II SA/Sz 818/23

II SA/Sz 818/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 93 ust. 1, art. 98 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 44 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skarg P. S. i Skarbu Państwa – Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 stycznia 2023 roku, znak: [...], Wójt Gminy Stargard, po rozpatrzeniu wniosku Z. S. (dalej: Wnioskodawca lub Właściciel Nieruchomości), zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonej w obrębie ewidencyjnym L. , gmina S. na działki oznaczone numerami od [...] do [...] o wskazanych powierzchniach, zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik nr [...] oraz wykazem zmian danych ewidencyjnych, stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji.
Jednocześnie organ podziałowy stwierdził, że powstała w wyniku podziału działka oznaczona numerem [...], została wydzielona pod drogę krajową jako drogę ekspresową [...] wraz z węzłem drogowym i z mocy prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Nadto powstała w wyniku podziału działka oznaczona numerem [...] została wydzielona pod drogę krajową nr [...], docelowo po zrealizowaniu obejścia drogowego S. jako droga klasy głównej i z mocy prawa przechodzi na własność P. S., z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Natomiast wydzielenie działki oznaczonej numerem [...] dokonano się pod teren komunikacji wewnętrznej.
Powyższy podział został zatwierdzony pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielanych działek zostaną ustanowione służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym wskazano, że za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono w szczególności, że z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpił Właściciel Nieruchomości i następuje on zgodnie z jego żądaniem, a wstępny projekt podziału przedmiotowej działki został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Wójta Gminy S. z dnia 1 czerwca 2022 r., jako niekolidujący z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny w obrębie ewidencyjnym L.
Organ podziałowy nadmienił, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzone uchwałami nr [...] Rady Gminy S. S. z dnia 24 maja 2002 roku w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. S., nr [...] Rady Gminy S. S. z dnia 24 maja 2002 roku w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. S. dla obejścia południowego miasta S. S. w ciągu drogi ekspresowej [...] oraz nr [...] Rady Gminy S. S. z dnia 30 grudnia 2003 roku w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. S. obejmujących tereny w obrębie ewidencyjnym L. , ustaliły następujące przeznaczenie dla terenu działek oznaczonych numerami [...] i [...], obręb ewidencyjny L. :
- droga krajowa nr [...], docelowo po zrealizowaniu obejścia drogowego S. droga klasy głównej (teren oznaczony symbolem 01KJDK),
- droga krajowa jako droga ekspresowa [...] wraz z węzłem drogowym (teren oznaczony symbolem [...]),
- teren usług komercyjnych (teren oznaczony symbolem UC), w skład, którego wchodzą następujące funkcje:
a) UCk - teren usług komunikacyjnych, stacja paliw płynnych i olei oraz stacja gazu płynnego,
b) UCt - turystyki, w tym obiekty usługowe i motel lub zajazd,
c) PPS- teren działalności produkcyjnej, w tym produkcji, składów i magazynowania,
d) UChg - teren usług handlu i gastronomii,
e) Zi - teren zieleni izolacyjnej urządzony w formie zieleni wysokiej, średniej i niskiej,
f) KW - komunikacja wewnętrzna.
Organ stwierdził, że Starosta [...] i Powiat S. w toku postępowania podziałowego występowały o zawieszenie postępowania podziałowego do zmiany zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W następstwie powyższych wniosków, postanowieniem z dnia 5 grudnia 2022 r., Wójt Gminy Stargard odmówił zawieszenia postępowania, stwierdzając brak przesłanek prawnych do takiego działania, albowiem kwestia ewentualnej zmiany planu jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym i nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, już w wyroku z dnia 24 września 1987 r. sygn. akt IV SA 502/87 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że możliwość zmiany przeznaczenia terenu w opracowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skoro stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, w ocenie organu należało stwierdzić, że działka oznaczona numerem [...], została wydzielona pod drogę krajową jako droga ekspresowa [...] zaliczająca się do kategorii dróg krajowych i przechodzi z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Natomiast działka oznaczona numerem [...], wydzielona pod drogę krajową nr [...], docelowo po zrealizowaniu obejścia drogowego S. jako droga klasy głównej zaliczająca się do kategorii dróg powiatowych i przechodzi z mocy prawa na własność P. S.
Po doręczeniu powyższej decyzji odwołanie wniósł Powiat [...] podnosząc, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odwołujący zaznaczył, iż wcześniejsze uzgodnienia planowanego przebiegu dróg wskazane w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie są spójne ze stanem faktycznym. Wójt Gminy S. zatwierdzając podział nieruchomości stwierdził, iż powstała w wyniku podziału działka oznaczona nr [...], została wydzielona pod drogę krajową nr [...] i z mocy prawa przechodzi na własność Powiatu S. , z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Tymczasem jak wskazuje Powiat faktycznie przebudowa ul. [...] na tym odcinku nastąpiła w oparciu o przepisy specustawy drogowej (Decyzja Starosty [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 15 września 2017 r., a przedmiotowe działki przeznaczone w planie pod przebudowę i rozbudowę drogi powiatowej [...] obecnie są zbędne dla jej potrzeb. Podkreślono, iż Powiat S. 11 sierpnia 2022 r. wystąpił do Wójta Gminy S. z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.
Odwołanie wniósł także Skarb Państwa, wnosząc również o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i wywodząc, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Skarbu Państwa decyzja została wydana w następstwie błędnych ustaleń faktycznych polegających na tym, że Wójt Gminy Stargard zatwierdzając podział nieruchomości stwierdził, iż powstała w wyniku podziału działka oznaczona nr [...], została wydzielona pod drogę krajową jako drogę ekspresową [...] wraz z węzłem drogowym i z mocy prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. W rzeczywistości, przebudowa drogi krajowej [...] na tym odcinku nastąpiła na podstawie decyzji lokalizacyjnej z 3 lipca 2007 r. oraz pozwolenia na budowę z dnia 15 listopada 2007 r. Jak podkreślał odwołujący "inwestycja zrealizowana została w latach 2008-2009 i nie jest planowana jej dalsza przebudowa." Wskazywano też, że plan miejscowy dla tego terenu został przyjęty uchwalą w roku 2002, nie uwzględnia więc on teraźniejszych uwarunkowań przebiegu drogi krajowej. Ponadto Sejmik Województwa w dniu 24 czerwca 2020 r. podjął Uchwalę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego, w której droga krajowa [...] na tym odcinku, została oznaczona symbolem drogi już istniejącej, w związku z czym przebieg drogi w planie wyznaczono w oparciu o faktyczne jej granice. Dlatego zdaniem skarżącego zasadne byłyby dokonanie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Wójta Gminy, czyli podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Po rozpatrzeniu powyższych odwołań decyzją z dnia 16 czerwca 2022 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie zaś, po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego przez Wnioskodawcę od decyzji organu odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z 17 lipca 2023 roku, nr [...] na mocy art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r poz. 259 z późn. zm.) uznało sprzeciw [...] Uniwersytetu [...] w S. za uzasadniony w całości oraz orzekło o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2022 r., znak: [...] oraz o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy Stargard z dnia 16 stycznia 2023 r., znak: [...]
Pismem z 17 sierpnia 2023 r, skargę na powyższą decyzję wniósł Powiat S. , domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie.
Powiat zarzucił skarżonej decyzji:
1) naruszenie art. 93 ust.1 w zw. z art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z póżn. zm. - dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie:
a) że pomimo wykonania decyzji Starosty [...] nr [...] r. o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej znak: [...] z dnia 15 września 2017 r. obejmującej swoim zakresem przebudowę i rozbudowę drogi powiatowej [...] od węzła S. Zachód drogi krajowej Nr [...] do skrzyżowania z drogą gminną w miejscowości L. (dalej decyzja ZRID) nadal można zagospodarować działkę na potrzeby drogi publicznej, która miałaby zostać własnością Powiatu S. , pomimo tego, że całość inwestycji na tym terenie związanych z realizacją inwestycji drogowych została zrealizowana w oparciu o decyzję ZRID,
b) przyjęcie, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest uprawnione przyjęcie, że właścicielem działki nr [...] ma zostać Powiat S. podczas gdy w treści uzasadnienia decyzji SKO str. 3 wprost wskazano, że nieruchomość ta ma zostać przeznaczona pod drogę krajową nr [...], co jest sprzeczne z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego,
2) naruszenie art. 10 ust. 5 i 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645, z póżn. zm. - dalej ustawa o drogach publicznych) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wraz z wybudowaniem obejścia drogowego S. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] z mocy prawa stanie się własnością Powiatu S. co jest niemożliwe w obowiązującym stanie prawnym bez podjęcia stosownej uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego, która może zostać podjęta, a organ stanowiący Samorządu Województwa Zachodniopomorskiego ma w tym zakresie pełną swobodę decyzji,
3) naruszenie art. 2a ust 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego całkowite pominięcie i niezastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość zajęta pod drogę krajową może stanowić własność jednostki samorządu powiatowego,
4) naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) poprzez:
- wydanie decyzji, która w sposób nieuzasadniony prowadzi do zmian własnościowych i wskazuje niewłaściwy podmiot, który miałby wypłacić ewentualne odszkodowanie za nabycie własności nieruchomości, pomimo tego, że nie będzie on miał potrzeby ani możliwości jej zagospodarowania zgodnie z jej przeznaczeniem,
- nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, które wprost pozwalałoby na ustalenie czy jest możliwe zagospodarowanie działki nr [...] zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego,
- ograniczenie się w zakresie postępowania dowodowego jedynie do pobieżnej analizy decyzji ZRID w kontekście planu podziału, pomimo tego, że treść planu podziału nieruchomości nie odnosiła się zmian własnościowych w zakresie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne będące własnością Powiatu S.
W uzasadnieniu powyższej skargi wskazano w szczególności, iż skutkiem prawnym, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest utrata własności (użytkowania wieczystego) działek wydzielonych pod drogi publiczne. Skoro skutek ten następuje ipso iure to nie powinien być przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jak wywiedziono, po wykonaniu inwestycji na podstawie decyzji ZRID, Powiat S. nie będzie wykonywał żadnych inwestycji w zakresie dróg powiatowych. Działka nr [...] całkowicie nie może zostać zagospodarowana na potrzeby powiatowej drogi publicznej, a skoro w treści planu zagospodarowania przestrzennego zawarto stwierdzenie dotyczące przeznaczenia pod drogę krajową brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że Powiat S. i nabędzie wskazaną wyżej nieruchomość z mocy samego prawa. Ponadto przyjęte w decyzji podziałowej założenia i potwierdzone przez decyzję SKO założenia, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] z mocy prawa stanie się własnością Powiatu S. po wykonaniu obejścia drogowego Miasta S. jest całkowicie chybiona i narusza dyspozycje przepisów ustawy o drogach publicznych. Na podstawie art 2a ust 1 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Skoro przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod drogę krajową nie może być własnością jednostki samorządu powiatowego. Podkreślono, iż SKO rozpatrujące przedmiotową sprawę w ogóle nie brało pod uwagę okoliczności dotyczących możliwości faktycznego zagospodarowania powstałej w następstwie wydania decyzji podziałowej działki nr [...] zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie SKO stanowi istotne uchybienie w toku prowadzonego postępowania dowodowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Z prawa wniesienia skargi skorzystał również Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę S. , w swoim piśmie z 17 sierpnia 2023 r. zarzucając decyzji organu odwoławczego:
1) naruszenie art. 93 ust.1 w zw. z art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że pomimo wykonania przebudowy drogi krajowej [...] na tym odcinku na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia 3 lipca 2007 r. oraz pozwolenia na budowę z dnia 15 listopada 2007 r., obejmującą swoim zakresem przebudowę i rozbudowę drogi krajowej w tym węzła S. Zachód, nadal można zagospodarować działkę na potrzeby drogi publicznej, która miałaby zostać własnością Skarbu Państwa, pomimo tego, że całość inwestycji na tym terenie związanych z realizacją inwestycji drogowych została zrealizowana została w latach 2008-2009 i nie jest planowana jej dalsza przebudowa.
2) naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
- wydanie decyzji, która w sposób nieuzasadniony prowadzi do zmian własnościowych i wskazuje niewłaściwy podmiot, który miałby wypłacić ewentualne odszkodowanie za nabycie własności nieruchomości, pomimo tego, że nie będzie on miał ani możliwości jej zagospodarowania zgodnie z jej przeznaczeniem,
- nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, które wprost pozawalałoby na ustalenie czy jest możliwe zagospodarowanie działki nr [...] zgodnie z obowiązujący planem zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że uzgodnienia planowanego przebiegu dróg nie są spójne ze stanem faktycznym. Zatem nabycie działek w myśl art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w oparciu o nieaktualne zapisy w obowiązującym planie jest niezasadne. Istotny jest również fakt, że nabycie z mocy prawa wydzielonej działki drogowej skutkuje koniecznością wypłaty słusznego odszkodowania, co w tym przypadku stanowiłoby nieracjonalne wydatkowanie środków publicznych. Nadto SKO rozpatrujące przedmiotową sprawę w ogóle nie brało pod uwagę okoliczności dotyczących możliwości faktycznego zagospodarowania powstałej w następstwie wydania decyzji podziałowej działki nr [...] zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie SKO stanowi istotne uchybienie w toku prowadzonego postępowania dowodowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym
Postanowieniami z 16 listopada 2023 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Sąd połączył sprawy zainicjowane skargami Skarbu Państwa – Starosty [...] oraz Powiatu S. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Sz 818/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego na mocy, której po uwolnieniu sprzeciwy od wcześniej zapadłej decyzji kasatoryjnej, orzeczono o utrzymaniu decyzji organu I instancji zatwierdzającej podział nieruchomości.
Zatwierdzenie podziału nastąpiło zgodnie z wnioskiem właściciela nieruchomości oraz zostało poprzedzone uzyskaniem przez Wnioskodawcę ostatecznego postanowienia pozytywnie opiniującego zgodność propozycji podziału (postanowienie z 1 czerwca 2022 r.). W postanowieniu powyższym potwierdzono, że dla terenów projektowanych do wydzielenia działek plan ustala następujące przeznaczenie:
- działka oznaczona projektowanym numerem [...] droga krajowa jako droga ekspresowa [...] wraz z węzłem drogowym,
- działka oznaczona projektowanym numerem [...] teren komunikacji wewnętrznej,
- działka oznaczona projektowanym numerem [...] droga krajowa nr [...], docelowo po zrealizowaniu obejścia drogowego S. droga klasy głównej,
- działka oznaczona projektowanym numerem [...] teren zieleni izolacyjnej urządzony w formie zieleni wysokiej, średniej i niskiej.
Skarżący Skarb Państwa i Powiat nie kwestionują powyższych regulacji planu miejscowego, wskazują natomiast, iż został on opracowany w 2002 r., a inwestycja drogowa przewidziana w jego treści została zrealizowana w latach 2008-2009, w oparciu o przepisy specustawy drogowej, po uzyskaniu stosownej decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 15 września 2017 r. Skarżący wywodzą w szczególności, iż nie są planowane dalsze inwestycje na tym terenie oraz brak jest możliwości jego zagospodarowania zgodnie z przeznaczaniem wynikającym z planu miejscowego. Nadto nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa i Powiat z uwagi na koniczność wypłaty odszkodowania stanowiłoby nieracjonalne wydatkowanie środków publicznych. Skarżący wskazują ponadto, iż Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 24 czerwca 2020 r. podjął Uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego, w której droga krajowa [...] na tym odcinku, została oznaczona symbolem drogi już istniejącej, w związku z czym przebieg drogi w planie wyznaczono w oparciu o faktyczne jej granice. Wreszcie, zdaniem skarżących, organy nie były uprawnione orzekać o przejściu prawa na jednostki publicznoprawne, skoro skutek taki następnie z mocy prawa a nadto w ich ocenie postępowanie organów podziałowych zostało przeprowadzone wadliwie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły art. 93 ust. 1, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm., dalej: u.g.n.).
W myśl art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
Warto odnotować, że zapisy u.g.n. sprawiając, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, mimo że prowadzone jest w ramach jednego postępowania administracyjnego, ma dwuetapowy charakter. Dwuetapowość tego postępowania polega na tym, że najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a dopiero na podstawie tego postanowienia opiniującego dokonuje się podziału nieruchomości w formie decyzji. Przy czym zgodność podziału nieruchomości z planem miejscowym zachodzi wtedy, gdy podział nie narusza zapisów planu.
Jak natomiast wynika jednoznacznie z art. 98 ust. 1 u.g.n., przepis ten dotyczy wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości, przy czym w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela organ jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie mają przy tym znaczenia plany inwestycyjne zarządcy drogi, a jedynie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1059/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 817/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 282/18; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 61/18). Natomiast skutkiem dokonania takiego podziału jest następujące z mocy prawa przejście nieruchomości na własność odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa oraz powstały po stronie nabywcy obowiązek zapłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zapisów planu nie mogą podważać zarzuty dotyczące tego, że obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jego zdaniem "nieaktualny", zawiera ustalenia nieprawdziwe i winien być zmieniony, czego właściwy organ dotychczas nie zrobił (por. np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 212/21).
Również w ocenie Sądu, plan zagospodarowania przestrzennego, wprowadzony w życie uchwałą rady gminy, opracowaną w procedurze przewidzianej przez prawo, jest aktem prawa miejscowego, kształtującym sposób i warunki zagospodarowania terenu. Dopóki nie zostanie on przez właściwy organ zmieniony, bądź też w określonym postępowaniu wyeliminowany z obrotu prawnego (w części lub całości), to jest aktem obowiązującym. Co więcej, w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Znajdują więc umocowanie w konstytucyjnych zasadach funkcjonowania podmiotów zdecentralizowanych realizujących zadania lokalne we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność publicznoprawną pod nadzorem sprawowanym według kryterium legalności. Nie jest zatem dopuszczalne relatywizowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania wbrew ich literalnemu brzmieniu. Skoro podstawowym kryterium prawnym dopuszczalności dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w tej sprawie zgodność taka występuje i został potwierdzona stosownym, ostatecznym akrem administracyjnym (tj. postanowieniem opiniującym wstępny projekt podziału).
Okoliczność, iż po wniesieniu wniosku o podział podmioty publicznoprawne zaczęły w rozpatrywanej sprawie zabiegać o zmianę zapisów obowiązującego planu miejscowego nie mogło stanowić podstawy odmowy zatwierdzenia podziału względnie zawieszenia postępowania z uwagi na potencjalną możliwość jego zmiany w przyszłości. Podobnie, w świetle jednoznacznej regulacji zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomości, bez znaczenia dla dopuszczalności zatwierdzenia decyzji podziałowej pozostaje to czy organy wcześniej właściwe podmioty uzyskiwały i realizowały decyzję o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej.
Odnosząc się do argumentacji skarżących, iż dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego, należy stwierdzić, iż organ podziałowy nie jest uprawniony do weryfikacji planów budowy czy też rozbudowy dróg publicznych, których przebieg został odzwierciedlony po przeprowadzeniu stosowej procedury planistycznej w obowiązującym planie miejscowym. W szczególności, jeśli doszło do zmian w zakresie planów budowy dróg, rolą właściwych organów jest zadbanie o odpowiednią aktualizację planów miejscowych, a brak działań w tym zakresie nie może być oceniany inaczej niż podtrzymywanie przez organy odpowiedzialne za budowę i rozbudowę dróg publicznych dalszego utrzymywania stanu, w którym prawo właściciela nieruchomości, z uwagi na planowaną budowę lub rozbudowę dróg, podlegają istotnemu ograniczeniu. Przyjęcie stanowiska Skarżących sprawiałoby, iż mimo wyraźnej regulacji ustawowej, właściciel nieruchomości nie mógłby wyzbyć się tak obciążanych gruntów poprzez ich wydzielanie z podsiadanej nieruchomości. Podstawy do takiego ograniczania konstytucyjnie chronionego prawa własności nie mogą stanowić w szczególności podnoszone w skardze kwestie dotyczące "racjonalnego wydatkowania środków publicznych".
Podstawy zakwestionowania zgodności z prawem zapadłych decyzji organów podziałowych nie może stanowić podjęcie wskazywanej przez Skarżących uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 24 czerwca 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego. W badanej sprawie oceni podlegała zgodność z planem miejscowym nie zaś planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Jak wynika z art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.). Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu ogólnego oraz planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu ogólnego oraz planu miejscowego. Uzgodnienia, o których mowa powyższe, przeprowadza marszałek województwa z wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta.
Z powyższych przepisów, wynika w szczególności, iż samo uchwalenie zmian planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie powoduje zmian w treści planu miejscowego.
Nie sposób uznać też uznać za uzasadnione twierdzeń stron skarżących jakoby organ rozstrzygał w badanej sprawie o przejściu działek nr [...] na własność Skarbu Państwa i Powiatu. Organ w swojej decyzji wyraźnie wskazuje to, że przejście własności wydzielonych pod drogi publiczne działek wydzielonych pod drogi publiczne nastąpi nie na podstawie skarżonej decyzji, lecz z mocy prawa dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Powyższe nie było zatem przedmiotem rozstrzygania przez organy podziałowe.
Nie są też uzasadnionymi zarzuty dotyczące zasad postępowania w szczególności wobec jednoznaczności zapisów planu miejscowego oraz poprzedzenia decyzji podziałowej postanowieniami opiniującym zgodność projektu podziału z zapisami planu miejscowego, brak było podstaw do prowadzenia przez organy podziałowe dodatkowego postępowania mającego za przedmiot możliwość zagospodarowania wydzielanych działek po drogi publiczne, potrzeb Skarbu Państwa i Powiatu w tym zakresie oraz co do zasadności zmian własnościowych wynikających z planu miejscowego.
Uznawszy zatem iż organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie oraz prawidłowo zastosowały właściwe przepisy obowiązującego prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji.
Sprawa podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl