podstaw wydania powyższej decyzji administracyjnej użytkownik wieczysty upatruje w tym, iż jego nieruchomość jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu na rzecz 24 osób fizycznych a wykonanie prac budowanych zgodnie posiadanym pozwoleniem na budowę, czasowo uniemożliwi wykonywanie powyższego prawa na obciążonej nieruchomości. Przy czym inwestor wyjaśniał dodatkowo, iż wystąpił do wszystkich uprawnionych z propozycją odmiennego wykonywania ich prawa dojazdu. Na taką propozycję 6 osób wyraziło zgodę, pozostałe 18 nie zajęło zaś stanowiska.
Kwestią sporną pomiędzy organami administracji a inwestorem w niniejszej sprawie jest zatem dopuszczalność wydania na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z Prawo budowalne, decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Taka decyzja w ocenie inwestora miałaby w niniejszej sprawie prowadzić do czasowego ograniczenia w wykonywania służebności przez uprawnionych na działce inwestycyjnej, będącej przedmiotem użytkowania wieczystego inwestora co umożliwi jej rozpoczęcie procesu inwestycyjnego na swojej nieruchomości.
Jakkolwiek nie sposób uznać za prawidłowe ustalenia Wojewody jakoby osoby uprawnione do korzystania ze służebności były "wyłącznie stronami umowy", to powyższe nie miało istotnego znaczenia dla treści zapadłego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż, mimo że służebność może powstać również na mocy umowy, to jednak taka umowa nie kreuje "zwykłego" stosunku zobowiązaniowego, lecz ograniczone prawo rzeczowe podlegające regulacjom księgi drugiej kodeksu cywilnego.
Wobec powyższego, kluczowe było dokonanie weryfikacji trafności twierdzenia pełnomocnika inwestora jakoby z przepisu art. 47 ustawy Prawo budowane można było wysnuć wniosek, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygać o sposobie wykonywania służebności na nieruchomości będącej przedmiotem własności lub użytkowania wieczystego podmiotu prowadzącego na niej roboty budowalne.
Potwierdzenie tezy pełnomocnika inwestora w powyższym zakresie - wbrew treści skargi - nie wynika bynajmniej z powoływanego przezeń komentarza do ustawy Prawo budowalne (R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2022, art. 47). Autor powyższej publikacji trafnie dostrzega bowiem, iż art. 47 Prawa budowalnego dotyczy korzystania z cudzej (sąsiedniej) nieruchomości, budynku lub lokalu. Trafnie też stwierdza, iż z art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowalne wynika, że korzystanie z cudzej nieruchomości jest dopuszczalne tylko w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia robót i tylko wtedy, gdy ich wykonanie jest niemożliwe w inny sposób niż z terenu sąsiedniej nieruchomości.
Wobec powyższego organy administracji trafnie stwierdziły, iż oczekiwana przez skarżącą spółkę decyzja mogłaby dotyczyć jedynie cudzej (sąsiedniej) nieruchomości. Skoro działka nr [...] jako przedmiot użytkowania wieczystego inwestora nie jest nieruchomością cudzą (sąsiednią), tym samym organy administracji zasadnie uznały, że postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora okazało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny podlegało umorzeniu. Brak było bowiem podstaw do orzekania w postępowaniu administracyjnym, na wskazanej we wniosku podstawie prawnej, o czasowym ograniczeniu możliwości korzystania ze służebności obciążającej nieruchomość podlegającą zabudowie a stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego wnioskodawcy.
Wobec jednoznacznej treści art. 47 ustawy Prawo budowalne nie sposób - jak czyni to pełnomocnik skarżącej spółki, z art. 251 Kodeksu cywilnego, wywodzić podstaw do jego zastosowania do w rozpatrywanej sprawie. Z powyższego przepisu kodeksu cywilnego wynika jedynie, iż do ochrony ograniczonych praw rzeczowych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Przepis ten prowadzi zatem do przyznania na gruncie prawa cywilnego podmiotowi uprawnionemu do korzystania ze służebności roszczeń odpowiadających w swojej treści roszczeniom windykacyjnym czy dotyczącym ochrony przed bezprawnymi immisjami. Natomiast nie sposób uznać, iż prowadzi on do rozszerzenia uprawnień organów administracji architektoniczno-budowalnej o orzekanie w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie wykonywania służebności na działce inwestycyjnej.
Warto dostrzegać, iż przepisy Kodeksu cywilnego wyraźnie określają zasady przeprowadzania drogi koniecznej (art. 145 § 2 k.c.), sposób wykonywania służebności (art. 288 k.c.), zasady zmiany sposobu wykonywania służebności (art. 291 k.c.) czy wreszcie zniesienia służebności (art. 294 k.c.) Zatem roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) podlegają odpowiednim i kompleksowym regulacjom prawa cywilnego a w razie braku możliwości uzyskania porozumienia pomiędzy władnącym służebnością a właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym), ich spory podlegają kognicji właściwych sądów powszechnych.
Na marginesie warto zauważyć, iż wydanie decyzji dotyczącej niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości mogłoby rzutować na wykonywanie ograniczonych praw rzeczowych, w tym służebności, jednak w takim przypadku również chodziłoby o służebności ustanowione na cudzej (sąsiedniej) nieruchomości, nie zaś na działce co do której prawo własności (użytkowania wieczystego) przysługuje inwestorowi.
Stąd nie dopatrzywszy się wad skarżonej decyzji, które powodowałoby zasadność jej uchylenia, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.