I SA/Wa 1098/21

I SA/Wa 1098/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2198/21 - Wyrok NSA z 2021-12-28
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. P. i B. D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. n[...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Położona w gminie [...] , obrębie [...] , nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] , stanowiąca współwłasność J. M. (w udziale 3/4 części) oraz E. P. i B. D. (w udziale ¼ części - przynależnym im na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej), objęta została decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa Południowego Wylotu z [...] drogi ekspresowej [...] ". Decyzją tą m.in. zatwierdzono podział ww. nieruchomości na działki nr [...] (pow. [...] m2) i nr [...] (pow. [...] m2), które z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa", miały przejść na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym powyższa decyzja stanie się ostateczna. To zaś powodowało konieczność ustalenia za nie odszkodowania.
Wedle ustaleń aktualnego na dzień wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr 123/X/2011 z dnia 29 listopada 2011 r., przedmiotowa nieruchomość położona była w części na terenie oznaczonym symbolem 8KDW - drogi wewnętrzne, a w części symbolem 1KDS – teren komunikacji- droga klasy ekspresowej.
Na potrzeby wszczętego z urzędu przez Wojewodę [...] postępowania odszkodowawczego zlecono wycenę tej nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę J. L., który sporządził w tym przedmiocie 20 kwietnia 2020 r. operat szacunkowy. W operacie tym rzeczoznawca oszacował wartość rynkową gruntu w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, na łączna kwotę [...] zł (przy cenie jednostkowej [...] zł/m2). Podstawą przeprowadzonych wyliczeń były wyodrębnione na rynku lokalnym (powiecie piaseczyńskim) transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. W toku postępowania byli właściciela przejętej nieruchomości przedłożyli jako dowód sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. operat szacunkowy z 17 sierpnia 2020 r., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości ustalona została na łączną kwotę [...] zł (przy cenie jednostkowej [...] zł/m2).
Decyzją z [...] listopada 2020r. Wojewoda [...] , opierając się na wycenie nieruchomości przez niego zleconej, orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości w łącznej kwocie [...] zł, z czego na rzecz E. P. i B. D. przypadła kwota [...] zł, a J. M. [...] zł – stosowanie do przynależnych im udziałów w prawie własności. W punkcie 2 natomiast, zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz uprawnionych w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z [...] grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Wojewoda ocenił, że złożony przez strony kontroperat nie może stanowić miarodajnego dowodu w sprawie, z uwagi na przyjęcia jako punktu odniesienia w procesie szacowania transakcji realizowanych także na terenie powiatu [...] – traktowanego jako rynek lokalny, co spowodowało, że do zbioru cen dołączone zostały transakcje, w których ceny wyraźnie przewyższały poziom cen występujących na obszarze powiatu [...], co mogło prowadzić do zawyżenia oszacowanej wartości nieruchomości przejętej.
Od decyzji tej E. P., B. D. i J. M. wnieśli odwołanie kwestionując w nim poprawność sporządzonej na potrzeby postępowania wyceny nieruchomości, a także zarzucając organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz art. 18 ust. 1a specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez pominięcie wniosku o podwyższenie odszkodowania o wartość odebranego prawa do dochodzenia tzw. szkody planistycznej dla nieruchomości. Wnioskowali nadto, z powołaniem się na art. 136 § 2 k.p.a., o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ po omówieniu mających zastosowanie w sprawie przepisów specustawy drogowej, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990) dalej: "u.g.n.", a także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwracał uwagę, na konieczność oceny wiarygodności dowodu, jakim w sprawie o odszkodowanie jest wycena nieruchomości ujęta w operacie szacunkowym. W przypadku zaś operatu przyjętego przez organ pierwszej instancji za miarodajny Minister ocenił, że zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie w sprawie. Wskazywał mianowicie, że punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien zatem ustalić czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Charakterystyka przeznaczenia powinna być pełna i uwzględniać szczegółowe wytyczne zawarte w planie dotyczące zasad zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie natomiast z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części pod drogi publiczne (droga klasy ekspresowej), a w pozostałej części pod drogi wewnętrzne. Minister wyjaśnił przy tym, odwołując się m.in. do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470), że drogę wewnętrzną stanowi teren pozostający w prywatnym władaniu. Udział w drodze wewnętrznej lub sama droga wewnętrzna nabywana jest w związku z nabywaniem nieruchomości "właściwej", do której dojazd odbywa się równocześnie nabytą drogą wewnętrzną. Przyjmuje się, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej). Trudno zatem uznać, aby nieruchomości przeznaczone pod drogę wewnętrzną osiągały wartości takie same, bądź zbliżone do nieruchomości przeznaczonych pod drogę ekspresową. Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne nie mogą więc stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną.
Mając zatem na uwadze mieszane przeznaczenie planistyczne nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zobligowany był do ustalenia proporcji w jakich nieruchomość przeznaczona jest pod drogi wewnętrzne i pod drogi ekspresowe oraz do dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i pod drogi wewnętrzne. Niedostrzeżenie przez biegłego mieszanego przeznaczenia planistycznego nieruchomości stanowi o nierzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i może mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości. Te uchybienia stanowią także naruszenie art. 134 u.g.n., wyrażającego tzw. zasadę korzyści, obligującą do określenia wartości nieruchomości na podstawie cen bardziej korzystnych, wynikających z aktualnego bądź alternatywnego przeznaczenia planistycznego nieruchomości.
W związku z powyższym, rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był do jednoznacznego stwierdzenia (w celu wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod drogi wewnętrzne) czy ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne przewyższają ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia jakimi obarczony był operat rzeczoznawcy majątkowego J. L. , Minister odstąpił od ustosunkowania się do zarzutów formułowanych względem niego przez strony.
Jednocześnie wyjaśniał, że analogiczne zastrzeżenia kieruje w stosunku do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., gdzie rzeczoznawca oparł wycenę o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Wprawdzie dostrzegał on, że wyceniana nieruchomość przeznaczona jest, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w części pod drogi ekspresowe (ok, 70% powierzchni) oraz pod drogi wewnętrzne (ok. 30% powierzchni), jak również wskazał, że materiał porównawczy stanowiły nieruchomości drogowe (drogi publiczne - 60 transakcji i wewnętrzne - 20 transakcji). Jednak w oparciu o dane zawarte w operacie nie sposób stwierdzić, czy w skład próbki reprezentatywnej nieruchomości porównawczych (ujętej na str. 17 kontroperatu) włączone zostały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne, czy też pod drogi publiczne.
Dodatkowo, zastrzeżenia organu odwoławczego budzi fakt, że pominięto w nim opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Informacje odnośnie dat zawarcia transakcji, położenia, powierzchni oraz cen za 1 m2 ww. nieruchomości wynikają jedynie z tabeli. Co prawda biegły na str. 18-19 wyszczególnił ocenę cech rynkowych, przypisał nieruchomości o cenie maksymalnej oraz minimalnej wskazane cechy, jednak operat szacunkowy nie zawiera opisu wybranych nieruchomości pod względem cech porównawczych. Takie opisanie nieruchomości nie jest natomiast wystarczające do oceny, czy spełniają one kryterium podobieństwa. Nie można bowiem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Dopiero ich prawidłowe opisanie pozwoliłoby na rzetelne ustalenie, czy trafnie zakwalifikowano je jako podobne do nieruchomości poddawanej wycenie i czy przyjęcie do porównania konkretnych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej było uzasadnione.
Odnosząc się natomiast do wniosku o oszacowanie zmniejszenia wartości nieruchomości z uwagi na przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Minister zwracał uwagę, że brak ku temu podstaw w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ono bowiem ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej. Jedyną zaś formą rekompensaty związaną z ewentualnym zmniejszeniem wartości nieruchomości wynikającym z jej drogowego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być renta planistyczna uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.).
Od powyższej decyzji E. P. i B. D. wnieśli sprzeciw, zarzucając jej, że podjęta został mimo braku zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uprawniających Ministra do wydania decyzji kasatoryjnej. W motywach sprzeciwu podkreślali, iż wnosząc odwołania od decyzji organu wojewódzkiego, wnioskowali o przeprowadzenia – na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. – postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na zgodny wniosek wszystkich stron. Wskazywali nadto, że przed wydaniem decyzji organ nie poinformował ich o podjęciu w sprawie czynności dowodowych oraz nie poinformował ich o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Nie podjął także czynności dowodowych przez nich wnioskowanych i pozostawił bez odpowiedzi wniosek o mediację, który złożony miał być przez ich pełnomocnika przy piśmie z 12 lutego 2021 r. Zwracali nadto uwagę na niedochowanie przez Ministra dodatkowego terminu, jaki wyznaczył sobie na załatwienie sprawy. Uznawali również, że przerzucenie odpowiedzialności w zakresie załatwienia sprawy na organ pierwszej instancji jest działaniem zmierzającym wyłącznie do wydłużenia czasu określenia wysokości odszkodowania za odjęcie własności, co powodować będzie dodatkowe koszty w postaci odsetek. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wymierzenia organowi grzywny w wysokości 10.000 złotych i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Kwestionowana decyzja ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy należnego skarżącym odszkodowania. Zasadnicze zaś znaczenie dla oceny jej legalności ma ustalenie czy uchylając decyzję odszkodowawczą Wojewody [...] i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii prawidłowo skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 138 § 2b k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).
Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo. Będzie więc jej wydanie możliwe wówczas gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Sprawa zaś będzie niewyjaśniona m.in. wówczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, zawiera tego rodzaju wady (niedostrzeżone przez organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji), które go dyskwalifikują, przez co nie jest możliwe na ich podstawie rekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Podkreśla to przewidziane art. 138 § 2b k.p.a. wyłączenie stosowania § 2 tego artykułu. Wyłączenie to jednak, co należy podkreślić, nie obejmuje sytuacji, gdy kluczowy dowód, na podstawie którego organ orzekał, przeprowadzenia którego wymaga przepis prawa, okazał się niewiarygodny. Organ odwoławczy jest bowiem kompetentny co do zasady jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. art. 136 § 1 k.p.a.), a nie postępowania dowodowego w pełnym jego zakresie. Podjęcie zatem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone (przejęte) nieruchomości jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Wartością tą jest co do zasady wartość rynkowa, a więc szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.); przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Same natomiast sporządzone na potrzeby postępowania odszkodowania odszkodowawczego operaty, jak każdy dowód, podlegają ocenie organów administracji publicznej pod względem ich przydatności w tym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania dysponował dwoma operatami szacunkowymi: jednym (autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. L.), sporządzonym na jego zlecenie, a drogim (autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. L.), sporządzonym na zlecenie stron. Przy czym jako wiarygodny ocenił pierwszy z nich, a zakwestionował przydatność dowodową w sprawie kontroperatu przedłożonego przez strony. Minister z kolei ocenił, że obydwa operaty, ze względu na dostrzeżone w nich wady, miarodajnego dowodu na ustalenie wartości przejętej nieruchomości, będącej podstawą wymiaru odszkodowania, stanowić nie mogą. Przyczyną zaś tej oceny było stwierdzenie, że w procesie szacowanie nie uwzględniono zróżnicowania planistycznego terenu, na którym położone są działki nr [...] i [...]. Ocenę tę Sąd podziela.
W sprawie poza sporem jest, że ww. działki w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w obowiązującym wówczas miejscowym polanie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z 29 listopada 2011 r. nr 123/X/2011, w części przeznaczone były pod drogę publiczną (klasy ekspresowej – oznaczonej w rysunku planu symbolem 1 KDS), a w części po drogę wewnętrzną (oznaczona symbolem 8 KDW). Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy w przyjętym jako dowód w sprawie operacie, poza skonstatowaniem faktu owego zróżnicowania planistycznego, dokonywał wyceny całej nieruchomości, tak jakby w całości przeznaczona była w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod drogi publiczne. Konsekwencją takiego podejścia było dokonanie jej wyceny według reguł ustanowionych w ust. 4 § 36 ww. rozporządzenia (aczkolwiek bez powoływania się wprost na ów przepis w treści operatu), w oparciu o zrealizowane na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. Te natomiast mogłyby stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352). Wynika to wprost z treści ww. przepisu, stanowiącego, że "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".
Przeznaczenie zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod "drogę wewnętrzną", nie może być zrównywane z przeznaczeniem pod "drogę publiczną", a więc tego rodzaju drogę, której status (wykreowany w trybie przewidzianym w art. 7 ustawy o drogach publicznych), prowadzi do wyłącznie jej jako rzeczy z powszechnego obrotu (por. art. 2a ustawy o drogach publicznych). Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, część przejętej nieruchomości, wedle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod drogę wewnętrzną, a część po drogę publiczną obowiązkiem rzeczoznawcy było - jak zasadnie zauważał Minister – po pierwsze ustalenie proporcji w jakich nieruchomość objęta była tym różnym przeznaczeniem, a po wtóre dokonania odrębnej wyceny każdej z tych części na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych odpowiednio pod drogi publiczne oraz pod drogi wewnętrzne. Przy czym w odniesieniu do tych ostatnich zobligowany był rzeczoznawca także do zbadania, czy ze względu na tzw. zasadę korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., nie zachodzi potrzeba dokonania wyceny wedle reguł określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Dopiero tak przygotowana opinia o wartości nieruchomości (operat szacunkowy) mogła stanowić miarodajny dowód w sprawie o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod realizacje inwestycji drogowej. Okoliczności te uszły jednak uwadze organu wojewódzkiego, który uznał operat sporządzony przez rzeczoznawcę J. L. za prawidłowy oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe oznacza, że wadliwie zweryfikował on ów dowód, a w konsekwencji także nie ustalił w sposób zgodny z obiektywnie istniejącą rzeczywistością istotnej okoliczności faktycznej w sprawie (wartości rynkowej przejętej nieruchomości) i naruszył tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zasadnie zatem w tych uwarunkowaniach Minister, korzystając z kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę odszkodowania do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie na konieczność pozyskania wyceny nieruchomości sporządzonej przy uwzględnieniu jej zróżnicowanego planistycznego przeznaczenia w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizacje w jej obszarze inwestycji drogowej. Tym bardziej, że operat sporządzony na zlecenie strony, jakkolwiek wskazywał już procentowy udział w nieruchomości terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne oraz publiczne, to jednak - analogicznie jak operat autorstwa J. L. – jako punkt odniesienie przy wyliczaniu wartości nieruchomości wskazywał na ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne. To, zaś niezależnie od wątpliwości, które względem tego operatu kierował Wojewoda, wykluczało uznanie go za miarodajny dowód w sprawie. Na etapie postępowania odwoławczego Minister nie mógł także zlecić takie wyceny we własnym zakresie, gdyż wykraczałoby to poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Nie mógł tego zmienić fakt sformułowania przez skarżących w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej żądania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, z przywołaniem art. 136 § 2 k.p.a. Zwłaszcza, że owo żądanie nie pochodziło od wszystkich stron postępowania, jak stanowi ww. przepis, ale jedynie od części z nich, tj. uprawnionych do odszkodowania. Z akt zaś nie wynika by treść tego żądania akceptowała strona zobowiązana do jego wypłaty. Nie mają zatem racji skarżący, kwestionując zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co czyni ich sprzeciw niezasadnym.
Odnosząc się do kwestii nieprzeprowadzenia postępowania mediacyjnego, o które skarżący mieli wnioskować w piśmie z 12 lutego 2021 r., Sąd zauważa, że w aktach sprawy przekazanych wraz ze sprzeciwem brak takiego wniosku. Niezależnie jednak od powyższego należy wyjaśnić, że ewentualne przeprowadzenie takiego postępowania jest uprawnieniem, z którego organ może, ale nie musi skorzystać. Brak z kolei powiadomienia stron o zakończeniu postępowania, w sytuacji gdy organ doszedł do wniosku o konieczności wydania w sprawie decyzji kasatoryjnej, nie stanowi tego rodzaju naruszenie obowiązków określonych w art. 10 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia tej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji.