II SA/Sz 815/23

II SA/Sz 815/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 15, art. 136, art. 138 par. 2, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu L. M. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z 26 stycznia 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., zwanej dalej: "p.b.") oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwany dalej: "organem I instancji") nałożył na L. M. (zwany dalej: "stroną" lub "skarżącym") obowiązek wykonania w lokalu użytkowym nr 1 w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...] w S., dz. nr [...], obr. [...], w terminie do 31 sierpnia 2023 r. obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych dotychczas robót do stanu zgodnego z przepisami, tj.:
W zakresie instalacji elektrycznych w ww. lokalu
1. wymianę przewodu zasilającego rozdzielnicę główną na przewód YKY5*10 1kV),
2. instalację w rozdzielnicy głównej zabezpieczenia przepięciowego DEHN klasy B+C,
3. wykonanie obwodu elektrycznego zasilającego urządzenie gastronomiczne (piec do pizzy) przewodem YDY5*6 750V,
4. wymianę zabezpieczeń obwodów oświetleniowych na zabezpieczenia B6A,
5. wymianę bezpiecznika róźnicowoprądowego na obwodzie odbiorczym na bezpiecznik różnicowoprądowy 40A/30mA,
6. wykonanie pełnych badań instalacji elektrycznej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe w zakresie dozoru.
W zakresie instalacji sanitarnych w ww. lokalu:
7. wymianę kotła gazowego z otwartą komorą spalania na kocioł dwufunkcyjny
z zamkniętą komorą spalania (kondensacyjny) o mocy rzędu 20 kW,
8. wymianę przewodu spalinowego na przewód powietrzno-spalinowy koncentryczny stalowy o przekroju 80/125 mm, poprowadzony w istniejącym kanale kominowym,
9. demontaż w pomieszczeniu kotłowni przewodu wentylacji grawitacyjnej wywiewnej i wykonanie w jej miejsce wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej,
10. montaż w sali konsumpcyjnej dwubiegowego wentylatora nawiewnego
o minimalnej wydajności na pierwszym biegu 600 m3/h i wydajności określonej
w załączniku graficznym do ekspertyzy technicznej, z zastosowaniem kanałów wentylacji mechanicznej o przekrojach wskazanych opisowo na planszy graficznej ekspertyzy,
11. montaż w strefie przygotowywania posiłków dwubiegowego wentylatora wywiewnego o minimalnej wydajności na pierwszym biegu 600 m3/h i wydajności określonej w załączniku graficznym do ekspertyzy technicznej, z zastosowaniem kanałów wentylacji mechanicznej o przekrojach wskazanych opisowo na planszy graficznej ekspertyzy,
12. wykonanie czerpni ściennej wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej
w ścianie zewnętrznej budynku od strony podwórka o parametrach określonych
w załączniku graficznym do ekspertyzy technicznej (lokalizacja czerpni analogiczna do pierwotnego rozwiązania zawartego w projekcie budowlanym
z 2015 r.),
13. wykonanie wyrzutni wentylacji mechanicznej poprowadzonej po ścianie zewnętrznej budynku od strony podwórka z wyprowadzeniem wyrzutni ponad dach na wysokość minimum 60 cm (lokalizacja wyrzutni analogiczna do pierwotnego rozwiązania zawartego w projekcie budowlanym z 2015 r.),
14. montaż nagrzewnicy elektrycznej o mocy 35 kW w kanale nawiewnym,
w lokalizacji określonej w załączniku graficznym do ekspertyzy technicznej,
15. demontaż kuchenki gazowej i montaż w jej miejsce kuchenki elektrycznej,
16. Wykonanie pomiarów wydajności wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej w odniesieniu do założeń obliczeniowych zawartych w ekspertyzie technicznej,
17. Wykonanie kontroli prawidłowości działania i podłączenia urządzeń do przewodu kominowego spalinowego,
18. Wykonanie próby szczelności instalacji gazowej podłączenia kotła przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe w zakresie dozoru.
Jednocześnie decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wskazując,
że najemca lokalu, przerabiając lokal z [...] na lokal typu [...], doprowadził
do konieczności zmiany instalacji wentylacji mechanicznej na bardziej wydajną i to on powinien zostać zobowiązany do doprowadzenia wentylacji mechanicznej do stanu zgodnego z prawem budowlanym, ponieważ umowa najmu (pkt 9) mówi, że najemca nie może dokonywać przeróbek w lokalu bez pisemnej zgody właściciela.
W uzupełnieniu odwołania (pismo z 31 marca 2023 r.) strona dołączyła aktualizację ekspertyzy technicznej, dotyczącą instalacji elektrycznych w ww. lokalu oraz przy piśmie z 11 kwietnia 2023 r. dokumenty dotyczące legalnego wykonania w lokalu, w 1997 r., instalacji gazowego pieca c.o. W piśmie z 4 kwietnia 2023 r., strona poinformowała, że nie będzie w stanie, ze względów finansowych, wykonać decyzji organu I instancji. Wobec tego prosi o podjęcie w sprawie decyzji zgodnie z art. 51 ust. 3 p.b. i zobowiązanie najemcy do przywrócenia stanu poprzedniego, tj. lokalu użytkowego bez gastronomii. W kolejnym piśmie, z 27 kwietnia 2023 r., strona podniosła, że: najbardziej racjonalnym rozwiązaniem sprawy byłoby zamknięcie lokalu zgodnie z art. 66 p.b. Zamknięcie lokalu pozwoliłoby mi znaleźć najemcę który przerobi lokal zgodnie z prawem i swoim pomysłem biznesowym. Dodatkowo stanowisko swe i wnioski strona przedstawiła w pismach z 31 maja 2023 r., 21 czerwca 2023 r. i 1 sierpnia 2023 r.
Decyzją z 16 sierpnia 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (zwany dalej: "organem II instancji") uchylił decyzję organu I instancji z 26 stycznia 2023 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji wskazał, że organ I instancji
po otrzymaniu zawiadomienia, od jednego ze współwłaścicieli budynku mieszkalno- usługowego przy ul. [...] w S., o występujących nieprawidłowościach w stanie technicznym wentylacji w lokalu usługowym nr 1, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tej sprawie. Organ przeprowadził dwukrotnie, tj. 2 czerwca 2021 r. i 1 lutego 2022 r., czynności kontrolne przedmiotowej nieruchomości, a także zgromadził dokumenty dotyczące funkcji lokalu oraz udzielonych zgód administracyjnych.
Organ I ustalił m.in., że:
- ww. budynek mieszkalno-usługowy położony jest w obszarze zabytkowym (rejestr zabytków: [...] teren),
- strona jest właścicielem lokalu nr 1,
- decyzją z 19 czerwca 2015 r., Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K. (najemcy lokalu) pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, związanych ze zmianą sposobu użytkowania i przebudową lokalu usługowego nr 1, zlokalizowanego w parterze ww. budynku mieszkalno-usługowego, na lokal gastronomiczny ([...]), z wykonaniem wewnętrznych instalacji zimnej wody i ciepłej wody użytkowej, kanalizacji sanitarnej, instalacji centralnego ogrzewania, gazowej, elektrycznej, wentylacji mechanicznej (z kanałem wywiewnym prowadzonym po elewacji ponad dach) oraz montażem markizy nadwieszonej nad pasem drogowym,
- roboty budowlane objęte ww. pozwoleniem wykonano z naruszeniem przepisów
(co wynika z dokumentów budowy) bez właściwego nadzoru (dot. robót instalacyjnych i sanitarnych), z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i wykazania ich w dokumentacji powykonawczej,
- w 2020 r., po zmianie najemcy lokalu, dokonano zmian w instalacji wentylacji mechanicznej.
Ponadto, mając wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych w lokalu nr 1 oraz w celu doprowadzenia części budynku w obrębie tego lokalu do stanu zgodności z przepisami, organ I instancji, działając na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. postanowieniem z 4 lutego 2022 r., zobowiązał stronę do przedłożenia:
1) ekspertyzy technicznej opracowanej przez osoby przynależne do właściwej izby samorządu zawodowego i posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane
w specjalnościach: instalacyjnej w zakresie instalacji i urządzeń sanitarnych oraz instalacyjnej w zakresie instalacji i urządzeń elektrycznych, dotyczącej:
a. zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem lub odstępstwami
od projektu zatwierdzonego ww. decyzją z 19 czerwca 2015 r.,
b. prawidłowości wykonanych robót budowlanych z przepisami obowiązującymi
w trakcie ich wykonywania (roboty wykonano w lipcu 2015 r. oraz w październiku 2020 r.) określającą zakres, kolejność i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych,
2. pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego
na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na wykonanie robót budowlanych w zakresie zmian w instalacji wentylacji mechanicznej,
3. dokumentów poświadczających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla robót wykonanych w 2020 r. dotyczących zmian w wykonaniu instalacji mechanicznej.
Po otrzymaniu żądanych, ww. postanowieniem ekspertyz oraz po ich uzupełnieniu, organ I instancji, bazując na wnioskach i zaleceniach w nich zawartych, decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nałożył na właściciela lokalu obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych dotychczas robót do stanu zgodnego z przepisami.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji powołał art. 29 ust. 4
pkt 3d i ust. 7 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 p.b. Zdaniem organu II instancji,
w świetle przedstawionego stanu faktycznego oraz przywołanych przepisów p.b., przyjęty tryb postępowania w sprawie nie narusza prawa. Jednakże zebrany materiał dowodowy, w tym dokumenty udostępnione przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym, nie dawał podstaw do uznania zasadności podjętego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.
Jak wskazał organ II instancji, organ I instancji wymieniając w punktach 1-5 decyzji roboty budowlane w zakresie instalacji elektrycznych, oparł się na wnioskach ekspertyzy technicznej, dot. instalacji elektrycznych w lokalu, opracowanej przez mgr. inż. M. M., w marcu 2022 r. w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem, zatwierdzonym ww. decyzją z 19 czerwca 2015 r. Z uwagi na stwierdzone zmiany w wykonaniu instalacji elektrycznych w stosunku do projektu autor opracowania zaproponował wykonanie korekt w obecnych instalacjach elektrycznych, co znalazło odzwierciedlenie w ww. punktach 1-5 decyzji. W punktach 7-15 decyzji wymieniono niezbędne do wykonania roboty budowlane w zakresie instalacji sanitarnych, wskazane w ekspertyzie technicznej instalacji i urządzeń sanitarnych w lokalu, opracowanej przez mgr inż. M. M. i mgr inż. N. B., w kwietniu 2022 r., uzupełnionej na żądanie organu pismami z 23 czerwca 2022 r. oraz z 1 sierpnia 2022 r. (z załącznikami w postaci rysunków), po uwzględnieniu wyników z protokołu z kontroli przewodów kominowych z 3 czerwca 2022 r. mistrza kominiarskiego.
We wskazanej opinii kominiarskiej, autor przedstawił stan faktyczny przewodów kominowych, stwierdzone nieprawidłowości oraz wskazał na możliwe do wykonania warianty robót koniecznych do wykonania, w celu doprowadzenia robót budowlanych, związanych z przebudową lokalu, do zgodności z przepisami, zapewniającymi bezpieczeństwo użytkowania tej części obiektu. W protokole mistrz kominiarski napisał: "Przewód spalinowy pieca gazowego drożny na całej długości, w/w przewód wyłożony wkładką kwasoodporną (niepalną) na całej długości. Wkładka kwasoodporna w pionie sztywna natomiast w odcinku poziomym przy piecu gazowym elastyczna, uszczelniona nieprawidłową taśmą uszczelniającą. Przewód wentylacji grawitacyjnej nr 2 używany wspólnie z lokalem mieszkalnym nr 4 (brak wolnych kanałów wentylacji). Lokal wyposażony w wentylację mechaniczną uszkodzoną (remont - brak kanałów zewnętrznych). W przewodzie wentylacji grawitacyjnej nr 2 na wysokości lokalu mieszkalnego nr 4 puszczono przewód kanalizacji PCV śr. 50 mm".
Proponowane były zalecenia do wyboru, w tym w pkt 2: "Dokonać wymiany starego nieekonomicznego pieca gazowego atmosferycznego na piec z zamkniętą komorą spalania montując poprawnie wkład kwasoodporny typu WSPS. Wentylację grawitacyjną pieca gazowego usunąć z wykorzystywanego wspólnie z lokalem mieszkalnym kanału kominowego nr 2. Do wentylacji całego lokalu wykorzystać obecną wentylację mechaniczną nawiewno-wywiewną po dokonaniu jej naprawy oraz regulacji i ustawieniu na pracę możliwą przez całą dobę".
Jak wskazał organ II instancji, autorzy ekspertyzy, uzupełniając swoje opracowanie, przyjęli ww. wariant nr 2 powyższej opinii kominiarskiej, a zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych przedstawili w piśmie uzupełniającym
z 1 sierpnia 2022 r. oraz na załączonych do niego trzech rysunkach rzutu poziomego lokalu, z naniesionymi zmianami. Takie zmiany, m.in. montaż nagrzewnicy elektrycznej, wymiana kuchenki gazowej na elektryczną, powodują konieczność zmiany warunków przyłączenia energii elektrycznej oraz wykonania zmian w instalacji zasilającej i odbiorczej w lokalu usługowym, co stwierdził autor ww. ekspertyzy dot. instalacji elektrycznych. W związku z tym dokonano aktualizacji, wykonanej w marcu 2022 r. ekspertyzy, i przedstawiono nowe opracowanie z 24 marca 2023 r. zatytułowane: "Ekspertyza techniczna aktualizacja" przedłożone przez stronę w postępowaniu odwoławczym.
Zdaniem organu II instancji, wobec powyższego zakres robót, wymieniony
w punktach 1-5 kwestionowanej odwołaniem decyzji, stał się nieaktualny. Dodał,
że przedstawione przez stronę dokumenty, przy piśmie z 11 kwietnia 2023 r. uzupełniającym odwołanie, wskazują, że wymieniony w ww. opinii kominiarskiej przewód wentylacji grawitacyjnej nr 2, wykorzystywany jest przez stronę na podstawie pozwolenia na budowę z 27 marca 1997 r., co powinno być uwzględnione w proponowanych przez mistrza kominiarskiego rozwiązaniach. Nieracjonalnym wydaje się przyjęte w uzupełnionej ekspertyzie, dotyczącej instalacji sanitarnych, rozwiązanie, polegające na dokonaniu wymiany nieekonomicznego pieca gazowego atmosferycznego na piec z zamkniętą komorą spalania, narażające skarżącego na dodatkowe koszty, co podnosi w odwołaniu.
Z uwagi na powyższe oraz przedstawione przez stronę, przy odwołaniu, dodatkowe dokumenty, których uwzględnienie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co wykracza poza zakres dodatkowego postępowania dowodowego, możliwego do przeprowadzenia w toku postępowania odwoławczego art. 136 k.p.a., organ II instancji uchylił kwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zdaniem organu II instancji, rozpatrując sprawę ponownie należałoby, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), ponownie przeanalizować przyjęte rozwiązanie dla doprowadzenia instalacji sanitarnych w lokalu nr 1 do stanu zgodnego z przepisami (uwzględniając fakt przypisania przewodu kanałowego nr 2 do lokalu nr 1 oraz wykorzystanie istniejącego pieca gazowego c.o.). Dopiero ostateczne ustalenie przyjętego rozwiązania w tym zakresie, powinno stanowić podstawę do zaktualizowania ekspertyzy dotyczącej instalacji elektrycznych.
Niezależnie od powyższego organ II instancji stwierdził, że wykonane w lokalu zmiany w zakresie instalacji, wynikły ze zmiany sposobu jego użytkowania (z [...] na lokal typu [...]). Kierując się brzmieniem art. 71 ust. 2 p.b, organ II instancji wskazał, że należałoby rozważyć, biorąc pod uwagę argumenty strony, wstrzymanie użytkowania tej części obiektu, na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 p.b., jako że wykonane roboty budowlane są samowolą budowlaną, co wykazano w treści niniejszej decyzji.
L. M., zastępowany przez radcę prawnego, wystąpił
ze sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie od ww. decyzji organu II instancji z 16 sierpnia 2023 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania i nieprzeprowadzanie rozprawy.
Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 52 p.b., poprzez nałożenie obowiązków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem na właściciela nieruchomości, mimo że przepis w pierwszej kolejności przewiduje nałożenie obowiązków na inwestora (najemcę).
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący, odnosząc się do podniesionego zarzutu wskazał, że choć organ poczynił prawidłowo wszystkie ustalenia (samowola budowlana wykonana przez najemcę) to obowiązkami prowadzącymi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem został obciążony właściciel nieruchomości, a nie inwestor (najemca). Skarżący wskazał, że to inwestor dopuścił się samowoli budowlanej polegającej na zmianie przeznaczenia lokalu, czym wygenerował znaczne koszty przywrócenia lokalu do stanu zgodnego z prawem. Przytoczone przepisy ustawy wprost wskazują, że w pierwszej kolejności wszelkie obowiązki w tym zakresie powinny obciążać inwestora (najemcę), a nie właściciela nieruchomości. W związku z powyższym to nie właściciel (skarżący) powinien być stroną postępowania, lecz sam inwestor.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Przedmiot sprawy objętej kontrolą sądową dotyczy decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, mocą którego - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), uchylono decyzję organu I instancji z 26 stycznia 2023 r., nakładającą na skarżącego, jako właściciela lokalu użytkowego w budynku mieszkalno – usługowym, obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych dotychczas robót do stanu zgodnego z przepisami.
W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
W tym miejscu ponownie podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a., wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy prowadzi do wniosku, iż organ II instancji zasadnie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wykazał, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w takim stopniu, iż uzasadnione jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym granice wyznaczone w art. 136 k.p.a. Oznacza to, że sprzeciw skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.
Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych Sąd uznał, za uzasadnione stanowisko organu II instancji, że zdezaktualizował się zakres robót nałożonych na stronę w pkt 1-5 decyzji organu I instancji. Skarżący w uzupełnieniu odwołania wskazywał, że nałożony decyzją organu I instancji obowiązek montażu nagrzewnicy elektrycznej( pkt 14 i 15 decyzji) wymaga aktualizacji ekspertyzy technicznej. W postępowaniu odwoławczym skarżący przedłożył nowe opracowanie "Ekspertyza techniczna aktualizacja", wprowadzające zmiany, wynikające m.in. z montażu nagrzewnicy elektrycznej, zamiany kuchenki gazowej na elektryczną oraz wykonania zmian w instalacji zasilającej i odbiorczej w lokalu skarżącego. W związku z tym, konieczne będzie dokonanie zmian warunków przyłączenia energii elektrycznej. Zmiany te w istotny sposób wpłynęły na aktualność obowiązków nałożonych decyzją organu I instancji, służących doprowadzeniu dotychczas wykonanych robót budowlanych w lokalu skarżącego do stanu zgodnego z prawem.
Trafnie też organ II instancji zweryfikował zmiany proponowane w ekspertyzie dotyczącej instalacji sanitarnych, mające na celu doprowadzenie użytkowania przewodu kominowego, do którego przyłączony jest piec gazowy z lokalu skarżącego, do stanu zgodnego z przepisami. Z dokonanych przez organ II instancji ustaleń wynika, że doszło do legalnego wykonania instalacji gazowego pieca c.o. w lokalu skarżącego nr 1, w 1997 r. Skoro wymieniony w ekspertyzie kominiarskiej przewód wentylacji grawitacyjnej nr 2, wykorzystywany jest przez skarżącego, na podstawie pozwolenia na budowę z 27 marca 1997 r., to uwzględniając interes indywidualny strony (art. 7 k.p.a.), należałoby rozważyć aktualność i zarazem adekwatność rozwiązań zaproponowanych w ekspertyzie sporządzonej na potrzeby sprawy przez mistrza kominiarskiego. Skarżący podnosił bowiem w postępowaniu administracyjnym kwestię dolegliwości kosztów, które wiązać się będą ze zmianą pieca gazowego atmosferycznego na piec z zamkniętą komorą spalania (pkt 7 i następne decyzji organu I instancji). Zakładając zatem że skarżący
w sposób legalny korzysta z przewodu wentylacji nr 2, organ winien zweryfikować niezbędność wykonania decyzji nakazowej w ww. części w dotychczasowym kształcie.
Z treści sprzeciwu wynika, że skarżący nie kwestionuje ustaleń organu
co do samowolnego wykonania prac budowlanych w jego lokalu,
ale podważa legalność skierowania do niego obowiązków nałożonych decyzją organu I instancji podnosząc, że sprawcą samowoli jest najemca lokalu. Sąd zauważa, że w odwołaniu skarżący podniósł sprawę prawidłowości określenia adresata obowiązków nałożonych przez organ I instancji. Kwestia ta nie była poddana rozważaniom organu I instancji, co wynika wprost z treści decyzji tego organu z 26 stycznia 2023 r. Organ I instancji skoncentrował się wyłącznie na konsekwencjach wynikających z kontroli lokalu oraz zaleceń wskazanych w przedłożonych do sprawy ekspertyz i ich uzupełnień.
Należy w tym miejscu wskazać na granice rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji do merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej (por. H. Knysiak - Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, opubl. Lex WKP 2023).
Dostrzec należy, że wprawdzie art. 136 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, ale ma to swoje dopuszczalne granice. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie może dotyczyć ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08). Przekroczenie granic postępowania wyjaśniającego, wynikających z art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania i zachodzi konieczność ponowienia czynności jurysdykcyjnych w organie pierwszej instancji, to spełnione są przesłanki do wydania orzeczenia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3928/19).
W ocenie Sądu, z ww. sytuacją mamy do czynienia na gruncie sprawy. Rację należy przyznać organowi II instancji, że doszło do naruszenia przez organ
I instancji przepisów postępowania, a naruszenie to miało charakter istotny, a przy tym organ I instancji nie prowadził postępowania w kierunku podnoszonym przez stronę w odwołaniu w zakresie podmiotowym, co można zrozumieć o tyle, że w postępowaniu administracyjnym pierwszej instancji skarżący odpowiadał na wezwania organu do dostarczenia wymaganych dokumentów, tak jak czyni to zwykle adresat obowiązków wynikających z przepisów p.b. Dopiero w odwołaniu i w kolejnych pismach skarżący zajął jednoznaczne stanowisko, że to najemca lokalu winien być zobowiązany do doprowadzenia wentylacji mechanicznej do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji zwrócił uwagę na ww. kwestię, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał na pochodzące od skarżącego informacje, że wykonane w lokalu zmiany w zakresie instalacji wynikały ze zmiany sposobu jego użytkowania (z [...] na lokal typu [...]). Skarżący podnosił, że zmian tych dokonał najemca lokalu, a nie skarżący. Właśnie z uwagi na dokumenty dostarczone przez skarżącego, a także z uwagi na powołane przez skarżącego okoliczności, organ II instancji wydał decyzję kasacyjną. Wskazywał zarazem organowi I instancji m.in. na rozważenie wstrzymania użytkowania części lokalu skarżącego z uwagi na niebezpieczeństwa, określone w art. 71 ust. 2 p.b. Konieczne okazało się zatem ponowne zbadanie sprawy przez organ I instancji
w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym.
Trafnie w badanej sprawie, uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził więc, że uwzględnienie ww. wyjaśnień oraz dokumentów dołączonych do odwołania, na etapie postępowania w drugiej instancji, wykraczałoby poza zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego. Nie chodzi bowiem o uzupełnienie ustaleń stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed organem I instancji w niewielkim zakresie, ale o zbadanie faktów, które nie były do tej pory w ogóle badane oraz w pełni znane organowi I instancji. Uzupełnienie takie na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Zasadnie zatem organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi do pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna zawiera jasne wytyczne co do dalszego postępowania, a zatem spełnia wymogi, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu, uwzględniając charakter (kasacyjny) zaskarżonej decyzji, której podstawą wydania jest art. 138 § 2 k.p.a., w realiach sprawy za zupełnie chybione było powoływanie się przez skarżącego na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 p.b.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.