II SA/Sz 83/25

II SA/Sz 83/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 6 pkt 2, art. 9a, art. 114 ust. 1 i 2, art. 115 ust. 2, art. 124 ust. 1,2,3, art.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 104 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 11
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. Spółki z o.o. w G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 grudnia 2024 r. nr K-GN-4.7536.11.2024.PK w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz strony skarżącej E. Spółki z o.o. w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 7 listopada 2023 r. E. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "skarżąca", "Spółka") zwróciła się do Starosty S. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], gmina P. (KW nr [...]), poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na umieszczenie elementów sieci elektroenergetycznej w postaci linii kablowych SN wraz z kanalizacją OPTO, w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej PV [...] o mocy 20 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i [...], obręb [...], gmina P..
Starosta decyzją z dnia 20 września 2024 r., nr [...], na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w powyższym zakresie.
W motywach wydanego rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że umieszczenie elementów sieci elektroenergetycznej w postaci linii kablowej SN wraz z kanalizacją OPTO na działce nr [...] co do zasady powiązane jest funkcjonalnie z inwestycją główną – budową farmy fotowoltaicznej i w rezultacie będzie z nią tworzyć jedną całość techniczno-użytkową. Przepis art. 6 ust. 2 u.g.n nie pozwala na zaliczenie budowy urządzeń wytwarzających energię elektryczną do inwestycji celu publicznego. Na budowę urządzenia produkcyjnego w postaci farmy fotowoltaicznej Spółka uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, nie zaś decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyprodukowana energia elektryczna z farmy fotowoltaicznej przesyłana będzie do punktu przyłączenia do sieci elektroenergetycznej w GPZ [...], celem dalszego rozprowadzania do odbiorców. Zdaniem organu I instancji Spółka nie wykazała, by inwestycja miała charakter inwestycji celu publicznego, a jej realizacja zmierzała do zaspokojenia zbiorowej potrzeby społeczności. Realizacja inwestycji służy jedynie zaspokojeniu celu prywatnego inwestora gdyż ma służyć doprowadzeniu energii elektrycznej do jednego odbiorcy tj. właściciela działki nr [...], na której zlokalizowany jest punkt GPZ. Jednocześnie według Starosty planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia 29 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. w obrębie ewidencyjnym [...], [...] z przeznaczeniem pod farmę elektrowni wiatrowych (dalej: "m.p.z.p.), w obszarze którego położona jest działka nr [...], obręb [...]. Ponadto organ I instancji stwierdził, że wymóg związany z przeprowadzeniem rokowań został spełniony. Właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na ustanowienie służebności przesyłu za zaproponowane przez Spółkę wynagrodzenie. Starosta wyjaśnił przy tym, że toczące się przed Sądem Rejonowym w S. równoległe postępowanie sądowe o ustanowienie służebności przesyłu na podstawie art. 305ą Kodeksu cywilnego nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ postępowanie sądowe nie zakończyło się prawomocnym wyrokiem.
Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka argumentując, że linia kablowa objęta wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n.
Wojewoda Zachodniopomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 12 grudnia 2024 r., nr K-GN-4.7536.2024.PK, na podstawie art. 138
§ 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a w związku z art. 124 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.g.n., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił przebieg postępowania oraz wskazał, że po ocenie materiału dowodowego oraz analizie przepisów prawa uznał, że decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy mimo jej błędnego uzasadnienia. Przytoczył treść art. 124 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. i wyjaśnił, że wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.; ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; właściciel nieruchomości objętej wnioskiem nie wyraża zgody na realizację inwestycji, co potwierdzają bezskuteczne rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem, przeprowadzone zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n.
Odnosząc się do pierwszej z przesłanek Wojewoda wskazał, że wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości możliwe jest wyłącznie w związku z realizacją celu publicznego. Dla uznania inwestycji jako celu publicznego znaczenie mają przepisy art. 6 u.g.n. W art. 6 pkt 2 u.g.n. określono, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że wniosek Spółki dotyczy umieszczenia na nieruchomości przewodów i urządzeń w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w której zakres wchodzi budowa linii kablowych SN i kanalizacji OPTO w punkcie GPZ [...]. Wybudowanie linii kablowych średniego napięcia SN i kanalizacji OPTO niezbędne jest w celu przyłączenia ww. inwestycji do sieci elektroenergetycznej w punkcie GPZ [...]. Jak wskazała Spółka, planowane do posadowienia linie kablowe przesyłać będą energię elektryczną z bezemisyjnego źródła, jakim jest elektrownia fotowoltaiczna, do odpowiedniego punktu poboru; planowane linie kablowe są nie tylko inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., lecz również inwestycją o charakterze lokalnym, ponadlokalnym i krajowym.
Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym, dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Również nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy. Realizowane przez inwestora przedsięwzięcie polegające na ułożeniu linii elektrotechnicznych, służących do dystrybucji energii elektrycznej jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił argumentację wnioskodawcy. W interesie dobra publicznego - jakim jest ochrona środowiska, na poziomie wspólnotowym (europejskim) i krajowym doszło do uchwalenia stosownych przepisów prawa, które przewidują pierwszeństwo energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych przed energią pochodzącą z tzw. źródeł konwencjonalnych. Aby osiągnąć powyższy cel do porządku prawnego na poziomie wspólnotowym i krajowym zostały wprowadzone normy uprzywilejowujące energię ze źródeł odnawialnych, której przyznano pierwszeństwo przed energią pochodzącą ze źródeł konwencjonalnych. W związku z powyższym obecnie istnieje ogólnospołeczna potrzeba minimalizacji zużycia źródeł konwencjonalnych i zastępowania ich w miarę możliwości źródłami, które są odnawialne. Konieczne jest współkorzystanie przez społeczeństwo z urządzeń, które służą połączeniu jednostek wytwórczych z siecią i wyprowadzaniu do tej sieci mocy, ponieważ właśnie za pośrednictwem takich urządzeń energia odnawialna może trafić z jednostek wytwórczych do sieci (a za jej pośrednictwem do odbiorców końcowych). Opisana we wniosku inwestycja służyć ma funkcjonowaniu elektrowni fotowoltaicznej. Funkcjonowanie tej elektrowni oznacza, że do systemu energetycznego dostarczana będzie energia elektryczna, produkcja której nie jest powiązana z emisją dwutlenku węgla. To z kolei spowoduje zmniejszenie emisji dwutlenku węgla do atmosfery i zmniejszy jej zanieczyszczenie. Zmniejszenie zanieczyszczenia atmosfery dwutlenkiem węgla ma znaczenie nie tylko dla społeczności lokalnej ale dla całego społeczeństwa.
Wojewoda nie podzielił zapatrywania organu I instancji, że doprowadzenie energii ma służyć właścicielowi działki, na którym położony jest GPZ, skoro zgodnie z księgą wieczystą właścicielami tej działki są osoby fizyczne, dzierżawiące ją przedsiębiorstwu energetycznemu pod GPZ, stanowiący element sieci elektroenergetycznej służącej przesyłowi energii finalnie do odbiorów końcowych.
Odnosząc się do drugiej z przesłanek Wojewoda wyjaśnił, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem miejscowym, a w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według organu odwoławczego wątpliwości budzi zgodność inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Wojewoda wskazał, że w piśmie z dnia 15 lipca 2024 r. organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy P. o udzielenie informacji czy przeprowadzenie elementów sieci elektroenergetycznych w postaci linii kablowej SN jest dopuszczalne na działce nr [...] z obrębu [...], zaznaczając, że z m.p.z.p. nie wynika w sposób jednoznaczny, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi Wójt Gminy P. poinformował, że w zapisach m.p.z.p. działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny rolne z zakazem realizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi oraz że zgodnie z rozdziałem V "Ustalenia w zakresie elektroenergetyki i telekomunikacji", § 5.1., ustala się: "1) Kable lub linie elektroenergetyczne i telekomunikacyjne prowadzić w liniach rozgraniczających dróg. Dopuszcza się prowadzenie linii kablowych i napowietrznych elektroenergetycznych i telekomunikacyjnych w terenie rolnym wzdłuż granic działek. Mając na uwadze powyższe oraz projekt przyłącza elektroenergetycznego SN, Wójt Gminy P. stwierdził, że należy pozytywnie zaopiniować zgodność projektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda stwierdził, że pismo Starosty z dnia 15 lipca 2024 r. dotyczyło zgodności z m.p.z.p. przeprowadzenia elementów sieci elektroenergetycznej w postaci linii kablowej SN i w tym zakresie Wójt Gminy P. udzielił odpowiedzi. Natomiast wniosek o ograniczenie dotyczy budowy nie tylko linii kablowych SN, ale również kanalizacji OPTO. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji badał kwestię planowanej budowy na przedmiotowej działce kanalizacji OPTO w aspekcie zgodności z dokumentem planistycznym.
Co do trzeciej przesłanki Wojewoda wskazał, że warunkiem wydania zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, gdyż omawiana regulacja przewiduje pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele związane z realizacją inwestycji, przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Wojewoda wskazał, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb M., jest Z. P.. Z notatki służbowej sporządzonej dnia 19 kwietnia 2023 r. w miejscowości S. wynika, że przedstawiciel Spółki przeprowadził rozmowę ze Z. P., w której uczestniczył również dzierżawca gruntu F. G. oraz T. W.. Przedstawiciel Spółki omówił zakres inwestycji, polegającej na budowie linii kablowych SN i kanalizacji OPTO wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], informując, że oczekiwaną formą zabezpieczenia prawa do terenu dla ww. inwestycji jest służebność przesyłu zawierana w formie aktu notarialnego. W notatce zapisano, że Z. P., F. G. oraz T. W. nie wyrazili zgody na przedstawioną inwestycję i nie zaakceptowali kwoty 40 zł za metr bieżący projektowanej infrastruktury, żądając kwoty 45 000,00 zł za całą projektowaną infrastrukturę na terenie działki nr [...]. Wskazano, że żądania kwotowe Z. P. nie zostały zaakceptowane przez przedstawiciela Spółki. Kolejno, z notatki służbowej z rozmowy telefonicznej, spisanej w dniu 11 maja 2023 r. wynika, że podczas rozmowy ze Z. P. przedstawiciel Spółki omówił zakres inwestycji polegającej na budowie linii kablowych SN i kanalizacji OPTO wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki, informując, że oczekiwaną formą zabezpieczenia prawa do terenu dla ww. inwestycji jest służebność przesyłu. Przedstawiciel inwestora zaproponował jednorazowe wynagrodzenie w kwocie 50 zł za metr bieżący, rynkowo przyjęte dla nieruchomości rolnych z dostępem do drogi. Roboty budowlane i montażowe związane z wykonaniem inwestycji dla dz. nr [...] to ok. 140 metrów. W notatce wskazano, że Z. P. nie zgodził się na inwestycję i nie zaakceptował kwoty 50 zł za metr bieżący projektowanej infrastruktury, informując, że musi skonsultować się z dzierżawcą.
Pismem z dnia 15 maja 2023 r. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wezwała Z. P., do ustanowienia na jej rzecz, za wynagrodzeniem, służebności przesyłu w formie aktu notarialnego. Wyjaśniono, że celem ustanowienia służebności przesyłu jest zapewnienie Spółce prawa do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w zakresie niezbędnym do prawidłowej eksploatacji planowanych do posadowienia na nieruchomości urządzeń (posadowiona w gruncie linia kablowa średniego napięcia wraz z kanalizacją OPTO). Wskazano, że Spółka ma podstawę prawną do doprowadzenia do ustanowienia służebności przesyłu na ww. nieruchomości bez zgody właściciela - art. 305ą i następne Kodeksu cywilnego. Zaznaczono, że przesłanki do sądowego ustanowienia służebności przesyłu zostały spełnione. Pokreślono, że Spółka dąży w trybie przedsądowym do jasnego i ostatecznego sprecyzowania czy jest możliwe pozasądowe rozwiązanie sporu oraz zaproponowano wynagrodzenie z tytułu ustanowienia służebności przesyłu - 7 000,00 zł za ułożenie linii na odcinku 140 m. Dodano, że powyższa wartość znacznie (ponad pięciokrotnie) przekracza rynkową wartość wynagrodzenia oszacowaną przez rzeczoznawcę majątkowego i że miałaby postać świadczenia jednorazowego. Poinformowano, że jeżeli właściciel zainteresowany jest pozasądowym porozumieniem, jedynym przewidywanym przez Spółkę sposobem ustalenia tytułu prawnego dla Spółki i wynagrodzenia dla właściciela za korzystanie z nieruchomości jest ustanowienie służebności przesyłu w formie umowy. Jednocześnie poinformowano, że w przypadku braku akceptacji powyższych warunków w terminie do 30 maja 2023 r. oraz w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności w drodze pozasądowej w terminie do 15 czerwca 2023 r., niezbędne będzie wystąpienie przez Spółkę na drogę postępowania sądowego.
W odpowiedzi na wezwanie do ustanowienia służebności przesyłu, w piśmie z dnia 29 maja 2023 r., Z. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wskazał, że posadowienie na przedmiotowej nieruchomości linii kablowych SN i kanalizacji OPTO wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną może spowodować utrudnienia lub też uniemożliwić korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z interesami właściciela gruntu. W ww. piśmie pokreślono, że właściciel nie otrzymał projektu technicznego ani linii kablowych, ani kanalizacji OPTO wraz z infrastrukturą techniczną, ani projektu aktu notarialnego ustanawiającego służebność przesyłu, co powoduje, że nie ma możliwości pełnej oceny skutków posadowienia infrastruktury dla przedmiotowej nieruchomości a także oceny, czy infrastruktura ta winna przechodzić przez nieruchomość czy też istnieją drogi alternatywne. Zaznaczono, że właścicielowi przekazany został wyłącznie projekt jednostronnej umowy przedwstępnej. Pełnomocnik właściciela podkreślił, że przede wszystkim strony nie uzgodniły wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, a zaproponowana kwota 7 000 zł nie ma charakteru rynkowego; właściciel zgadza się na wynagrodzenia na poziomie 30 000 zł oraz widzi możliwość dalszych negocjacji. Jednocześnie poproszono o przedłożenie decyzji, pozwoleń na budowę i projektów dotyczących planowanej inwestycji w źródło wytwórcze, w tym przebiegu kabli służących wyprowadzeniu mocy aż do nieruchomości Z. P. i następnie do kolejnych elementów funkcjonującej lub planowanej sieci przesyłowej, co pozwoli ocenić w sposób realny możliwość i potrzebę posadowienia linii na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, poproszono o przesłanie oryginału lub odpisu pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu informując, że nieprzedłożenie pełnomocnictwa spowoduje uznanie, że nie zostało ono udzielone i dalsza korespondencja będzie kierowana na adres Spółki.
W piśmie z dnia 1 czerwca 2023 r., skierowanym do Z. P., reprezentowanego przez racę prawnego P. B., Spółka reprezentowana przez radcę prawnego P. G. wskazała, że budowę na działce urządzeń, tj. linii kablowej średniego napięcia wraz z kanalizacją OPTO, umożliwia uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z 29 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...) – § 5.1 pkt 1 uchwały. Podkreślono, że zgodnie tą uchwałą linia kablowa o długości 140 m zostanie położona wzdłuż południowej granicy działki, a taka lokalizacja nie będzie uniemożliwiać korzystania ani stanowić niedogodności w korzystaniu z działki. Wyjaśniono, że całość urządzeń zostanie posadowiona pod ziemią, co dodatkowo minimalizuje ingerencję w prawo własności i uciążliwość związaną z posadowieniem urządzeń. Wskazano, że roboty budowlane i montażowe związane z wykonaniem urządzeń prowadzone będą na działce przez krótki czas, około miesiąca, na niewielkim obszarze działki, tj. w pasie roboczym o szerokości około 5 m. Dodano, że faktyczne ograniczenie w użytkowaniu części nieruchomości po wybudowaniu ograniczy się jedynie do pasa o szerokości 1 m (po około 0,5 m w każdym kierunku od linii kablowej), w którym nie będzie możliwe prowadzenie innych inwestycji bez zgody właściciela urządzeń oraz obowiązywał będzie zakaz nasadzania wysokiej roślinności, w tym drzew. Zaznaczono, że działkę, która stanowi grunty orne, będzie można w dalszym ciągu eksploatować w takim samym zakresie i zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Przy piśmie Spółka przedłożyła projekt umowy przedwstępnej oraz projekt aktu notarialnego, wskazując, że zawarcie umowy przedwstępnej, a następnie - przed przystąpieniem do procesu budowlanego - zawarcie umowy przyrzeczonej jest praktyką stosowaną przez Spółkę przy każdej inwestycji. Dodano również załączniki graficzne obrazujące przebieg linii kablowej. W kwestii proponowanego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu wskazano, że kwota 7 000 zł (50 zł za metr bieżący linii) stanowi kwotę znacznie wykraczającą poza cenę rynkową oraz że wyczerpuje ona przyjęte w Spółce limity kwotowe za ustanowienie służebności przesyłu, mając w szczególności na uwadze minimalną ingerencję i wpływ na przyszłe korzystanie z gruntu. Spółka podtrzymała ofertę ustanowienia służebności przesyłu na przedmiotowej działce za wynagrodzeniem w wysokości 7 000 zł. Poproszono o informację zwrotną do dnia 9 czerwca 2023 r., a w razie zainteresowania umową - zakończenie negocjacji w zakresie treści i zawarcie umowy do końca czerwca 2023 r.
Wojewoda odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 66/23, wskazał, że przedstawienie w ramach rokowań propozycji ustanowienia na rzecz inwestora służebności przesyłu może być uznane za spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Wojewoda zaznaczył jednak, że w dniu 3 września 2023 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1506 dalej: "ustawa zmieniająca"), która w art. 4 pkt 1 zmieniła brzmienie art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez dodanie zdania "Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio". Wskazał również, że w myśl art. 11 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 7 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 7 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wojewoda stwierdzając, że postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy zmieniającej, tj. po 3 września 2023 r., wskazał że w sprawie należy stosować art. 124 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
W związku z powyższym według Wojewody odpowiednie stosowanie art. 115 ust. 2 u.g.n. w kontekście rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza, że wnioskodawca powinien wyznaczyć właścicielowi na piśmie dwumiesięczny termin do zawarcia umowy określającej warunki udostępnienia nieruchomości w związku z realizacją inwestycji celu publicznego. Ustawodawca w art. 115 ust. 2 u.g.n. uzależnił bezskuteczny upływ dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy od uprzedniego wyznaczenia tego terminu właścicielowi na piśmie. Wszczęcie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości możliwe jest więc dopiero wtedy, gdy rokowania zakończyły się niepowodzeniem oraz bezskutecznie upłynął dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, który wyznaczony został właścicielowi na piśmie.
Organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji z rokowań przedłożonej przez Spółkę nie wynika, by wyznaczyła ona właścicielowi przedmiotowej nieruchomości na piśmie dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. W piśmie z dnia 15 maja 2023 r. Spółka poinformowała właściciela nieruchomości, że w przypadku braku akceptacji przedstawionych warunków w terminie do dnia 30 maja 2023 r. oraz w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności w drodze pozasądowej w terminie do dnia 15 czerwca 2023 r., niezbędne będzie wystąpienie przez Spółkę na drogę postępowania sądowego. Pismo to zostało doręczone adresatowi w dniu 19 maja 2023 r. Natomiast w piśmie z dnia 2 czerwca 2023 r. (doręczonym w dniu 5 czerwca 2023 r.), poproszono właściciela o informację zwrotną do dnia 9 czerwca 2023 r., a w razie zainteresowania umową - zakończenie negocjacji w zakresie jej treści i zawarcie umowy do końca czerwca 2023 r.
Wojewoda zaznaczył przy tym, że w realiach niniejszej sprawy Spółka zakończyła rokowania przed zmianą przepisów, kiedy art. 124 ust. 3 nie odsyłał jeszcze do odpowiedniego stosowania art. 115 ust. 2 u.g.n. Jednak mając na uwadze art. 11 ustawy zmieniającej oraz wyraźne powiązanie w art. 115 ust. 2 u.g.n. bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy z wcześniejszym wyznaczeniem tego terminu właścicielowi na piśmie, w ocenie organu odwoławczego Spółka obowiązana była do ponownego przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, czego nie uczyniła. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie zostały przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości w sposób zgodny z art. 124 ust. 3 u.g.n.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Wojewody wniosła Spółka zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 124 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 oraz 115 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie że odpowiednie stosowanie tego przepisu oznacza obowiązek wyznaczenia na piśmie 2-miesięcznego terminu na zawarcie umowy określającej warunki udostępnienia nieruchomości podczas gdy, przez odpowiednie stosowanie nie należy rozumieć ścisłego stosowania przepisu a przy jego stosowaniu należy brać pod uwagę jego cel, którym jest złożenie właścicielowi nieruchomości przez inwestora propozycji zawarcia umowy i oczekiwanie na jego stanowisko co najmniej dwa miesiące przed złożeniem wniosku w trybie administracyjnym;
2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj:
- art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy tj. czasu trwania rokowań między Spółką a właścicielem nieruchomości oraz terminu wniesienia przez Spółkę wniosku o ograniczenie korzystania z nieruchomości, co doprowadziło do niesłusznego uznania, że nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
- art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy powstałych w jego przekonaniu wątpliwości, co do kompletności materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji w zakresie kwestii zgodności inwestycji będącej przedmiotem wniosku z m.p.z.p., co skutkowało uznaniem, że nie ma przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że rokowania były prowadzone przed wejściem w życie ustawy nowelizującej art. 124 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 3 u.g.n. nadanym ustawą zmieniającą art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 ust. 2 u.g.n. należy stosować "odpowiednio" do postępowania o ograniczenie korzystania z nieruchomości. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na zastosowaniu przepisu wprost lub z odpowiednimi modyfikacjami, albo pominięciu zastosowania przepisu, który nie przystaje do warunków, w których ma być zastosowany. Innymi słowy odpowiednie stosowanie przepisów musi uwzględniać w pierwszej kolejności specyfikę przepisu odsyłającego, którego zastosowanie w połączeniu z innymi przepisami nie może prowadzić do sprzeczności. Wobec tego, stosując przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. również w wersji znowelizowanej, należy mieć na uwadze zarówno cel regulacji, jak i wypracowaną do tej pory przez orzecznictwo praktykę jego stosowania. Zgodnie z wykształconym odnośnie sposobu prowadzenia rokowań orzecznictwem przeprowadzenie rokowań nie może czynić regulacji zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. martwą a więc wstrzymywać w nieskończoność możliwość jej zastosowania. Przepisy u.g.n. nie definiują rokowań, nie precyzują sposobu ich prowadzenia, ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przez inwestora przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia. Uznaje się że obowiązek odbycia rokowań zostanie zrealizowany, gdy podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji złoży propozycję osiągnięcia porozumienia, a adresat tej propozycji będzie miał możliwość ustosunkowania się do niej. Ponadto skarżąca podniosła, że ustawa zmieniająca, miała za zadanie uporządkować przepisy i uprościć procedury. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu tej ustawy celowe jest stworzenie możliwości wykorzystania istniejących mechanizmów prawnych, które umożliwią znaczne skrócenie oraz uproszczenie procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji w sieci dystrybucyjne elektroenergetyczne, które mają szczególne znaczenie dla funkcjonowania krajowego rynku oraz gwarantują pewne i stabilne dostawy do odbiorców.
Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy Spółka wskazała, że negocjacje z właścicielem nieruchomości trwały od kwietnia do czerwca 2023 r., a zatem dłużej niż 2 miesiące. W maju 2023 r. skarżąca wystosowała do właściciela nieruchomości pismo, następnie w czerwcu kolejne pismo przesyłając dokumenty i informacje żądane przez właściciela. Właścicielowi został przedstawiony konkretny projekt umowy, przebieg planowanej linii kablowej oraz zostały udzielone odpowiedzi na wszystkie zadane przez niego pytania. Po wysłaniu pisma z dnia 1 czerwca 2023 r. już nie otrzymała od właściciela nieruchomości odpowiedzi. Ostatecznie, wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w przedmiotowej sprawie został złożony w dniu 8 listopada 2023 r., a zatem ponad pół roku od rozpoczęcia rozmów z właścicielem nieruchomości. Finalnie, właściciel miał więcej czasu niż ustawowe 2 miesiące na odniesienie się do propozycji Skarżącej i udzielania zgody w formie zgody na ustanowienie służebności przesyłu.
W kwestii wątpliwości jakie powziął organ odwoławczy co do zgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. skarżąca podniosła, że jeżeli Wojewoda nabrał wątpliwości co do kompletności materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji i w jego ocenie nie wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione to powinien, zgodnie z treścią art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy tego jednak nie uczynił i poprzestał na oświadczeniu, że nabrał wątpliwości do kwestii możliwości lokalizacji kanalizacji OPTO na postawie analizowanego m.p.z.p., czym w ocenie skarżącej naruszył zasady prowadzenia postępowania dowodowego II instancji i obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o której mowa wart. 7 k.p.a.
Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że m.p.z.p. dopuszcza prowadzenie linii elektroenergetycznych oraz telekomunikacyjnych. Kanalizacja OPTO stanowi infrastrukturę osłaniającą linie światłowodowe stanowiące rodzaj linii telekomunikacyjnych, co wynika z rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1040). W tym przypadku przewody telekomunikacyjne służą monitorowaniu, sterowaniu i ochronie infrastruktury elektroenergetycznej - linii kablowych średniego napięcia planowanych do wybudowania przez skarżącą i stanowią element niezbędny do ich funkcjonowania. Linie tego rodzaju zostały wprost wskazane w m.p.z.p. jako dopuszczalne do zlokalizowania na działce będącej przedmiotem wniosku o ograniczenie korzystania z nieruchomości.
Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przedmiotem kontroli Sądu jest kwestia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina P. poprzez zezwolenie na umieszczenie elementów sieci elektroenergetycznej w postaci linii kablowych SN wraz z kanalizacją OPTO. Z wnioskiem o udzielenie takiego zezwolenia wystąpiła skarżąca Spółka. Wojewoda odmówił udzielenia zezwolenia, bowiem – jak wskazał – powziął wątpliwość co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Stanowisko Wójta Gminy P. odnosi się bowiem jedynie do zgodności z m.p.z.p. linii kablowej SN, zgodność z m.p.z.p. budowy kanalizacji OPTO nie została wyjaśniona. Ponadto według Wojewody, w związku ze zmianą przepisów, rokowania powinny być ponowione, bowiem Spółka nie wyznaczyła właścicielowi nieruchomości na piśmie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy.
Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.
Z treści cytowanego powyżej art. 124 ust. 1 u.g.n. jasno wynika, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić pod warunkiem zgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestia zgodności inwestycji z planem miejscowym (decyzją lokalizacyjną) podlega zatem badaniu w toku postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Bezspornie, działka nr [...], obręb [...], położona jest na obszarze obowiązywania m.p.z.p. Wojewoda, wydając rozstrzygnięcie powinien był zatem dokonać interpretacji zapisów m.p.z.p. i ocenić zgodność inwestycji z jego ustaleniami. Stwierdzenia Wojewody, że zgodność inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. budzi jego wątpliwości czy też, że stanowisko Wójta Gminy P. co do zgodności inwestycji z m.p.z.p. nie odnosi się do budowy kanalizacji OPTO i z akt sprawy nie wynika aby organ I instancji badał ten aspekt prowadzą do wniosku, organ odwoławczy w istocie uchylił się od samodzielnej oceny zgodności lokalizacji inwestycji z m.p.z.p., czym naruszył obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W kwestii przeprowadzonych rokowań w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę – na co również wskazywał Wojewoda – że przedstawienie w ramach rokowań propozycji ustanowienia na rzecz inwestora służebności przesyłu może być uznane za spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. (tak też NSA w wyrokach: z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 66/23, z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2091/22, z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2190/21). Sąd nie podziela jednak stanowiska Wojewody co do konieczności ponownego przeprowadzenia przez Spółkę rokowań z właścicielem nieruchomości i wyznaczenia mu na piśmie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, które to stanowisko organ odwoławczy wywiódł z brzmienia art. 114 ust. 1 oraz art. 115 ust. 2 u.g.n., do którego odpowiedniego stosowania odsyła od 3 września 2023 r. art. 124 ust. 3 u.g.n. – w związku z wejściem w życie wskazanej przez organ odwoławczy ustawy zmieniającej.
Słusznie zauważyła skarżąca, że według ugruntowanych reguł wykładni "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu wprost lub z odpowiednimi modyfikacjami, albo pominięciu zastosowania przepisu, który nie przystaje do warunków, w których ma być zastosowany. Innymi słowy odpowiednie stosowanie przepisów musi uwzględniać w pierwszej kolejności specyfikę przepisu odsyłającego, którego zastosowanie w połączeniu z innymi przepisami nie może prowadzić do sprzeczności.
Zaakcentować zatem trzeba, że jednym z warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest brak zgody właściciela nieruchomości na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych służących realizacji inwestycji celu publicznego. Aby umożliwić uzyskanie takiej zgody w trybie cywilnoprawnym, a więc bez potrzeby stosowania przymusu, ustawodawca przewidział obowiązek przeprowadzenia przez inwestora rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego w trybie cywilnoprawnym wyklucza stosowanie przymusu administracyjnego, przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n. W judykaturze wskazuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tworzy trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 629/19). Dlatego, tylko w razie braku porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości, na podstawie którego podmiot wykonujący inwestycję celu publicznego uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725), art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego). Dla oceny zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma znaczenia w jakiej formie zgoda miałaby zostać wyrażona. Stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jednym z tytułów może być zatem stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Może być to każda czynność prawna podjęta w formie umowy lub jednostronnego oświadczenia, z której będzie wynikało, że właściciel gruntu wyraża zgodę na wnioskowane roboty budowlane. W wyroku z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2574/18, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, nawiązując do treści art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, że strony mają prawo kształtowania stosunków umownych wedle swojego uznania.
Na kanwie art. 124 ust. 3 u.g.n. wielokrotnie wyrażany był w orzecznictwie pogląd, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie może czynić regulacji zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. martwą, a więc wstrzymywać w nieskończoność możliwość jej zastosowania. Wskazywano w tym zakresie, że ustawa nie definiuje rokowań, nie precyzuje sposobu ich prowadzenia, ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przez inwestora przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia. W orzecznictwie nie budziło też dotychczas wątpliwości, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. nie podlegają analizie warunki negocjacji. Podstawą wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. było wykazanie przez inwestora, że rokowania faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne. Przyjmowano, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań przez inwestora, jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. (tak: NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 629/19). W wyroku z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2091/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił na kanwie art. 124 ust. 3 u.g.n. (w poprzednim brzmieniu), że oblig odbycia rokowań zostanie zrealizowany, gdy podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji złoży propozycję osiągnięcia porozumienia, a adresat tej propozycji będzie miał możliwość ustosunkowania się do niej. Przepisy nie wymagają natomiast, aby propozycja była ponawiana, nie wskazują jakichkolwiek parametrów ekonomicznych, nie określają czasu, w jakim rokowania należy prowadzić. Adresat propozycji stanowiącej treść rokowań może ją przyjąć, może ją odrzucić, także w ten sposób, że nie ustosunkuje się do niej, może przedstawić kontrpropozycję, która wszakże nie musi być przyjęta przez podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w każdej z tych sytuacji trzeba przyjąć, że wynikający z art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązek dokonania rokowań został zrealizowany. Stanowisko to pozostaje w zasadzie aktualne po omawianej zmianie przepisów. Nie można bowiem stwierdzić, aby zmienił się zasadniczo zakres obowiązków inwestora. Nadal spoczywa na nim obowiązek udokumentowania przy wniosku, że przed wystąpieniem do starosty prowadził rokowania z właścicielem nieruchomości, mające na celu uzyskanie zgody na korzystanie z nieruchomości w trybie cywilnoprawnym.
Cytowana zmiana przepisów wskazuje, że przed wszczęciem postępowania musi upłynąć dwumiesięczny termin do zawarcia umowy określającej warunki udostępnienia nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego, wyznaczony właścicielowi na piśmie (art. 115 ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 u.g.n.). Przepis ten w istocie upraszcza i skraca rokowania inwestorowi, które dotychczas prowadzone były o wiele dłużej. Na zasadzie tego przepisu wystarczy, że inwestor wystąpi do właściciela z propozycją zawarcia umowy, określi jej warunki i wyznaczy właścicielowi dwumiesięczny termin na jej zawarcie. Uwzględniając, że unormowanie to należy stosować odpowiednio, nie sposób pomijać realiów niniejszej sprawy i celu tej regulacji. W wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 732/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 115 ust. 2 u.g.n. należy odczytywać z jednej strony jako stworzenie dla właściciela nieruchomości gwarancji na możliwość uzyskania porozumienia, a z drugiej strony – stworzenie gwarancji dla realizującego cel publiczny, że prowadzenie rokowań nie będzie nieograniczone w czasie, ale wręcz przeciwnie możliwe będzie uznanie ich bezskuteczności po upływie terminu wskazanego w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w u.g.n. nie ma przepisu, z którego wynika, że aby można było uznać, że rokowania zostały wszczęte konieczne jest złożenie oferty nabycia nieruchomości na piśmie, w którym realizujący cel publiczny wyznaczył właścicielowi nieruchomości dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie sposób pomijać, że w stanie faktycznym sprawy rokowania odbyły się i trwały dłużej niż dwa miesiące.
Z akt sprawy wynika, że pierwsze rozmowy z właścicielem nieruchomości na temat ustanowienia służebności przesyłu miały miejsce w kwietniu 2023 r., następnie kontynuowane były w maju 2023 r. Podczas tych rozmów przedstawiciel skarżącej omówił zakres rzeczonej inwestycji, proponował wynagrodzenie oraz informował, iż oczekiwaną formą zabezpieczania prawa do terenu jest służebność przesyłu zawierana w formie aktu notarialnego. Kolejno skarżąca, wobec braku zgody na propozycję ustanowienia służebności przesyłu, wystosowała do właściciela nieruchomości pismo z dnia 15 maja 2023 r. wzywając go do ustanowienia służebności przesyłu i proponując jednorazowe wynagrodzenie w wysokości 7000 zł. W odpowiedzi na to pismo pełnomocnik właściciela nieruchomości poprosił o dalsze dokumenty m.in.: projekt techniczny linii kablowej, a także projekt aktu notarialnego ustanowienia służebności. Zaproponował również wynagrodzenie za ustanowienie służebności w wysokości 30 000 zł. Skarżąca odpowiedziała na powyższe pismo, przesyłając żądane dokumenty oraz przedstawiając swoje stanowisko co do proponowanego przez właściciela nieruchomości wynagrodzenia, wskazując przy tym termin zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu do końca czerwca 2023 r. Do zawarcia umowy nie doszło. Zaś z wnioskiem o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości Spółka wystąpiła 8 listopada 2023 r., a więc blisko pół roku od pisemnego wystąpienia do właściciela nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy rokowania były prowadzone przed wskazywaną zmianą przepisów, kiedy art. 124 ust. 3 nie odsyłał jeszcze do odpowiedniego stosowania art. 115 ust. 2 u.g.n. W ocenie Sądu zmiana przepisów nie obligowała Spółki do powtórzenia rokowań, gdyż prowadziła je już wystarczająco długo i uzyskała stanowisko właściciela. Z punktu widzenia celowości art. 115 ust. 2 u.g.n. istotne jest przede wszystkim, aby inwestor wystąpił do właściciela nieruchomości z propozycją zawarcia umowy i oczekiwał na jej zawarcie co najmniej dwa miesiące. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarżąca z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wystąpiła w dniu 8 listopada 2023 r. W istocie do tego czasu właściciel nieruchomości miał możliwość umownego załatwienia sprawy.
W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę oceni zgodność planowanej inwestycji z m.p.z.p. oraz uzna, że przed wszczęciem postępowania skarżąca podjęła bezskuteczną próbę zawarcia z właścicielem nieruchomości umowy.
O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone od organu koszty postępowania obejmują kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) w kwocie 480 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.