II SA/Sz 821/22

II SA/Sz 821/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 15 ust.2 pkt 10 , art. 28 ust.1, art. 3 ust.1, art. 4 ust.1, art.6 ust.1, art. 1 ust.2, art. 20 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101  ust.1,  art. 7 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
par. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 2022 poz 329
151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Stargardzie z dnia 25 maja 2021 r. nr XXVIII/300/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Stargard dotyczącego terenu w rejonie ulic: Zakole, Jana Kochanowskiego, Stefana Okrzei oddala skargę.
Uzasadnienie
1. W dniu [...] maja 2021 r. Rada Miasta (dalej jako: "Rada" lub "Organ"), na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 i 784 - dalej "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dotyczącego terenu w rejonie ulic: [...].
2. A. S. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższą uchwałę w części w jakiej odnosi się do drogi wewnętrznej [...] obecnej ulicy [...] oraz drogi [...] (aktualnie [...]) ul. [...], tj. §13 pkt 1 oraz § 50 uchwały jak i § 34 (MM/MW, MN.03) w zakresie jakim nie przewiduje innej niż mieszkaniowa funkcji działek [...],[...] oraz [...] (obręb [...]) przy ul. [...]. W skardze zarzucił naruszenie:
- art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p., § 4 pkt 11 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2021 r., poz. 2404 z późn. zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.s.g., polegający na nieodpowiednim ukształtowaniu ładu przestrzennego, poprzez zaplanowanie terenów komunikacyjnych wykluczając niektórych członków wspólnoty, ustaleniu ich jako drogi wewnętrzne choć z uwagi na cele i zakres oddziaływania winny one być drogami co najmniej gminnymi, wreszcie likwidacja drogi powiatowej (ul. [...]) i stworzenie bulwaru, co wyklucza dojazd Skarżącego do swojej posesji,
- § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez kształtowanie stanu prawnego nie wymagającego pozyskania opinii Policji - obecnie droga ma charakter powiatowy taką opinię wymagającą, co z kolei nie jest wymagane przy drogach wewnętrznych,
- art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez niedopuszczalne przekroczenie przysługującego Radzie władztwa planistycznego w zakresie dokonanej zmiany przeznaczenia i zagospodarowania obecnie istniejących terenów Skarżącego oraz istniejącego gospodarstwa rolnego (na działkach [...], [...] i [...]) oznaczonych w zaskarżonej uchwale czy jej graficznym załącznika symbolem MM/MW,MN.03,
- art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wykonywania przysługującego mu prawa własności nieruchomości (działek nr [...], [...] i [...]) zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w uchwale Rady pod zabudowę mieszkaniową, a tym samym naruszenie konstytucyjnej ochrony praw nabytych w zakresie w jakim zaskarżona uchwała koliduje zarówno z jej aktualnym sposobem wykorzystywania, a nadto poprzez ograniczenie komunikacji z gospodarstwem rolnym poprzez obniżenie parametrów dróg publicznych jak również ustalenie innego ich charakteru, to jest dróg wewnętrznych, co z kolei - zgodnie z pkt. a wyżej - ocenić wypada jako prowadzące do obejścia przepisów o ustalaniu organizacji ruchu w zakresie w jakim wymagają one wnikliwej analizy skutków, jakie organizacja ruchu powoduje dla uczestników mchu, a więc dla wszystkich uczestników ruchu, nie tylko tych którym ma być przejazd ułatwiony ale i tym, jak u Skarżącego, którego w dotychczasowych prawach organizacja ruchu będzie ograniczać,
- art. 28 oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie w jakim nie uwzględniono innych niż w tym przepisie wymienione wartości prawem chronione jak również nie zrealizowano w sposób rzetelny i wiarygodny analizy urbanistycznej uzasadniającej przyjęte w uchwale mpzp rozwiązania planistyczne,
- 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu, albowiem organ nie przeprowadził analiz urbanistycznej ani nie zważył interesów skarżącego względem interesu publicznego, wreszcie rozwiązania planistyczne wprowadzają stan niepewności, który przy właściwym zastosowaniu przepisów prawa zostałby zażegnany,
- art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym w szczególności polegające na pomniejszeniu znaczenia różnic między stanem rzeczywistym a planowanym, albowiem analizy urbanistyczne nie zostały przeprowadzone w sposób uwzględniający wnoszone przez Skarżącego zastrzeżenia i uwagi.
Skarżący wniósł o:
- uchylenie uchwały w zaskarżonej przez siebie części,
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,
- przeprowadzenie dowodu ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. " przyjętego uchwalą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] października 2000 r. oraz "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. " przyjętego uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2011 r., zmienione uchwalą Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., uchwalą Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., uchwalą Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., na okoliczność przeznaczenia terenu nieruchomości skarżącego oraz sposobów planowanych dróg dojazdowych, wreszcie porównanie kierunku planistycznego z tym przyjętym uchwałą mpzp.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że interes prawny Skarżącego w zaskarżeniu uchwały mpzp wynika nie tylko z jej niezgodności z prawem ale jednocześnie z godzenia przez nią w sferę prawną Skarżącego, wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne w postaci braku dojazdu do posesji w sposób dotychczas realizowany i zmiany przeznaczenia działek z obecnie wykorzystywanych do prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego na cele głównie mieszkaniowe.
Dalej podkreślił, że obecny układ komunikacyjny (droga powiatowa — [...] i dojazdowa — [...]) funkcjonuje od kilkudziesięciu lat. Został stworzony z uwzględnieniem słusznych interesów mieszkańców, w tym Skarżącego, prowadzącego działalność ogrodniczą. Przede wszystkim zapewnia on dojazd do posesji pojazdami ponad 3,5 tonowymi, które to pojazdy realizują dostawy do Skarżącego. Z uwagi na układ drogowy w terenie jest to jedyna możliwa droga dojazdowa. Tymczasem na podstawie ustaleń planu pozbawiono Go możliwości korzystania ze swoich nieruchomości, skoro dojazd do nich został zaplanowany za pośrednictwem dróg o charakterze wewnętrznym. Według Skarżącego niezrozumiałe jest dlaczego Rada przeprojektowując ciągi komunikacyjne czyni to w zupełnym oderwaniu od stanu faktycznego rejonu planistycznego (nie bierze pod uwagę działania tam gospodarstwa Skarżącego) oraz dlaczego zmienia status dróg z gminnych/powiatowych na wewnętrzne, mimo prawnego obowiązku utrzymywania takich dróg jako publicznych. W ocenie Skarżącego, zmiana wytyczenia drogi (takie wyjaśnienia pojawiają się w mpzp) nie może przesądzać o legalności zmiany jej statusu z gminnej/powiatowej na wewnętrzną. Poza tym Gmina ma obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkańców, w tym dojazdu do ich posesji. Skoro Gmina ma obowiązek to obywatel ma uprawnienie domagania się takiego dojazdu oraz warunków dojazdu odpowiadającego jego słusznym interesom, podlegającym stosownym analizom i ocenom w ramach realizowania władztwa planistycznego. Przy czym trudno oprzeć się wrażeniu, że gmina pozbawiając Skarżącego prawa dojazdu do posesji - w sposób pośredni - chce ograniczyć lub wyłączyć zarobkowanie Skarżącemu i doprowadzić Go do upadłości, poprzez ustalanie zasad jawnie ingerujących w jego własność czy wolność prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Takie działanie - wobec braku wywłaszczenia - nie powinno mieć miejsca. W ocenie Skarżącego wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. w nawiązaniu do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim członkom wspólnoty. Uwzględniając art. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p., kluczowe znaczenie z tej perspektywy należy więc przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Drogi wewnętrzne odgrywają natomiast jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Z tych też względów nadanie drodze [...] statusu drogi wewnętrznej było wadliwe i nadmiernie ingerowało w prawo właścicieli nieruchomości, na których drogi te miały być zlokalizowane jak również w prawo własności Skarżącego, który zgodnie z mpzp miał być pozbawiony dojazdu do posesji. Plan wyznacza tereny mieszkaniowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że drogi zlokalizowane na omawianym terenie miały być przeznaczone dla szerokiego kręgu mieszkańców gminy z uwagi na charakter ustaleń powołanego planu miejscowego. Stwierdzenie to powinno zatem przemawiać za wprowadzeniem do planu miejscowego dróg publicznych, które nie powinny być zastępowane poprzez zaplanowanie dróg.
Dalej Skarżący wskazał, że dopóki na nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego znajduje się gospodarstwo ogrodnicze, które oddziałuje lub może oddziaływać zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na działalność oraz pozwoleniem na użytkowanie na tereny sąsiednie, dotąd organ planistyczny winien fakt ten uwzględnić w toku prowadzonej procedury planistycznej, nawet jeśli obiekt ten z czasem ma przestać być użytkowany. Tymczasem zaskarżona uchwała koliduje zarówno z przeznaczeniem tej nieruchomości jak i aktualnym sposobem z niej korzystania, a to nie tyle poprzez dopuszczenie w strefie jej oddziaływania zabudowy mieszkaniowej, co ograniczenie dojazdu do nieruchomości Skarżącego, w sytuacji w której dojazd pojazdami 40t jest konieczny, co w konsekwencji doprowadzi do konieczności zaprzestania dalszego prowadzenia działalności ogrodniczej jako niemożliwej wobec braku dostaw niezbędnych do jej prowadzenia. Takie działanie Organu uznać wypada za naruszenie prawa własności skarżącego i naruszenie zasady proporcjonalności zgodnie z art 28 u.p.z.p., bowiem Organ wszystkie ustalenia poczynił bez racjonalnego uzasadnienia swojego działania w tym nie podał dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek, uzasadniających odebranie Skarżącemu uprawnień/praw nabytych wiążących się z dotychczasową możliwością zagospodarowania posiadanego prawa własności (ograniczeniem chronionego konstytucyjnie prawa własności). Organ nie przedstawił w sposób wyczerpujący argumentacji co do przyczyn objęcia określonym planem wybranych terenów czy rozwiązań, w tym odnoszących się do nieruchomości skarżącego oraz nie wykazał, że wprowadzone ograniczenia prawa własności - zmiana planistyczna przeznaczenia nieruchomości jak dróg i ich lokalizacji - przysługującego skarżącemu czy innych praw z tym związanych nie są nadmierną ingerencją ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, które też nie zostały do końca określone, bowiem nie zostały wskazane wprost.
3. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w trakcie procedury planistycznej Skarżący wnosił o zmianę przeznaczenia należących do niego nieruchomości jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, zaś wniosek ten został uwzględniony. W ocenie Organu, uwzględnienie woli właściciela nieruchomości co do sposobu zagospodarowania jego nieruchomości stanowi najdalej idący wyraz poszanowania prawa jego własności i nie sposób dopatrywać się w tym jakichkolwiek ograniczeń. W przedmiotowej sprawie wyrażona wprost wola właściciela nieruchomości w pełni koresponduje z potrzebami publicznymi, a tym samym nie istnieje żaden konflikt wymagający ważenia obu powyższych kwestii. Odnośnie twierdzeń Skarżącego, że zostanie pozbawiony możliwości korzystania ze swoich nieruchomości poprzez zaplanowanie dojazdu do nich za pośrednictwem dróg o charakterze wewnętrznym Organ wyjaśnił, że z przepisów u.p.z.p. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne, a nadto plan zagospodarowania przestrzennego nie jest miejscem, w którym określa się szczegółowo parametry techniczne planowanych dróg. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być spójne i jako całość realizować wizję polityki przestrzennej w danej gminie. Skarżący z jednej strony wnioskuje, aby należące do niego tereny były przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową, jednocześnie upominając się o wprowadzenie postanowień gwarantujących mu (w Jego ocenie) możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze ogrodniczym. Jeżeli gmina na określonym terenie przewidziała zabudowę mieszkaniową, to jej obowiązkiem jest kształtowanie zabudowy w pozostałym zakresie w sposób umożliwiający realizację tego przeznaczenia. Miejscowy plan stanowi kompleksowy układ docelowego zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie zabudowy mieszkaniowej i jednoczesne kształtowanie systemów komunikacji jak dla terenów rolniczych stanowiłoby niczym nie uzasadnione przekroczenie władztwa planistycznego. Rolą planu miejscowego jest takie ukształtowanie zagospodarowania terenu by zapewnić poszczególnym nieruchomościom dostęp do drogi publicznej, co niniejszym zostało uczynione. Zaprojektowana droga [...] obsługiwać ma całe planowane osiedle mieszkaniowe. Ocenie winno więc podlegać jedynie spełnianie powyższej funkcji. Na marginesie Organ zaznaczył, że dotychczasowa ul. [...] stanowi obecnie ulicę powiatową. Organizacja ruchu na tej ulicy przewiduje zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. Trudno więc uznać, by uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odbierał Skarżącemu jakiekolwiek możliwości czy uprawnienia związane z dotychczasową organizacją ruchu drogowego.
4. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 8 grudnia 2022 r. pełnomocnik Skarżącego wskazał, że ulica [...] jest w części drogą powiatową z zakazem poruszania się pojazdów powyżej 3,5t z tabliczką informacyjną, że nie dotyczy dojazdu do posesji. Z kolei Skarżący wyjaśnił, że aktualnie korzysta z drogi w takim zakresie jaki jest niezbędny do prowadzenia gospodarstwa, porusza się samochodami powyżej 3,5t oraz sprzętem rolniczym do opryskiwania i chciałbym w przyszłości dalej mieć taką możliwość, zwłaszcza, że ulice [...] stanowią jedyny dojazd na ten moment. Nadto pełnomocnik Organu podał, iż drogi o oznaczeniu [...] łączące się z ulicą [...] i ulicą Z. są dopiero zaplanowane, zaś pełnomocnik Skarżącego wskazał, że drogi te mają być prywatne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.").
Jeżeli uchwała lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala na mocy art. 151 p.p.s.a.
W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, tj. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
6. Przedmiotem skargi w sprawie Skarżący uczynił uchwałę Rady Miasta z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dotyczącego terenu w rejonie ulic: [...], w zakresie w jakim odnosi się do drogi wewnętrznej [...] oraz drogi [...] (w uchwale taka droga nie występuje), tj. § 13 pkt 1 oraz § 50 oraz w jakim nie przewiduje innej niż mieszkaniowa funkcji działek [...], [...] oraz [...] ([...]), tj. § 34 planu.
Skarga została złożona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z powyższego przepisu wynika wprost, że przesłanką konieczną do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu jest wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu.
W ocenie Sądu, Skarżący wykazał naruszenie tak rozumianego interesu prawnego. Jest on bowiem właścicielem działek o numerach [...], [...] i [...] ([...]) przy ul. [...], na których prowadzi gospodarstwo ogrodnicze. Tymczasem zaskarżone regulacje planu przewidują przeznaczenie tych terenów wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową zarówno jednorodzinną jak i wielorodzinną, a dodatkowo przewidują skomunikowanie działki przez drogę wewnętrzną, zamiast jak dotychczas przez drogę powiatową. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że niewątpliwie tak określone przeznaczenie ww. terenu wraz z wprowadzeniem nowego układu komunikacyjnego ingeruje w wykonanie przysługującego Skarżącemu prawa własności.
7. Przechodząc do oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności należy wskazać, że ocena ta winna być dokonywana przede wszystkim przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyjaśnić przy tym trzeba, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa, jest rozumiane jako sekwencja czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności uchwały planistycznej z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 453/21).
7. Dokonując w granicach interesu prawnego Skarżącego oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd nie stwierdził, aby przy jej podjęciu w sposób istotny naruszono zasady czy tryb sporządzania planu miejscowego. Przy czym w odniesieniu do procedury planistycznej ustawodawca nie przewidział możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego bezzasadny pozostaje zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8, 9, 7, 77 i 80 k.p.a. Rwanie pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
8. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwalając plan, gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt 5 wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, w pkt 7 prawo własności. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów.
W tym miejscu wskazać również należy, że choć Konstytucja przewiduje w art. 21 ust. 1 ochronę własności, to jednocześnie dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa własności. W myśl bowiem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. Problem nie polega więc na tym, czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). W rezultacie w orzecznictwie przyjmuje się, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13).
Innymi słowy rzecz ujmując wprawdzie samorząd terytorialny dysponuje samodzielnością w kształtowaniu polityki przestrzennej, jednakże powyższe nie oznacza dowolności w korzystaniu przez radę gminy z kompetencji w zakresie stanowienia planów miejscowych. Władztwo planistyczne gminy w tej mierze nie jest bowiem absolutne i niczym nieograniczone. Wolą ustawodawcy było bowiem pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK162/12). Swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, musi się zatem mieścić w granicach zakreślonych przez ustawodawcę.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zapisy zakwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące Skarżącemu i nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.
10. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie uchwały działki Skarżącego zostały określone symbolem MM/MW.MN.03 – jako tereny zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej (§ 34 planu). Co istotne przeznaczenie na cele mieszkaniowe nastąpiło zgodnie z oczekiwaniami samego Skarżącego. W trakcie bowiem procedury planistycznej Skarżący pismem z dnia 13 marca 2020 r., wnosząc uwagi do wyłożonego projektu plany, zwrócił się o zmianę przeznaczenia należącej do niego nieruchomości jako terenu zabudowy mieszkaniowej wskazując, że w przyszłości planuje posadowienie domów jedno i wielorodzinnych, zaś zabudowa powinna być taka jak na działkach sąsiednich. Uwaga ta została uwzględniona zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Przy czym rację należy przyznać Organowi, że uwzględnienie woli Skarżącego co do sposobu zagospodarowania Jego nieruchomości stanowi najdalej idący wyraz poszanowania prawa jego własności. Okoliczność, że uchwała koliduje z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości i sposobem jej wykorzystania nie można traktować jako naruszenie władztwa planistycznego. Jak już wyżej wskazano ustalenie przeznaczenia terenu pod określone funkcje wpisane jest w charakter planowania przestrzennego w gminie, z związku z tym Organ może w sposób władczy zmieniać przeznaczenie terenu niezależnie od sposobu dotychczasowego go wykorzystania, o ile wpisuje się to w ład przestrzenny oraz pozostaje w zgodności z potrzebami publicznymi. Taka sytuacja ma właśnie miejsce na tle badanej sprawy, gdyż Organ ważąc interes publiczny (ład przestrzenny) i interes prywatny Skarżącego, zgłaszany w postaci uwag uznał za zasadne dokonanie zmiany przeznaczenia należącej do niego nieruchomości. Przy czym nie ma zachodzi potrzeba wprowadzenia postanowień gwarantujących dalsze prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze ogrodniczym, gdyż taka możliwość wynika wprost art. 35 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem tereny, które plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Plan nie określa tymczasowego zagospodarowania, tylko docelowe, stąd też gospodarstwo ogrodnicze może funkcjonować bezterminowo do czasu decyzji właściciela o zmianie sposobu zagospodarowania terenu.
Rozważając powyższą kwestię nie można także abstrahować do ustaleń studium będącego jednym z narzędzi polityki gminy kształtowania ładu przestrzennego. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Natomiast na mocy art. 9 ust. 4 tej ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś według art. 15 ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywało "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. " przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2011 r., zmienione uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., uchwalą Nr [...] z dnia 23 lutego 2016 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Zauważyć należy, że według Studium działki Skarżącego są elementem większego obszaru, który został oznaczony symbolem MM - tereny miejskich zespołów mieszkaniowych służących przede wszystkim celom mieszkaniowym. W opisie wskazano, że w obrębie terenów miejskich zespołów mieszkaniowych należy dążyć do wydzielenia terenów służących wyłącznie celom mieszkaniowym. Żadnej innej funkcji dla tego terenu Studium nie przewiduje.
Z tych też względów uznać należy, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności § 34 planu w zakresie w jakim nie przewiduje dla działek Skarżącego innej funkcji niż mieszkaniowa.
11. Również zastrzeżenia zgłoszone względem ustaleń dotyczących układu komunikacyjnego zawartych w § 13 pkt 1 oraz § 50 planu nie mogą odnieść zamierzonego skargą skutku.
Skarżący stoi na stanowisku, że sposób skomunikowania terenu osiedla mieszkaniowego w planie poprzez drogi o charakterze wewnętrznym wraz z jednoczesną likwidacją ul. [...] i stworzeniem w tym miejscu bulwaru pozbawi go możliwości korzystania z nieruchomości i prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego. Według Skarżącego ul. [...] i ul. [...] są jedynymi możliwymi ciągami komunikacyjnymi dla Jego działek, gdyż zapewniają dojazd do posesji pojazdami ponad 3,5 tonowymi. Natomiast przeprojektowanie ciągów komunikacyjnych dokonane § 13 pkt 1 oraz § 50 planu świadczy o nieuprawionej ingerencji w przysługujące mu prawo własności, gdyż skutkować będzie brakiem dojazdu do posesji w sposób dotychczas realizowany. Poza tym - w Jego ocenie - zaplanowane drogi mają być prywatnymi, a w takiej sytuacji zmiana statusu drogi gminnych/powiatowych na wewnętrzne, pomimo prawnego obowiązku utrzymania takich dróg jako publicznych, jest niedopuszczalna. Zdaniem Sądu stanowisko to nie zasługuje na akceptację.
W tej kwestii przypomnienia wymaga, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji i infrastruktury technicznej. Wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego określa § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), który w pkt 11 lit a. przewiduje, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej mają zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych. Natomiast stosownie do normy art. 7 ust. 1 u.s.g. do zadań własnych gminy, należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic czy organizacji ruchu drogowego.
W świetle zacytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, że prawodawca lokalny kształtując przeznaczenie terenów objętych planem, zobligowany jest do zapewnienia dostępności komunikacyjnej poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają, a do takich należy zaliczyć tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkalną. Przy czym z uregulowań tych nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe, muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych), a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1192/21, LEX nr 3398524). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1558/15, wskazując, iż wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne, ale przede wszystkim pożądane i mieści się w ramach kompetencji rady gminy jako jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego.
Popierając powyższe poglądy, Sąd nie neguje dopuszczalności wyznaczenia w planie dróg wewnętrznych. Ilekroć prawodawca czyni to sposób racjonalny, planując sieć dróg tak, aby zapewnić dostępność komunikacyjną dla wszystkich działek o przeznaczeniu mieszkaniowym, to działanie takie nie sposób uznać za nieuprawnione.
Organ w załączniku nr 3 do uchwały wyjaśnił, że umożliwienie zabudowy na terenie wyłącznie mieszkaniowym MM/MW,MN.03 wymagało zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej. Układ komunikacyjny w tym rejonie został przesądzony w uchwale Rady Miasta w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] - ustalenia planu muszą uwzględniać rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji, których elementem jest nowo projektowana ulica wewnętrzna [...] - w związku z przekształceniem odcinka ul. [...] na bulwar pieszy konieczne było zaprojektowanie nowej drogi [...], obsługującej osiedle mieszkaniowe. Projektowana ulica [...] ma zasadnicze znaczenie dla obsługi komunikacyjnej obszaru oraz jako droga ewakuacyjna z terenu zagrożonego powodzią - parametry techniczne drogi nie są przedmiotem ustaleń planu - zgodnie z planem docelowo na tym terenie nie przewiduje się gospodarstwa ogrodniczego, tylko zabudowę mieszkaniową - gospodarstwo ogrodnicze może funkcjonować do czasu realizacji tej zabudowy.
Wyjaśnienia te dowodzą, że wyznaczenia drogi wewnętrznej dokonano w związku z wprowadzeniem dla terenu przeznaczenia mieszkaniowego (w tym dla działek Skarżącego), co z kolei uzasadniało potrzebę zaplanowania niezbędnej dla tego obszaru infrastruktury drogowej. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, plan utrzymuje możliwość dojazdu do posesji, zaś planowana droga wewnętrzna pozwala w sposób prawidłowy skomunikować Jego działki z istniejącą siecią dróg. To, że plan przewiduje układ komunikacyjny w sposób odbiegający od obecnie wykorzystywanego, nie stanowi o niedopuszczalnym naruszeniu prawa własności czy też zasady proporcjonalności. Niewątpliwie terenami, które wymagają skomunikowania są tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym. Nie sposób bowiem daną nieruchomości wykorzystać na ww. cele, w sytuacji kiedy nie ma ona dostępności do drogi publicznej. Kwestionowane rozwiązanie planistyczne nie jest zatem rozwiązaniem dowolnym i pozbawionym uzasadnienia merytorycznego skoro, wyznaczenie drogi wewnętrznej służyć ma obsłudze osiedla mieszkaniowego. Droga ta stanowi istotny element układu komunikacyjnego, niezbędnego realizacji zaplanowanej funkcji mieszkaniowej, ale do czasu wybudowania nowej drogi komunikacja odbywać będzie się na zasadach dotychczasowych. Przekształcenie terenów na tereny zabudowy mieszkaniowej powinno umożliwić właściwe zagospodarowanie, a przewidziana w planie droga wewnętrzna pozwala na racjonowane skomunikowanie tych terenów, a więc i nieruchomości Skarżącego. Przewidziane rozwiązanie podyktowane było usprawiedliwionymi potrzebami publicznymi i świadczy o należytym i proporcjonalnym wyważeniu wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
Dostrzec należy, co umknęło Skarżącemu, że w planie nie zawarto zapisów odnośnie nośności drogi wewnętrznej, gdyż kwestia ta podlegać będzie unormowaniu dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Droga wewnętrzna może mieć różne parametry, ale plan nie może rozstrzygać o nośności drogi, gdyż w takiej sytuacji wkraczałby w kompetencje organów administracji wydających decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę. Stąd brak określenia konkretnych w tej mierze parametrów nie stanowi naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2164/13). Plan nie przesądza również o kwestiach własności drogi wewnętrznej (czy będzie to droga prywatna poszczególnych właścicieli terenów na których jest zaplanowana lub może zostanie przeniesiona na własność gminy), zaś to gestii zarządcy drogi pozostaje wprowadzenie ewentualnych ograniczeń w poruszaniu się pojazdów o określonym tonażu oraz włączeń od takiego ograniczenia. Plan nie służy określeniu organizacji ruchu na drodze, a zatem przepisy rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem nie znajdują tu zastosowania.
12. Podsumowując, zaskarżone postanowienia planu nie naruszają prawa w sposób wskazany w skardze, gdyż ingerencja w przysługujące Skarżącemu prawo własności nie wykracza poza to na co zezwala ustawodawca. Również Sąd działając z urzędu nie dostrzegł żadnych uchybień, które obligowałby do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały.
13. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.