II SA/Sz 836/24

II SA/Sz 836/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Protokolantka Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi I. K., B. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 sierpnia 2024 r. nr K-AP-2.7840.50.2024.AN(1) w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta D. wydał w dniu 13 czerwca 2024 r. na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej "k.p.a.") decyzję nr 6740.2.60.2023, po rozpoznaniu wniosku I. K. i B. G. (dalej "skarżący") w której odmówił zmiany decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia 13 września 1978 r. znak [...] udzielającej pozwolenia na budowę, obejmującego pawilon handlowy na działce położonej w Z. przy ul. [...], tj. na terenie dzisiejszej działki nr ew. [...] obręb ew. [...], Z. jednostka ew. [...] Z. miasto (ul. [...], [...] Z. ), poprzez usuniecie z przedmiotowej decyzji zapisu: "lokalizacja czasowa na okres 10 lat tj. do dnia 13 września 1988 roku."
Organ i instancji podał, że Naczelnik Miasta Z. decyzją z dnia 13 września 1978 r. znak [...] udzielił H. G. pozwolenia na budowę obejmującego pawilon handlowy na działce położonej w Z. przy ul. [...], ustalając jednocześnie lokalizację czasową ww. obiektu na okres 10 lat, tj. do dnia 13 września 1988 r. z uwagi na przeznaczenie terenu, na którym miał powstać ciąg spacerowy. Następnie na wniosek H. G. z dnia 16 grudnia 1988 r. Naczelnik Miasta i Gminy w Z. pismem z dnia 19 grudnia 1988 r. znak [...] przedłużył lokalizację czasową obiektu do dnia 1 stycznia 1993 r.
Organ I instancji wskazał, że skarżący jako następcy prawni H. G. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (PINB) wniosek o wydanie decyzji legalizacyjnej ww. obiektu w trybie uproszczonym. PINB wydał w dniu 16 października 2023 r. decyzję nr [...], w której odmówił wydania decyzji na podstawie art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2024 r., poz. 725; dalej "u.p.b.") z uwagi na to, że ww. obiekt budowlany wykonany został na podstawie pozwolenia na budowę, określającego lokalizację czasową obiektu do dnia 13 września 1988 r., która została następnie przedłużona do dnia 1 stycznia 1993 r. PINB podał, że po upływie ww. okresu budynek powinien zostać rozebrany przez właściciela, a w przypadku braku realizacji tego obowiązku, możliwe jest postępowanie egzekucyjne w sprawie rozbiórki obiektu, które należy obecnie do właściwości Starosty D. jako organu będącego następcą prawnym Naczelnika Miasta Z. w sprawach administracji architektoniczno - budowlanej.
Organ I instancji przytoczył treść art. 155 k.p.a. i wyjaśnił, że zmiany nie mogą dotyczyć samego projektu budowlanego. Nie można bowiem zmieniać rozwiązań zawartych w projekcie w oparciu, o który inwestycja została zrealizowana (te elementy mogą być zmieniane tylko na podstawie art. 36a u.p.b.).
W ocenie organu I instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, choć możliwe są zmiany w części dotyczącej terminu wykonania prac budowlanych. Jest to jednak możliwe jedynie w sytuacji gdy termin wykonania danych prac jeszcze nie upłynął. W przypadku gdy termin wykonania prac upłynął nie jest już możliwa zmiana decyzji o pozwolenie na budowę, co w niniejszej sprawie nastąpiło.
Organ I instancji podkreślił, że zmiana przedmiotowej decyzji nie jest możliwa również z powodu istnienia obowiązku rozbiórki ww. obiektu i ewentualnego wyegzekwowania tego obowiązku przez PINB wobec braku woli dobrowolnego spełnienie tego obowiązku przez skarżących. W takiej sytuacji zmiana ww. decyzji stanowiłaby pewnego rodzaju nagrodę za niewykonanie obowiązku rozbiórki obiektu.
Skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji, gdyż ich zdaniem zmiana przedmiotowej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwa. Według skarżących, oznaczenie lokalizacji czasowej ww. obiektu na 10 lat nie jest równoznaczne z nakazem rozbiórki tego obiektu po upływie tego terminu.
Wojewoda Zachodniopomorski wydał w dniu 6 sierpnia 2024 r. decyzję nr K-AP-2.7840.50.2024.AN (1), w której utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.
Organ odwoławczy przywołał treść art. 155 k.p.a. i wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu jest postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła decyzja ostateczna i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotą takiego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż instytucja, o której mowa w art. 155 k.p.a., może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany. Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje bowiem, że decyzja ta wygasa z upływem terminu, na który została wydana.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 13 września 1978 r. nr [...] Naczelnik Miasta Z. na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229) oraz § 43 i § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.; dalej "rozporządzenie z 1975 r.") udzielił H. G. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego pow. użyt. 49 m˛ zgodnie z załączoną dokumentacją na działce położonej w Z. przy ul. [...] W decyzji tej umieszczono zapis o treści: "lokalizacja czasowa na okres 10 lat tj. do dnia 13.09.1988 r." Pismem z 19 grudnia 1988 r. znak [...] Naczelnik Miasta i Gminy Z., odpowiadając na wniosek H. G. z 16 grudnia 1988 r., przedłużył lokalizację czasową pawilonu handlowego położonego w Z. przy ul. [...] do 1 stycznia 1993 r.
Organ odwoławczy dokonał analizy dokumentacji stanowiącej podstawę wydania decyzji z 13 września 1978 r., tj. rysunku sporządzonego na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 oraz rysunku pn. plan zagospodarowania terenu pod budowę pawilonu handlowego w Z. przy ul. [...] skala 1:500.
W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności kopii mapy zasadniczej - wydruków z 13.07.2023 r. oraz aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z 16.12.2002 r. - umowy sprzedaży działki nr [...] organ odwoławczy ustalił, że przedmiotem pozwolenia udzielonego decyzją z 1978 r. jest budynek zlokalizowany obecnie przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie [...]
miasta Z..
Organ odwoławczy podał, że w aktach sprawy znajdują się również rozstrzygnięcia podejmowane przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżących w sprawie uproszczonej legalizacji ww. budynku, w tym decyzja PINB nr [...] z 16 października 2023 r. Decyzją tą PINB odmówił wydania decyzji w trybie art. 49f ust. 1 pkt 1 u.p.b., legalizującej budynek pawilonu handlowego. W uzasadnieniu ww. decyzji zawarto ustalenia dokonane na podstawie oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru potwierdzające, że budynek pawilonu handlowego jest tym samym obiektem, dla którego wydano w 1978 r. pozwolenie na budowę, a wykonywane w jego obrębie roboty budowlane zakwalifikowano jako bieżącą konserwację. Z ustaleń organu odwoławczego wynikało, że ww. decyzja jest ostateczna.
Organ odwoławczy podał, że wniosek w trybie art. 155 k.p.a. złożyli następcy prawni H. G..
Organ odwoławczy podał, że decyzja z 1978 r. została wydana pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1975 r., w której pozwolenia na budowę unormowane było w sposób ogólny, zaś w kwestiach szczegółowych ustawa odsyłała do przepisów wykonawczych (art. 28 ust. 4 i art. 29 ust. 3), w tym do rozporządzenia z 1975 r. Pozwolenie na budowę uprawniało inwestora do rozpoczęcia i wykonania robót budowlanych, przy czym mogło zawierać - obok innych postanowień - także określenie, zgodnie z wymaganiami § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 1975 r. -terminów, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. Zamieszczenie w decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowiło ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań jej adresata. Na możliwość udzielenia pozwolenia na budowę obiektu na czas określony wskazuje treść art. 38 u.p.b.
Powyższe oznaczało zdaniem organu odwoławczego, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone na czas w nim oznaczony, a obiekt podlegał rozbiórce ze względu na upływ wskazanego okresu. Sytuacja taka ma miejsce w analizowanej sprawie. H. G. uzyskał pozwolenie na lokalizację pawilonu handlowego tylko na określony czas i z mocy prawa obiekt ten podlega rozbiórce. Obowiązek rozbiórki takiego obiektu budowlanego staje się bowiem wymagalny wraz z upływem terminu wskazanego w decyzji.
Organ odwoławczy podał, że aby wniosek na podstawie art. 155 k.p.a. mógł odnieść zamierzony skutek, winien zostać złożony przed upływem terminu zezwalającego na czasową lokalizację ww. obiektu, zaś w niniejszej sprawie został on złożony dopiero 27 listopada 2023 r.
W ocenie organu odwoławczego, zmiana okoliczności, które stanowiły przesłankę do wprowadzenia ograniczenia czasowego dla tej inwestycji i przeznaczenie terenu wprowadzone uchwałą nr XL/231/1997 Rady Miejskiej w Z. z dnia 27 października 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego z 19 grudnia 1997 r. nr 38, poz. [...]) nie miały wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Nie miał znaczenia również fakt, że wybudowany obiekt jest trwały i nadal, pomimo upływu lat - spełnia wymogi techniczne pozwalające na jego dalsze użytkowanie. Nie miało to wpływu na zaliczenie ww. obiektu do kategorii obiektów tymczasowych. Także wskazywane przez wnioskodawców prawo do nieruchomości (kolejno prawo dzierżawy i prawo własności), czy uiszczanie podatków od nieruchomości nie stanowią przesłanki do przedłużenia terminu czasowej lokalizacji obiektu w świetle przepisów u.p.b.
Skarżący złożyli skargę na ww. decyzję i wnieśli o uchylenie decyzji wydanych przez organy administracyjne obu instancji oraz o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji uwzględniającej żądanie skarżących, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie:
1. § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia z 1975 r. w zw. z przepisem art. 6 i 7 k.p.a., przez ich błędną wykładnię, a przez to przyjęcie, że zapis o lokalizacji czasowej na okres 10 lat, tj. do dnia 13 września 1988 r. zawarty w decyzji z dnia 13 września
1978 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce położonej w Z. przy ul. [...] określa obowiązek rozbiórki obiektu powstałego jako budynku tymczasowego po upływie tego terminu;
2. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., przez jego wadliwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że zmiana decyzji z dnia 13 września 1978 r. polegająca na usunięciu z niej zapisu o lokalizacji czasowej na okres 10 lat, tj. do dnia 13 września 1988 r. jest niedopuszczalna z uwagi na fakt, że ww. decyzja rzekomo wygasła, a przez to nieprzyznaje uprawnienia ani nie nakłada obowiązku jak również z uwagi na fakt, że wniosek o zmianę decyzji nie został złożony w czasie trwania "czasowej lokalizacji";
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie, w wyniku czego została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji, wydana z naruszeniem prawa;
4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez brak jego zastosowania, a przez to utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Spór dotyczy możliwości zmiany przedmiotowej decyzji w trybie z art. 155 k.p.a.
Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a., jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania ww. trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją, która wygasła z uwagi na upływ terminu określającego lokalizację przedmiotowego obiektu na danym terenie. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa jedynie w sytuacji gdy nie upłynął termin w niej określony. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. o sygn. II OSK 2468/14, gdzie wyraził pogląd, iż "Zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Skoro zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 k.p.a.".
Ponadto podkreślić należy, że przedmiotowa decyzji została wydana w oparciu o przepisy obecnie nieobowiązujące, tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1975 r. oraz rozporządzenia z 1975 r. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2002 r. o sygn. III SA 330/01; wyrok NSA z dnia 30 września 2008 r. o sygn. I OSK 1504/07).
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, że zmiana okoliczności, które stanowiły przesłankę do wprowadzenia ograniczenia czasowego dla tej inwestycji i przeznaczenie terenu wprowadzone uchwałą nr XL/231/1997 Rady Miejskiej w Z. z dnia 27 października 1997 r. nie miały wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Nie miał znaczenia również fakt, że wybudowany obiekt jest trwały i nadal, pomimo upływu lat - spełnia wymogi techniczne pozwalające na jego dalsze użytkowanie.
Na marginesie należy wyjaśnić, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami u.p.b. budynek może być też zaliczony do obiektów tymczasowych (art. 3 pkt 5 u.p.b.).
Podkreślić należy, że kwestia ewentualnej rozbiórki wybudowanego obiektu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego ani procesowego. Okoliczność, że skarżący nie podzielają stanowiska organów administracyjnych nie świadczy, o naruszeniu przez nie przepisów postępowania.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), oddalił skargę.
Przywołane orzeczenia sądów dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.