II SA/SZ 835/22

II SA/Sz 835/22 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III OSK 2313/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-17
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 par. 1 pkt 5a, art .58 par.3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust.1 i ust.2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 26 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie nadania nazwy skrzyżowaniu typu rondo w R. postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. T. G. złożył skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie nadania nazwy skrzyżowaniu typu rondo w R..
Skarżący zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji, art. 18b ust.1, art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz pkt 8 zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazwy ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że mieszkał w R. w latach 1945 – 1964 i należy do grupy pierwszych mieszkańców-osadników powojennego R.. Na cmentarzu w R. ma pochowaną rodzinę i bywa w tym mieście. Z tych też względów, złożył swoją propozycję nazwania ronda przy cmentarzu "Rondem Pierwszych Osadników" w skrócie "Rondem Osadników", jednakże jego propozycja została pominięta przy konsultacjach społecznych, co świadczy o lekceważeniu jego osoby i wszystkich spoczywających na cmentarzu pierwszych osadników, a także o braku szacunku dla historii miasta. Z treści uzasadnienia uchwały wynika, że Rada do konsultacji przyjęła dwie inne propozycje nazwy dla ronda (tj. "Rondo Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy" i "Rondo Sybiraków"), czym naruszyła zasadę równego traktowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Według organu zarzuty skargi stanowią o osobistych odczuciach skarżącego i niezadowoleniu z faktu, że propozycja przez niego złożona nie znalazła uznania wśród radnych. Ponadto skarżący był mieszkańcem R. w latach 1945-1965, obecnie na stałe zamieszkuje w W., gdzie prowadzi swoje wszystkie sprawy życiowe. Tak więc obecnie nie jest członkiem wspólnoty samorządowej gminy R., którą tworzą mieszkańcy gminy R..
W dniu 26 października 2022 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym odnosząc się do odpowiedzi na skargę podkreślił, że skoro reprezentuje pochowanych na cmentarzu komunalnym w R. pierwszych polskich mieszkańców powojennego R., w tym także swoją matkę, a nadto posiada prawo własnego pochówku w jej grobie, to twierdzenie, że prowadzi wszystkie swoje sprawy życiowe w W. jest nieprawdziwe i celowo błędne. Poinformował, że w R. jest obecny co najmniej raz w roku i osobiście dba o grób matki, w tym za miejsce jej pochówku dokonuje stosownych opłat, na dowód czego załączył opłatę z dnia 11 czerwca 2019 r. W jego ocenie, ten dowód wpłaty jest potwierdzeniem posiadanego interesu prawnego. Skarżący uznał, że posiada osobiste prawo żądania m.in. stałego zachowania komfortu i spokoju dla wiecznie spoczywającej matki na cmentarzu komunalnym w R., a także prawo do składania propozycji z cmentarzem związanych i do sprawiedliwego jej rozpatrzenia, czego nie uczyniono.
W kolejnym piśmie z dnia 6 maja 2023 r. skarżący wyjaśnił, że rondo bezpośrednio przylega do bramy głównej cmentarza komunalnego, a zatem aby wejść na cmentarz należy przejść przez to rondo. Powołując się na art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach zaznaczył, że jest użytkownikiem cmentarza i znajdującego się na nim miejsca pochówku swojej rodziny, a w przyszłości i jego samego, czego dowodem jest opłata dokonana w dniu 11 czerwca 2019 r., ważna do dnia 2043 r. W powyższej sytuacji posiada więc uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie prawnym i materialnym związanym z cmentarzem komunalnym w R. - obszaru, którego dotyczy zaskarżona uchwała. Wywiódł, że inicjatywa Rady Gminy w sprawie zgłaszania propozycji nadania nazwy dla ronda przy cmentarzu komunalnym była ogłoszona publicznie (Internet), więc w oparciu o posiadane uprawnienia zgłosił swoją propozycję nazwania ronda "Rondem Pierwszych Osadników". Rada w zaskarżonej uchwale nie dopuściła jego propozycji, czym naruszyła art. 2 i art. 60 Konstytucji oraz przysługujące mu uprawnienia związane z cmentarzem. Skarżący oświadczył, że choć mieszka na stałe w W., to aktywnie uczestniczy w sprawach R. związanych z historią miasta, a poza tym jest ostatnim żyjącym z pierwszych polskich mieszkańców powojennego R., a zatem reprezentuje także interesy spoczywających na cmentarzu pierwszych osadników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi podstawa do jej odrzucenia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim unormowaniem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g.") zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z zestawienia powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, iż skarżący nie ma legitymacji procesowej (skargowej) do zaskarżenia uchwały, co skutkuje jej odrzuceniem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw
i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu.
Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.
Skarga na uchwałę organu gminy nie ma więc charakteru actio popularis (skargi powszechnej), gdyż do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi bowiem wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.
W świetle powyższych rozważań, stwierdzić należy, że analiza treści skargi jak i wniesionych pism prowadzi do wniosku, iż skarżący nie wykazał, aby zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że kwestionowana uchwała Rady Gminy z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie nadania nazwy skrzyżowaniu typu rondo w R. została podjęta na podstawie art. 5a ust.1 u.s.g. w związku z § 4 ust. 2 uchwały [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego [...] ). Zgodnie z art. 5 a ust.1 u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 2). Na mocy ww. przepisów Rada Miejska w R. uchwałą z dnia [...] maja 2018 r. [...] określiła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. W § 1 wskazano, że konsultacje z mieszkańcami gminy, zwanej dalej "konsultacjami" przeprowadza się w wypadach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla Gminy w celu poznania opinii mieszkańców gminy co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej konsultacji. W konsultacjach mają prawo brać udział mieszkańcy, którym przysługuje czynne prawo wyborcze zamieszkali na terenie objętym konsultacjami (§ 2). Według § 4 konsultację zarządza: 1) Burmistrz R. w przypadkach, gdy wymóg konsultacji wynika z przepisów ustawy, 2) Rada Miejska w innych sprawach ważnych dla Gminy.
Na gruncie badanej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżący nie jest mieszkańcem gminy R.. Jak sam oświadczył, w R. mieszkał jedynie w latach 1945-1964, zaś obecnie mieszka na stałe w W.. Ponadto w skardze jako adres zamieszkania podał wyłącznie adres w W.. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieszkańcem jest ten kto mieszka na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 154/21). Stąd zgodzić należy się z organem, że skarżący nie jest członkiem wspólnoty samorządowej gminy R., którą tworzą mieszkańcy tej gminy. Okoliczność, że skarżący był jednym z pierwszych powojennych osadników R. i co najmniej raz do roku przebywa w tym mieście oraz aktywnie uczestniczy w jego sprawach nie może świadczyć o zachowaniu statusu mieszkańca R., ani tym bardziej o istnieniu po jego stronie legitymacji skargowej uprawniającej do zaskarżenia uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących nazwy ronda w R.. W obowiązującym systemie prawa pozytywnego nie ma bowiem przepisu prawa materialnego, który byłemu mieszkańcowi miasta, nawet zasłużonemu i zainteresowanemu sprawami tego miasta przyznawałby interes prawny w zakresie objętym ww. uchwałą.
Również powołanie się przez skarżącego na uprawnienia związane z prawem do grobu znajdującego się na cmentarzu komunalnym w R. i sąsiedztwo tego cmentarza z rondem będącym przedmiotem uchwały, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Prawo do dysponowania grobem jak i korzystania z cmentarza nie może bowiem stanowić źródła interesu prawnego podlegającego naruszeniu postanowieniami ww. uchwały organu gminy. Uchwała ta w żadnej mierze nie odnosi się do cmentarza komunalnego, ani nie normuje praw i obowiązków z nim związanych. Z tego też względu nie sposób wywieść, aby naruszała uprawnienia skarżącego jako użytkownika miejsca pochówku czy cmentarza. W szczególności nie godzi w sferę prawną wyznaczoną art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. W myśl tego przepisu "po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione". Uiszczenie przez skarżącego opłaty za przedłużenie ważności grobu ziemnego potwierdza prawo do dysponowania przez niego grobem, ale prawo to nie daje podstaw do zaskarżenia uchwały w sprawie konsultacji społecznych dotyczących nadania nazwy krzyżowaniu typu rondo położonego przy cmentarzu i to nawet w sytuacji, gdy skarżący składał propozycję co do nazwy ronda, która nie została dopuszczona do konsultacji. To, że skarżący nie aprobuje podejmowanych przez organy samorządu działań i uważa je za niezgodne z prawem nie jest wystarczające do skutecznego wniesienia skargi. Podobnie należy ocenić argument, że rondo sąsiaduje z główną bramą cmentarza komunalnego. Okoliczność, że osoby korzystające z cmentarza, w tym skarżący, muszą przejść przez rondo, nie przesądza o legitymacji skargowej. Rondo jest miejscem powszechnie dostępnym, a zatem fakt, że dana osoba z niego korzysta nie uprawnia samo przez się do kwestionowania uchwały w sprawie konsultacji społecznych dotyczących nazwy ronda. Z kolei twierdzenie, że skarżący reprezentuje także interesy spoczywających na cmentarzu pierwszych osadników R. świadczy o występowaniu w obronie interesu społecznego, który to – jak już wyżej wskazano – również nie może stanowić uzasadnienia do wniesienia skargi. Wprawdzie na mocy art. 101 ust. 2 u.s.g. skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego także reprezentując grupę mieszkańców gminy, ale tylko wtedy gdy wyrażą na to zgodę. Z oczywistych względów w sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.
W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Nie wywodzi się on z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje ale z wynikającego z przepisów prawa materialnego rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw a zaskarżoną uchwałą. Taki związek na gruncie badanej sprawy nie występuje.
Podsumowując, skarżący nie wykazał, aby dysponował jakimkolwiek prawem podmiotowym o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, które zostałoby naruszone przedmiotową uchwałą. Wszystkie podniesione przez niego okoliczności wskazują co najwyżej na posiadanie interesu faktycznego, z którym mamy do czynienia, gdy strona jest zainteresowana przyjętym aktem, ale tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13). Oznacza to zatem, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej, dlatego też Sąd nie mógł zbadać zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę.