II SA/Sz 808/25

II SA/Sz 808/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64d par. 1 i 2, art. 151a par. 1, art. 151a par. 2.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2, art. 15, art. 136.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 214
art. 75 ust. 1 pkt 2, art. 75 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka - Kleczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 września 2025 r. nr WZPS-1.8641.1.45.2025.ZS w przedmiocie przyznania zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 lipca 2025 r. wydaną na podstawie art. 75 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt 1, art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 214), art. 38 ust. 1 pkt 14 lit. d, art. 436 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz.U. z 2025 r., poz. 620) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") Prezydent Miasta S. orzekł o przyznaniu A. S. (dalej: "strona") prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 lipca 2025 r. do dnia 1 października 2025 r. w wysokości 100% tj. 1 721,90 zł miesięcznie, w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy rozwiązał stosunek pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron, prawo do zasiłku przysługuje po upływie 90 dni, od dnia rejestracji. W związku z upływem ww. okresu w dniu 4 lipca 2025 r. przysługuje stronie zasiłek dla bezrobotnych do dnia 1 października 2025 r. bowiem zgodnie z art. 73 ust. 4 okres pobierania zasiłku, o którym mowa w ust. 1 i 3, ulega skróceniu o okres zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych, robót publicznych oraz o okres odbywania stażu, szkolenia lub przygotowania zawodowego dorosłych przypadających na okres, w którym przysługiwałby zasiłek oraz o okresy nieprzysługiwania zasiłku, o którym mowa w art. 75 ust. 1 – 3.
A. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się ponownego prawidłowego naliczenia wysokości świadczenia wraz z wyrównaniem. Wskazał, że w dniu 9 lipca 2025 r. dostarczył do PUP zaświadczenie z ZUS dokumentujące ponad 20-letni okres opłacania składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Stwierdził, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji dostarczył dokumenty potwierdzające, że powinien otrzymać prawo do zasiłku w wysokości 120 %.
Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 19 września 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r. poz. 620 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż strona pierwotnie zarejestrowała się w PUP w dniu 4 kwietnia 2025 r. Zaznaczył, że z uwagi na rozwiązanie przez stronę stosunku pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron w ciągu 6 miesięcy przed dokonaniem rejestracji, zasiłek będzie jej przysługiwał po upływie 90 dni od daty zarejestrowania w PUP.
Z dniem 11 kwietnia 2025 r. strona utraciła status bezrobotnego z powodu podjęcia zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych. Ponownie zarejestrowała się w dniu 2 lipca 2025 r. i z tym dniem uzyskała status osoby bezrobotnej. Decyzją z dnia 4 lipca 2025 r. organ I instancji orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 2 lipca 2025 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia 2 lipca 2025 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że strona z uwagi na utratę statusu bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni i dokonanie ponownej rejestracji w okresie 14 dni od ustania zatrudnienia (art. 226 ust. 1 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia) nabędzie prawa do zasiłku po upływie okresu karencji, o którym mowa w art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Następnie, decyzją z dnia 22 lipca 2025 r. organ I instancji przyznał stronie prawo do zasiłku od dnia 4 lipca 2025 r. w wysokości 100%.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że strona dokonała ponownej rejestracji po wejściu w życie nowej ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia (ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2025 r.). Jednak zgodnie z art. 436 ust. 2 cytowanej ustawy, osoby, będące w dniu wejścia w życie ustawy w okresie nieprzysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 75 ust. 1 i 2 ustawy uchylanej w art. 460, nabywają prawo do zasiłku w wysokości i na okresy wynikające z dotychczasowych przepisów.
Zdaniem Wojewody, powyższe oznacza, że skarżący jest bezrobotnym tzw. "powracającym", o którym mowa w art. 226 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności, lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w PUP jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia (...), posiada prawo do zasiłku na okres skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w art. 225 ust. 3.
Nadto organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku spełnienia przez bezrobotnego przesłanek określonych w ww. przepisie, organ zatrudnienia nie może ustalać uprawnień zasiłkowych na innych zasadach i jest zobligowany do zastosowania tzw. kontynuacji uprawnień. W przypadku dokonywania przez bezrobotnego ponownej rejestracji na warunkach określonych wcześniej, punktem odniesienia jest zawsze pierwsza rejestracja - w badanej sprawie jest to rejestracja strony z dnia 4 kwietnia 2025r.
Według Wojewody z akt sprawy wynika, że organ I instancji pierwotnie odmówił stronie przyznania prawa do zasiłku od dnia rejestracji, tj. 4 kwietnia 2025 r., na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w PUP). W związku z powyższym, zgodnie z przepisem art. 75 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, zasiłek przysługuje po upływie 90 dni karencji. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługiwałoby więc stronie od dnia 3 lipca 2025 r. Strona jednakże w dniu 11 kwietnia 2025 r. utraciła status bezrobotnego z powodu podjęcia zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych: w okresie pierwszej rejestracji upłynęło zatem 7 dni karencji z wymaganych 90 dni. Zdaniem Wojewody oznacza to, że przy kolejnej rejestracji przyznanie stronie prawa do zasiłku na zasadzie kontynuacji powinno nastąpić po upływie pozostałych 83 dni karencji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji natomiast przyznał stronie prawo do zasiłku z dniem 4 lipca 2025 r., z pominięciem pozostałego okresu karencji.
Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że organ ten powinien wydać decyzję o przyznaniu stronie prawa do zasiłku na zasadzie kontynuacji uprawnień po upływie pozostałego okresu karencji, tj. 83 dni.
A. S. złożył sprzeciw od powyższej decyzji, w którym wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie, że ponowna rejestracja w dniu 2 lipca 2025 r. powinna skutkować przyznaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 3 lipca 2025 r. oraz o zobowiązanie organu I instancji (Prezydenta Miasta S.) do wydania decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku w wysokości 120% od dnia udokumentowania prawa (tj. od dnia 9 lipca 2025 r.).
W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła, że zaskarżona decyzja opiera się na błędnym założeniu dotyczącym utraty statusu bezrobotnego oraz pomija wadliwość samego skierowania na prace interwencyjne. Wojewoda stwierdził bowiem, że z dniem 11 kwietnia 2025 r. strona utraciła status bezrobotnego z powodu podjęcia zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych. To stwierdzenie skutkowało nakazem zastosowania zasady kontynuacji uprawnień i doliczeniem pozostałych 83 dni karencji. Tymczasem stosunek pracy w ramach prac interwencyjnych, choć formalnie zawarty, został rozwiązany przez Pracodawcę. Nie doszło zatem do utraty statusu bezrobotnego z powodu podjęcia zatrudnienia, lecz w wyniku jednostronnego działania Pracodawcy, co wyklucza zastosowanie zasady kontynuacji z obciążeniem okresu karencji. Ponowna rejestracja w dniu 2 lipca 2025 r. powinna zatem nastąpić z uwzględnieniem faktu, że pierwotny okres karencji (90 dni od 4 kwietnia 2025 r.) upłynąłby z dniem 3 lipca 2025 r. Według strony organ I instancji błędnie przyznał zasiłek z dniem 4 lipca 2025 r., zaś nakaz doliczenia 83 dni karencji jest całkowicie bezzasadny.
W ocenie strony przysługuje jej prawo do otrzymania zasiłku w wysokości 120%, gdyż w dniu 9 lipca 2025 r. dostarczyła zaświadczenie z ZUS dokumentujące ponad 20-letni okres opłacania składek z tytułu prowadzenia działalności.
Niezależnie od powyższego strona zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ, przyjmując za pewnik, że zatrudnienie zostało podjęte w sposób prawidłowy, nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadków, czyli strony na okoliczność potwierdzającą faktyczne warunki pracy i w celu weryfikacji, czy: skierowanie było wadliwe ze względu na wcześniejszy wolontariat, przyczyna zakończenia zatrudnienia nie leżała po stronie bezrobotnego (co ma kluczowe znaczenie dla naliczenia karencji).
Zdaniem strony, naruszenie procedury polegające na braku wyczerpującego postępowania dowodowego na etapie administracyjnym skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Strona jednocześnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, a w szczególności z dokumentu rozwiązującego umowę o pracę interwencyjną z dnia 20 maja 2025 r. (wypowiedzenie warunków pracy przez Pracodawcę), celem potwierdzenia przyczyny zakończenia stosunku pracy oraz dokumentacji potwierdzającej wcześniejsze wykonywanie wolontariatu na rzecz tego Pracodawcy, celem potwierdzenia wady prawnej skierowania.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Wojewody Zachodniopomorskiego, mocą którego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 22 lipca 2025 r. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i 2 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić winno wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte takimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Według art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.
Oceniając przyczyny wydania przez Wojewodę kwestionowanej decyzji kasacyjnej, stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym decyzja ta nie odpowiada prawu.
Podkreślenia wymaga, że Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, nie podważając przy tym materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ. Stwierdził, że organ I instancji odmówił stronie przyznania prawa do zasiłku od dnia rejestracji, czyli 4 kwietnia 2025 r., na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z uwagi na rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem. W tej sytuacji uznał, że stosownie do art. 75 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, zasiłek przysługuje po upływie 90 dni karencji. Następnie strona w dniu 11 kwietnia 2025 r. utraciła status bezrobotnego, z uwagi na podjęcie robót interwencyjnych, co w ocenie Wojewody wskazywało na upływ 7 dni karencji z wymaganych 90. Według organu II instancji przyznanie stronie prawa do zasiłku powinno nastąpić po upływie 83 dni karencji. Tymczasem organ I instancji przyznał stronie prawo do zasiłku
z pominięciem pozostałego okresu karencji.
Zdaniem Wojewody, powyższe uchybienie stanowiło podstawę do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien wydać decyzję
o przyznaniu stronie prawa do zasiłku po upływie pozostałego okresu karencji, czyli 83 dni.
W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że uchylenie decyzji organu I instancji nie wynikało z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., lecz było skutkiem odmiennego rozumienia (interpretacji) przepisów prawa materialnego, które faktycznie doprowadziło do różnych wyliczeń okresu karencji przez organy obu instancji.
Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy odnosić do wymagających wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy, które powinien wyjaśnić organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, nie odnoszą się one natomiast do wykładni przepisów prawa materialnego. Odmienna wykładnia prawa materialnego, przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, lecz zobowiązuje go do wydania orzeczenia merytorycznego.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, w badanej sprawie Wojewoda nie wykazał uchybień procesowych organu pierwszej instancji, a zatem nie dowiódł, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakiej przyczyny odstąpił od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają bowiem przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej.
Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.