II SA/Sz 81/22

II SA/Sz 81/22 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-04-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Katarzyna Sokołowska
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II GSK 1154/22 - Postanowienie NSA z 2022-10-06
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 101 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 września 2020 r. Nr XI/661/20 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania p o s t a n a w i a odrzucić skargę.
Uzasadnienie
1. Rada Miasta Szczecin podjęła w dniu 22 września 2020 r. uchwałę nr XXI/661/20 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania. W uchwale i załącznikach do niej ustalono granice strefy płatnego parkowania (SPP), wprowadzono podział SPP na podstrefy A i B, różniące się wysokością opłat za postój, ustalono wysokość tych opłat, opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty za postój w SPP oraz wprowadzono Regulamin SPP. Uchwałą z 26 stycznia 2021 r., nr XXV/739/21, zmieniono załączniki do uchwały z 22 września 2020 r. określające granice SPP i wykaz ulic zaliczonych do poszczególnych podstref SPP oraz wprowadzono w Regulaminie SPP opłatę zryczałtowaną dla posiadaczy pojazdów hybrydowych.
2. J. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie § 1 ust. 1 pkt 1, § 2 pkt 1 lit. 1, § 3 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w zw. z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (pkt 1 skargi) i art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (pkt 2 skargi) oraz naruszenie art. 13f ust. 1 - 5, art. 13b ust. 3 i 4, art. 13 ust. 1 pkt 1 i 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych (pkt 3-5 skargi).
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy z ww. skargi o sygn. akt I SA/Sz 414/21, wydał w dniu 24 czerwca 2021 r. wyrok, w którym w punkcie I oddalił skargę w zakresie zarzutów opisanych w pkt 1 i 2 skargi na uchwałę. W punkcie II wyroku w pozostałym zakresie odrzucił skargę.
Sąd uznał odnośnie pozostałych zarzutów skargę za niedopuszczalną z uwagi na treść art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej: u.s.g.). W ocenie Sądu kwestie opisane w tych zarzutach zostały przeanalizowane już pod kątem zgodności z prawem przez WSA w Szczecinie w wyroku z 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 215/21, w postępowaniu ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej S. na uchwałę Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 oraz zmieniającą ją uchwałę nr XXV/739/21.
W tym zakresie Sąd skargę odrzucił wskazując, że "kwestia ustalenia obszaru SPP na terenie miasta Szczecin, jak i ulic nim objętych nie podlega badaniu przez Sąd w tym postępowaniu, z uwagi na fakt uznania zapisów ww. uchwał w tym zakresie za zgodne z prawem przez WSA we wskazanym wyroku.
W odniesieniu do rozpatrywanych merytorycznie zarzutów opisanych w pkt 1 i 2 skargi, Sąd wskazał, że podlega "powtórnemu badaniu zgodności z prawem załącznik nr 2 do uchwały nr XXI/661/20 zmieniony przez załącznik nr 2 XXV/7739/21" i wskazał, że "powtórne badanie legalności ww. załączników wiąże się z zarzutem Skarżącego, że załącznikiem nr 2 obu uchwał objęto m.in. place: Szarych Szeregów, Odrodzenia, Grunwaldzki, które to są skrzyżowaniami z ruchem okrężnym, oznaczone znakiem drogowym C-12, gdzie zabronione jest zatrzymywanie się i postój na podstawie art. 49 ust.1 p.r.d. W ocenie Skarżącego, Rada Miasta Szczecin naruszała zatem art. 13b ust. 1 u.d.p.".
4. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 24 czerwca 2021 r. wniósł J. P., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie.
5. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1853/21 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym ww. skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art 101 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 171 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (punkt II.1 petitum skargi kasacyjnej), jednak częściowo z innych powodów, niż wskazano w skardze kasacyjnej.
Sąd II instancji wskazał, że art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Natomiast z art. 101 ust. 2 u.s.g. wynika, że "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił."
Zdaniem NSA, w przytoczonym art. 101 ust. 2 u.s.g. uregulowano zatem szczególny przypadek powagi rzeczy osądzonej. W świetle art. 101 ust. 2 u.s.g. uchwała organu gminy, która była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego i sąd oddalił skargę, nie może być ponownie zaskarżona ani przez tego, kto ją zaskarżył, ani przez żaden inny podmiot. Skarga na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, musi zatem być potraktowana jako niedopuszczalna także wtedy, gdy została wniesiona przez podmiot inny niż we wcześniejszej sprawie/sprawach (por. m.in. postanowienie SN z 9 grudnia 2002 r., III RN 127/2002, OSNP 2003, nr 24, poz. 586; postanowienie NSA z 18 września 2008 r., I OSK 1117/08, LEX nr 493899; wyrok WSA w Poznaniu z 24 lipca 2008 r., II SA/Po 409/2008, LexisNexis nr 2217930; por. też A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101). Zasadę tę potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK 2003 nr 8, poz. 84), wskazując, że rozpatrzenie skargi na dany akt normatywny jakim jest uchwała rady gminy, i stwierdzenie jego zgodności z prawem przez sąd administracyjny przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli oraz obowiązuje erga omnes.
Sąd II instancji podkreślił, że sąd administracyjny dokonuje tzw. obiektywnej kontroli aktów prawa miejscowego tj. abstrakcyjnych i generalnych źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny przeprowadza kontrolę danej uchwały z całym porządkiem prawnym, a nie w zakresie samej skargi. Mamy wówczas do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, co powoduje niedopuszczalność kolejnej skargi na ten sam akt.
Taka sytuacja, w ocenie NSA, zachodziła w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skarg Prokuratora Prokuratury Rejonowej S. na tę samą uchwałę tj. uchwałę Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 z 22 września 2020 r. oraz zmieniającą ją uchwałę nr XXV/739/21 z 26 stycznia 2021r., wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 215/21, Sąd oddalił skargi (wyrok ten stał się prawomocny 19 listopada 2021 r. na skutek wyroku NSA z 19 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1618/21). A zatem w rozpoznawanej sprawie nastąpił przypadek, o którym mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., tzn. ta sama uchwała organu gminy (uchwała Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 z 22 września 2020r.) była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego i sąd oddalił skargę. Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej S. w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 215/21, była ta sama uchwała co w sprawie rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu (uchwała Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 z 22 września 2020r.), w całości, a nie tylko niektóre jej przepisy. Wynika to wyraźnie z treści wyroku WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 215/21, w którym Sąd wskazał, że rozpoznaje sprawę ze skarg Prokuratora Prokuratury Rejonowej S. na uchwałę Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 z 22 września 2020 r. oraz zmieniającą ją uchwałę nr XXV/739/21 z 26 stycznia 2021r. Z treści sentencji wyroku wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że Sąd rozpoznawał skargę na całą uchwałę, a nie na niektóre tylko przepisy tej uchwały, a w konsekwencji – że orzeczenie sądu oddalające skargę dotyczy całej uchwały. Zdaniem NSA, Sąd I instancji powinien był zatem rozważyć wystąpienie powagi rzeczy osądzonej co do całości uchwały, a nie tylko co do niektórych jej fragmentów, skoro poprzednia skarga rozstrzygnięta już przez sąd dotyczyła całej uchwały.
Na marginesie Sąd II instancji wyjaśnił, że część orzecznictwa dopuszcza wprawdzie wyjątkowo możliwość wielokrotnej kontroli tej samej uchwały przez NSA
"w granicach interesu prawnego skarżącego" (np. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), ale zasada ta nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż poprzednia skarga na tę samą uchwałę została wniesiona przez Prokuratora, a zatem w celu ochrony praworządności, a nie w celu ochrony interesu prawnego Skarżącego. Dlatego nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie pogląd Sądu, że "jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już Sąd administracyjny i skargę oddalił, to Sąd ten, orzekając później ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w tym zakresie, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu Skarżącego".
Mając powyższe na uwadze, Sąd II instancji uznał, że nieprawidłowe było stanowisko Sądu I instancji co do zakresu odrzucenia skargi, w tym w szczególności pogląd, że podlega powtórnemu badaniu zgodności z prawem załącznik nr 2 do uchwały nr XXI/661/20 zmieniony przez załącznik nr 2 XXV/739/21 oraz § 1 ust. 2 uchwały nr XXI/661/20. Sąd I instancji nietrafnie dopuścił możliwość ponownego badania części uchwały.
Nadto, Sąd II instancji stwierdził, iż ma rację Skarżący kasacyjnie, że przewidziana w art. 101 ust. 2 u.s.g. instytucja powagi rzeczy osądzonej może mieć zastosowanie jedynie w takim przypadku, gdy doszło do "oddalenia skargi", a zatem gdy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest prawomocne. Zasadnie zwrócił uwagę, że w dniu orzekania przez WSA o częściowym odrzuceniu skargi z powodu rozstrzygnięcia zawartego w wyroku WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 215/21, wyrok ten nie był prawomocny. Wyrok ten uprawomocnił się dopiero 19 listopada 2021 r. na skutek wyroku NSA z 19 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1618/21 oddalającego skargę kasacyjną.
Sąd II instancji orzekł także, że nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 13f ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ust. 4 u.d.p., przez ich błędną wykładnię (punkty I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej), gdyż naruszenia tych przepisów Sąd I instancji w tej sprawie nie badał przyjmując, że w tym zakresie zachodziła powaga rzeczy osądzonej.
NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić zawartą powyżej wykładnię art. 101 ust. 2 u.s.g., a następnie rozważyć zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę treść i zakres wyroku WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 215/21 oraz wyroku NSA z 19 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1618/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
6. Na wstępie należy podkreślić, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1853/21, sprawa ze skargi J. P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 września 2020 r. nr XXI/661/20 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania podlega ponownej kontroli Sądu, z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - "p.p.s.a.").
Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Powyższe oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Przy rozpatrywaniu przekazanej sprawy Sąd I instancji jest więc obowiązany do zastosowania się do wykładni - oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez wykładnię - ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję tej oceny. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości, np. innych uchybień procesowych. Niewątpliwie wskazana wykładnia – ocena prawna to osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. II GSK 1602/12, Lex nr 145763).
7. Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1853/21, uwzględnił przedstawioną w wyroku wykładnię art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej: u.s.g.) i rozważył zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę treść i zakres wyroku WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 215/21 oraz wyroku NSA z 19 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1618/21.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Natomiast z art. 101 ust. 2 u.s.g. wynika, że "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił."
Z treści art. 101 ust. 2 u.s.g. wynika zatem, że uchwała organu gminy, która była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego i sąd oddalił skargę, nie może być ponownie zaskarżona ani przez tego, kto ją zaskarżył, ani przez żaden inny podmiot. Skarga na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, musi zatem być potraktowana jako niedopuszczalna także wtedy, gdy została wniesiona przez podmiot inny niż we wcześniejszej sprawie.
W świetle orzeczeń WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 215/21 oraz wyroku NSA z 19 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1618/21 należało stwierdzić, że uchwała Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 z 22 września 2020 r., objęta obecnie rozpoznawaną skargą J. P., w całości została już poddana kontroli Sądu administracyjnego na skutek skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej S. i została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. oddalającym skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r. II GSK 1618/21 oddalił bowiem skargę kasacyjną Prokuratora, a zatem kwestia legalności opisanej uchwały została ostatecznie rozstrzygnięta.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga J. P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 września 2020 r. nr XXI/661/20 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania podlega odrzuceniu z uwagi na wystąpienie powagi rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g.
W związku z tym Sąd ocenił skargę J. P. za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g.