II SA/Sz 792/21

II SA/Sz 792/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Zatrudnienie
Sygn. powiązane
III OSK 498/22 - Wyrok NSA z 2023-07-13
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1282
art. 6 ust. 3,  art. 11, art.12 ust. 1,  art. 13 ust. 1, ust. 2,  ust. 2a pkt 1 i 2, ust. 3, art. 13a ust. 1,2 i 3, art. 14  ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 4,  art. 15
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. B. na czynność Starosty w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Starosta ogłosił nabór na wolne stanowisko pracy Pracownika Wydziału Finansowego ds. rozrachunków oraz rozliczeń podatków od towarów i usług w Starostwie Powiatowym w G.. W treści pkt 1 ogłoszenia zamieszczono osiem wymagań niezbędnych dla kandydatów, w tym m.in. w pkt 1 ppkt g) - znajomość przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz przepisów wykonawczych, ustawy o rachunkowości, ustawy o finansach publicznych, ustawy ordynacja podatkowa, znajomość przepisów dotyczących rachunkowości sektora finansów publicznych. W treści pkt 3 i 5 wskazano zakres wykonywanych zadań, a w pkt 4 warunki pracy. Na stanowisko pracy wpłynęły dwie aplikacje, w tym złożona przez G. B. (dalej przywoływany jako: "Skarżący").
2. W dniu 20 marca 2018 r. przeprowadzono rozmowę kwalifikacyjną z obu kandydatami, której celem była m.in. weryfikacja informacji zawartych w aplikacji oraz sprawdzenie wiedzy o Powiecie oraz zadaniach Wydziału.
Organ wskazał, że w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej ze Skarżącym ustalono,
iż nie spełnia on wymogu określonego w pkt 1 ppkt g) ogłoszenia w zakresie znajomości wskazanych tam przepisów. Skarżący otrzymał ponadto niższą liczbę punktów z rozmowy od kontrkandydata, skutkiem czego zadecydowano o zatrudnieniu drugiej z aplikujących osób.
3. W dniu 9 kwietnia 2018 r. Skarżący złożył do Starosty skargę do protokołu.
4. W dniu 10 kwietnia 2018 r. sporządzono uzupełnienie protokołu z przeprowadzonego naboru kandydatów na stanowisko pracy w Starostwie Powiatowym w G.. W ramach uzupełnienia do tabeli w pkt 4 przy nazwisku Skarżącego umieszczono dopisek: "osoba niepełnosprawna".
5. Skarżący złożył do WSA w Szczecinie skargę na czynność Starosty z dnia [...] marca 2018 r.
6. Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w G. z dnia [...] czerwca 2018 r., Organ uznał skargę uznał się za bezzasadną.
7. Wyrokiem z dnia7 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 817/18 WSA w Szczecinie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
8. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Starosty Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2020 r. (sygn. akt I OSK 1705/19) uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd wojewódzki winien z urzędu zawiadomić o toczącym się postępowaniu drugiego kandydata M. S., który wygrał nabór.
9. Wyrokiem z dnia 10 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 498/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, podtrzymując stanowisko zaprezentowane we wcześniejszym wyroku WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 817/18), które sprowadza się do przyjęcia, że przeprowadzenie naboru na wolne stanowisko urzędnicze ma być otwarte, z poszanowaniem zasad konkurencyjności, zaś dokonanie wyboru ma być jawne zarówno co do wyników, zastosowanej metody selekcji, jak i argumentów, które wpłynęły na podjęcie decyzji.
10. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Starostę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r. skargę tę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia zasady przejrzystości, ponieważ komisja konkursowa nie określiła w protokole kryteriów, które wskazywałyby na przyczyny, dla których wybrano jednego z kandydatów. W ten sposób w istocie, zdaniem Sądu, nieznane są przyczyny, dla których na stanowisko urzędnicze w Wydziale Finansowym Starostwa Powiatowego w G. został wybrany inny kandydat niż Skarżący.
11. W wykonaniu wyroku WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. II SA/Sz 498/20, Starosta [...] w G. poinformował obu kandydatów (w tym Skarżącego) o konkursie na stanowisko pracownika Wydziału Finansowego ds. rozrachunków oraz rozliczeń podatku od towarów i usług, przesyłając jednocześnie obowiązujący "System zatrudniania pracowników w Starostwie Powiatowym w G.".
12. W dniu 17 czerwca 2021 r. przeprowadzono rozmowę kwalifikacyjną z kandydatami oraz test wiedzy oraz z przeprowadzonego naboru sporządzono protokół. W protokole wskazano, że kontrkandydat Skarżącego uzyskał 28,5 pkt na 31 możliwych do uzyskania, spełniając tym samym wymóg 75% ilości możliwych do uzyskania punktów (23,25). Skarżący zaś nie uzyskał minimalnej ilości punktów wymaganej § [...] pkt 2 Systemu zatrudniania pracowników w Starostwie powiatowym w G..
13. Informacją o wynikach naboru z dnia 18 czerwca 2021 r. Starosta poinformował, że w wyniku zakończenia procedury naboru wybrany został kontrkandydat Skarżącego. W uzasadnieniu Organ wskazał, że wykazał się on bardzo dobrą znajomością zagadnień niezbędnych do właściwego wykonywania obowiązków na danym stanowisku pracy a swoją wiedze i predyspozycje do wykonywania pracy na w/w stanowisku potwierdził uzyskując największą ilość punktów z testu pisemnego oraz rozmowy kwalifikacyjnej.
14. W dniu 24 maja 2021 Skarżący wywiódł skargę do tutejszego Sądu na "sposób, w jaki Starostwo zmierza do zakończenia sprawy naboru na zatrudnienie z 2018 r.", uzupełnioną pismem procesowym profesjonalnego pełnomocnika, w którym zarzucił:
a) naruszenie przez zaskarżoną czynność Starosty prawa materialnego – art. 13a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1282), poprzez pominięcie pierwszeństwa Skarżącego – jako osoby niepełnosprawnej w dostępie do zatrudnienia,
b) brak zamieszczenia w protokołach i dokumentach komisji informacji, że w naborze kandyduje osoba niepełnosprawna, której przysługuje pierwszeństwo w zatrudnieniu,
c) wprowadzenie w wewnętrznych przepisach Organu - "Systemie zatrudniania pracowników w Starostwie Powiatowym w G.", stanowiącym załącznik do Zarządzenia nr [...] Starosty z dnia 3 grudnia 2018 r., regulacji w sposób niedopuszczalny ograniczający pierwszeństwo osób niepełnosprawnych w dostępie do zatrudnienia, poprzez określenie minimalnej ilości punktów, których uzyskanie pozwala Organowi na przyjęcie, że kandydat należy do grupy najlepszych kandydatów.
Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
a) Systemu zatrudniania pracowników w Starostwie Powiatowym w G.", stanowiącym załącznik do Zarządzenia nr [...] Starosty z dnia [...] grudnia 2018 r.
b) informacji o wynikach kontroli NIK "Zatrudniania osób niepełnosprawnych przez administrację publiczną i państwowe osoby prawne"
c) prezentację "nabór do służby cywilnej w kontekście zasady pierwszeństwa w zatrudnianiu osób niepełnosprawnych" przedstawioną w dniu 2 lipca 2012 r. na konferencji w KPRM (na CD).
W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego przekonywał, że Skarżący winien znaleźć się w grupie wyłonionych kandydatów (było ich dwóch i siłą rzeczy Skarżący w gronie najlepszych kandydatów się znalazł) a jednocześnie jest osobą niepełnosprawną, co oznacza, że przysługiwało mu pierwszeństwo w zatrudnieniu na stanowisko, o które się ubiegał.
15. W odpowiedzi Organ przesłał "pismo organu w związku z przekazaniem skargi", w którym wskazuje, że nie stwierdza podstaw do uwzględnienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
16. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
17. Na wstępie przypomnieć należy, że art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), stanowi, że sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania.
W przypadku niezgodności z prawem aktu lub czynności, o których mowa
w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1).
Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
18. Rozważenie właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej na czynność rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze było już przedmiotem rozważań w sprawie Skarżącego rozpatrywanej przez tut. Sąd w sprawie o sygn. II SA/Sz 817/18), warto jednak w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Sąd w tej kwestii podtrzymuje swoje argumenty zawarte we wskazywanym orzeczeniu, że postępowanie rekrutacyjne (konkursowe) zmierzające do wyłonienia kandydata na wolne stanowisko w służbie publicznej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej.
Powstały w związku z prowadzeniem konkursu stosunek między jego uczestnikami a organem administracji publicznej, nie jest oparty na zasadzie równorzędności podmiotów. Poprzez określone w trakcie postępowania konkursowego czynności, jak np. dopuszczenie/niedopuszczenie kandydata do konkursu, wydanie informacji o konkursie, ocena poszczególnych kandydatów, wydanie informacji o wyniku naboru, organ administracji dokonuje władczych rozstrzygnięć (czynności). Są one aktami stosowania prawa i kształtują sytuację prawną uczestników konkursu. Akty te są skierowane do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczają określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie uprawnień wynikających z przepisów prawa. Należy więc uznać, że postępowanie zakończone ustaleniem jego wyników w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuacje prawną osób uczestniczących w naborze. Wywołuje bowiem skutek, jaki wiąże się z wynikami naboru, tj. możliwością objęcia określonego stanowiska w administracji publicznej. Możliwe jest zatem zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności dokonywanych w trakcie naboru powszechnego – konkursu na wolne stanowisko urzędnicze. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc uczestnik konkursu, którego uprawnień dotyczy zaskarżony akt lub czynność. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 184/11; postanowienie NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2883/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 516/07; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 191/13; wyrok WSA
w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1098/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn., akt II SA/Rz 613/15 – orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
19. Przeprowadzone ponownie postępowanie konkursowe w tej sprawie, które było wynikiem realizacji wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 10 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 498/20), podnoszącym naruszenie zasady przejrzystości w postępowaniu konkursowym i zmierzało do wyłonienia kandydata na wolne stanowisko pracy Pracownika Wydziału Finansowego ds. rozrachunków oraz rozliczeń podatku od towarów i usług w Starostwie Powiatowym w G., było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1282, dalej przywoływana jako "u.p.s." oraz "System zatrudniania pracowników w Starostwie Powiatowym w G.", stanowiący załącznik do Zarządzenia nr [...] Starosty z dnia 3 grudnia 2018 r.
Przepisy art. 11-15 u.p.s. zobowiązują do przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze w organach administracji samorządowej w sposób określony prawem. W sprawie tej, w ramach przeprowadzonego postępowania Starosta jako organ administracji publicznej podejmował czynności dotyczące uprawnień uczestników konkursu (w tym Skarżącego) na wolne stanowisko urzędnicze. Polegały one m.in. na upowszechnieniu informacji o wolnym stanowisku urzędniczym (ogłoszenie umieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej oraz tablicy informacyjnej), określeniu wymagań, jakie mają spełnić osoby ubiegające się o to stanowisko (wymagania niezbędne i dodatkowe), powołaniu komisji konkursowej i określeniu jej składu, wydaniu informacji o wyniku naboru.
Czynności te były aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej i kształtowały sytuację prawną uczestników naboru na podstawie jednostronnych i władczych rozstrzygnięć. Postępowanie zakończone ustaleniem jego wyników (w tej sprawie był to rozstrzygnięcie Komisji zawarte w protokole z dnia [...] czerwca 2021r.) w sposób prawnie wiążący miało wpływ na sytuację prawną uczestników konkursu. Rozstrzygnięcie to wywołało skutek, który wiązał się z informacją o wynikach naboru (z dnia 18 czerwca 2021 r.), tj. możliwością objęcia stanowiska w Wydziale Finansowym ds. rozrachunków oraz rozliczeń podatków od towarów i usług w Starostwie Powiatowym w G..
W świetle powyższych wywodów uznać należy, że postępowanie rekrutacyjne (konkursowe) zmierzające do wyłonienia kandydata na ww. stanowisko było postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Zatem każdy uczestnik tego konkursu, którego uprawnień dotyczyła zaskarżona czynność, a więc również Skarżący, miał interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego rozstrzygnięcie.
20. Na wstępie tej części wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Główne zasady związane z naborem na wolne stanowisko urzędnicze uregulowane
są w powoływanej wyżej ustawie o pracownikach samorządowych. Stosownie
do art. 12 ust. 1 u.p.s., wolnym stanowiskiem urzędniczym, w tym wolnym kierowniczym stanowiskiem urzędniczym, jest stanowisko, na które, zgodnie z przepisami ustawy albo w drodze porozumienia, nie został przeniesiony pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, posiadający kwalifikacje wymagane na danym stanowisku lub nie został przeprowadzony na to stanowisko nabór albo na którym mimo przeprowadzonego naboru nie został zatrudniony pracownik.
Nabór na wolne stanowisko urzędnicze składa się z trzech etapów: ogłoszenia
o naborze (art. 13 u.p.s.), rozstrzygnięcia merytorycznego wyłaniającego najlepszego kandydata (art. 13a i art. 14 u.p.s.) oraz podania do publicznej wiadomości wyników naboru (art. 15 u.p.s.).
W pierwszym etapie, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.p.s., ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej, zwanym dalej "Biuletynem", o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór. Z kolei aktem określającym warunki, jakie winien spełniać kandydat na wolne stanowisko urzędnicze jest ogłoszenie o naborze. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.p.s. ogłoszenie o naborze powinno zawierać: nazwę i adres jednostki; określenie stanowiska; określenie wymagań związanych ze stanowiskiem zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe; wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku; informację o warunkach pracy na danym stanowisku; informację, czy w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w jednostce, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wynosi co najmniej 6%; wskazanie wymaganych dokumentów; określenie terminu i miejsca składania dokumentów. Ustawa określa również, że wymagania niezbędne to wymagania konieczne do podjęcia pracy na danym stanowisku, a wymagania dodatkowe to pozostałe wymagania, pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku (art. 13 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.s.). Do kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze stosuje się również 6 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pracownikiem samorządowym może być osoba, która jest obywatelem polskim z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3; ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych; posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 3 u.p.s. pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym [...] może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz dodatkowo: posiada co najmniej wykształcenie średnie; nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe i cieszy się nieposzlakowaną opinią. Natomiast termin do składania dokumentów określony w ogłoszeniu o naborze, nie może być krótszy niż 10 dni od dnia opublikowania tego ogłoszenia w Biuletynie (art. 13 ust. 3 u.p.s.).
W drugim etapie w toku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia się kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata (art. 13a ust. 1 u.p.s.). Jeżeli w jednostce wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych (...), jest niższy niż 6%, pierwszeństwo w zatrudnieniu na stanowiskach urzędniczych, z wyłączeniem kierowniczych stanowisk urzędniczych, przysługuje osobie niepełnosprawnej, o ile znajduje się w gronie osób, o których mowa w ust. 1 (art. 13a ust. 2 u.p.s.).
Z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół, który zawiera: określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych, o ile do przeprowadzonego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki; liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne; informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; uzasadnienie dokonanego wyboru i skład komisji przeprowadzającej nabór (art. 14 u.p.s.). Etap ten kończy się rozstrzygnięciem, w którym kierownik jednostki wyłania najlepszego kandydata do pracy na danym stanowisku urzędniczym.
W trzecim etapie, niezwłocznie po przeprowadzonym naborze należy podać do publicznej wiadomości informację o wyniku naboru przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzany nabór, oraz opublikowanie
w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy (art. 15 ust. 1 u.p.s.).
21. Jak wskazywano już w orzeczeniach zapadłych w sprawie, które Sąd orzekający w pełni podziela (sygn. akt II SA/Sz 817/18, II SA/Sz 498/20, III OSK 3686/21) całe postępowanie powinno się toczyć z poszanowaniem zasady przejrzystości, otwartości i konkurencyjności. Bowiem w art. 11 u.p.s. ustawodawca zawarł deklarację dotyczącą zasad przeprowadzania naboru kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze, przyjmując za podstawę tych działań otwartość i konkurencyjność.
Zasady te określają główne cele procedury naboru na wolne stanowisko urzędnicze, wiążą się zaś z realizacją konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Oczywiście przywołany przepis konstytucyjny nie wyraża gwarancji, że każda osoba posiadająca obywatelstwo polskie oraz korzystająca z pełni praw publicznych zostanie przyjęta do służby publicznej.
W znaczeniu słownikowym termin "otwarty" jest definiowany jako "konkurs otwarty, konkurs, do którego może stanąć każdy, zebranie, w którym mogą brać udział nie tylko członkowie danej organizacji" (por. Słownik języka polskiego, PWN,
red. J. Tokarski, Warszawa 1969 r., s. 525). Jak wskazuje W. Drobny, adaptując ten termin do warunków kreowanych postanowieniami ustawy o pracownikach samorządowych należy przyjąć, że otwartość naboru oznacza powszechność, jawność i równość ubiegania się o zatrudnienie w samorządzie terytorialnym (por. W. Drobny, komentarz do art. 11 u.p.s., Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz., W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Warszawa 2010 r., s. 71).
Nabór kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze jest otwarty, co zatem oznacza, że przybiera postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego, a każdy spełniający warunki przewidziane ogłoszeniem o naborze, może zgłosić swoją kandydaturę. Otwartość naboru zostaje zachowana jeśli spełniony jest wymóg jawności i przejrzystości postępowania konkursowego. Jawność naboru jest zagwarantowana poprzez obowiązek upowszechnienia informacji o wolnym stanowisku urzędniczym w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy informacyjnej urzędu, w którym prowadzony jest nabór. Realizacji tej zasady służy również unormowanie art. 13 ust. 3 u.p.s., przewidujący, że termin do składania dokumentów określony w ogłoszeniu o naborze nie może być krótszy niż 10 dni od dnia opublikowania tego ogłoszenia w Biuletynie.
W art. 11 ustawodawca zastosował oprócz terminu "otwarty" i "konkurencyjny", także termin "nabór", bez umiejscawiania w ustawie definicji legalnych tych pojęć. Nabór jednak, zgodnie z doktryną prawa urzędniczego ale i doktryną zarządzania zasobami ludzkimi, oznacza przewidzianą przez prawo lub w inny przyjęty powszechnie sposób czynność oceny formalnego przygotowania kandydata oraz sprawdzenia rzeczywistej wiedzy i przydatności do wykonywania określonych funkcji połączona z czynnością wyboru, na podstawie dokonanej oceny, kandydata najwłaściwszego przy założeniu określonego celu (tak. np. T. Górzyńska, J. Łętowski, Urzędnicy administracji państwowej, Warszawa 1986 r., s. 36). Procedura naboru powinna być właściwie przygotowana oraz sformułowana tak, aby zachęcić odpowiednich pretendentów, a zarazem wyeliminować tych, którzy nie klasyfikują się do stawianych przez kierownictwo wymagań (por. A. Michna, K. Grygiel, P. Grygiel, Rekrutacja oraz system motywacyjny pracowników jako element zarządzania zasobami ludzkimi w wybranej jednostce administracji publicznej, Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej z. 78 2015 r., Nr kol. 1928, s. 281).
Należy również podkreślić, że nie tylko samo ogłoszenie o naborze, ale też dokonanie wyboru musi być jawne zarówno co do wyników, zastosowanej metody selekcji, jak i argumentów, które wpłynęły na podjęcie decyzji.
Zasada przejrzystości (transparentności) zostaje bowiem zachowana poprzez ustalenie takich reguł proceduralnych konkursu, dzięki którym możliwe jest dokonanie obiektywnej i przejrzystej oceny kwalifikacji merytorycznych kandydatów na określone stanowisko, dokonanie trafnego wyboru kandydata najlepszego i uzasadnienie wyboru w sposób jasny, jawny, przejrzysty i zrozumiały na zewnątrz oraz umożliwiający kontrolę zastosowanej procedury. Realizacja zasady otwartości i transparentności służyć ma jednocześnie wsparciem dla zachowania bezstronności i obiektywizmu w całej procedurze konkursowej, w tym w ocenie kandydatów.
Także konkurencyjność naboru wiąże się z realizacją postulatu rzetelnego
i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe. W ramach zachowania tej zasady należy dążyć do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy na danym stanowisku w oparciu o kryteria merytoryczne. Kryteria te ujawniane w ogłoszeniu o naborze, to wymagania niezbędne (determinowane obowiązującym prawem) i wymagania dodatkowe (pozostałe wymagania pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku).
Wprawdzie uważa się, że przyporządkowanie poszczególnym kryteriom określonej liczby punktów, a następnie sumowanie ogólnej liczby punktów uzyskanych przez poszczególne osoby jest najbardziej obiektywną i transparentną metodą selekcji kandydatów ubiegających się o wolne stanowisko urzędnicze, umożliwiającą wyłonienie pięciu najlepszych kandydatów spośród ogółu aplikujących (por. komentarz do art. 13a ustawy o pracownikach samorządowych, teza 6 i 7, J. Stelina oraz WSA w Lublinie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 984/13), to jednak teza ta poprzedzona powinna zostać uznaniem, że owo przyporządkowanie poszczególnym kryteriom określonej liczby punktów oraz powód dlaczego dany kandydat w danym obszarze (wiedzy, umiejętności, kompetencji) otrzymał daną liczbę punktów powinien być należycie udokumentowane. Zgodnie bowiem z zasadą otwartości i konkurencyjności, w sposób nie budzący wątpliwości dla komisji konkursowej, kandydata, jak i sądu dokonującego kontroli zaskarżonej czynności z protokołu posiedzenia komisji konkursowej powinny wynikać tak zastosowana metoda selekcji, jak i argumenty, które wpłynęły na podjęcie decyzji.
Stanowisko powyższe uzasadnia konstrukcja art. 14 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół.
Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 2. protokół zawiera:
1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki;
2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne;
3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru;
4) uzasadnienie dokonanego wyboru;
5) skład komisji przeprowadzającej nabór.
Podsumowując powyższe wskazać należy, że przez nabór rozumieć należy procedurę zmierzającą do obsady wolnego stanowiska pracy. Składają się na nią czynności polegające na upowszechnieniu informacji o poszukiwaniu pracownika oraz na selekcji kandydatów, którzy zgłosili wolę podjęcia zatrudnienia. Ustawa określa dwie podstawowe zasady naboru na stanowiska urzędnicze – otwartość i konkurencyjność. Wyrażają one dwa główne cele procedury naboru. Otwartość wiąże się z realizacją konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom równego dostępu do służby publicznej. Z tego względu nabór na stanowiska urzędnicze przybiera postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego opartego na zasadach obiektywizmu, jawności i przejrzystości (transparentności). Z drugiej strony celem przeprowadzenia naboru na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym jest także realizacja postulatu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe, do czego winien się przyczynić dobór kadr urzędniczych według kryteriów merytorycznych. Mamy tu zatem do czynienia z konkurencyjnością naboru, a więc cechą, która ma doprowadzić do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy.
Nabór na wolne stanowisko urzędnicze składa się z trzech etapów: ogłoszenia
o naborze (art. 13 u.p.s.), rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 14 u.p.s.) oraz podania do publicznej wiadomości wyników naboru (art. 15 u.p.s.).
22. Przenosząc powyższe rozważania na tę sprawę zauważyć wypada,
że tym razem dokumentacja konkursowa powyżej wskazanym wymogom odpowiada.
W sprawie Organ ogłoszeniem o naborze kandydatów na wolne stanowisko pracy Pracownika Wydziału Finansowego ds. rozrachunków oraz rozliczeń podatków
od towarów i usług w Starostwie Powiatowym w G. rozpoczął pierwszy etap procedury konkursowej na ww. stanowisko. Ogłoszenie to zawierało elementy określone art. 13 u.p.s., a więc dane formalne związane z identyfikacją jednostki, która prowadzi nabór, dane dotyczące stanowiska, które ma być obsadzone w drodze naboru oraz wymagania formalne o charakterze proceduralnym, w tym: określenie (nazwa) stanowiska, określenie wymagań niezbędnych i dodatkowych związanych ze stanowiskiem, informacja o warunkach pracy na danym stanowisku i zakresie zadań wykonywanych na tym stanowisku, wskazano również wymagane dokumenty oraz określono miejsce i termin składania dokumentów. W ogłoszeniu o naborze nie zawarto informacji o wskaźniku zatrudnienia osób niepełnosprawnych
23. Drugi etap procedury naboru podzielono na dwie części (etap formalnej weryfikacji oraz etap sprawdzenia wiedzy i predyspozycji) rozpoczął się wraz z rozpoczęciem wstępnej procedury naboru, w której komisja konkursowa sprawdzała spełnienie wymagań formalnych przez osoby, które zgłosiły swoje aplikacje. Według sporządzonej w dniu 14 marca 2018 r. informacji, w wyniku wstępnej selekcji, do następnego etapu zakwalifikowano dwóch kandydatów, którzy spełniali warunki formalne, w tym Skarżącego.
W tym miejscu wskazać należy, że druga część drugiego etapu procedury konkursowej, w wyniku prawomocnego orzeczenia tut. Sądu (wyrok z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 498/20) została powtórzona z uwagi na naruszenie w toku poprzedniej procedury zasady przejrzystości.
Tym razem jednak z przeprowadzonego naboru sporządzono protokół, który zdaniem Sądu, daje jasną i klarowną odpowiedź na pytanie o zastosowane metody
i techniki naboru. W protokole bowiem odzwierciedlono uzasadnienie wyboru; wynika ono także w sposób nie budzący wątpliwości z kart ocen (z rozmowy kwalifikacyjnej), zawierających identyczne pytania skierowane do obu kandydatów, zestawu pytań testowych (takich samych dla obu kandydatów) oraz karty punktów.
Sąd zauważa, że tym razem sposób przeprowadzenia konkursu wypełnia postulaty zasady otwartości i przejrzystości, daje bowiem kompletną argumentację merytoryczną jako uzasadnienie wyboru i świadczy o profesjonalnym przygotowaniu Organu do przeprowadzenia konkursu. W ocenie Sądu, tak dla kandydata, jak i dla podstawa przyznania danej liczby punktów jest jasna i zrozumiała. Protokół bowiem zawiera wymagania określone w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4 u.p.s. – informacje o zastosowanych metodach i technikach naboru oraz uzasadnia dokonany wybór.
Sąd zauważa, że w obecnie przeprowadzonym konkursie szczegółowa dokumentacja procesu naboru, uwzględniająca kryteria, punktację, pytania i zdająca relację z udzielanych odpowiedzi, stanowiąc w ocenie Sądu podstawowy wymóg dla skutecznej i realnej realizacji zasady otwartości i przejrzystości, służy w prawidłowy sposób kandydatom, dokonującemu kontroli Sądowi ale także Organowi,
by w procesie kontroli czynności mógł obronić słuszność swojego wyboru.
W tej sprawie Organ stawianym wymogom sprostał.
24. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Organ
art. 13a ust. 2 poprzez pominięcie pierwszeństwa w zatrudnieniu Skarżącego jako osoby niepełnosprawnej Sąd wskazuje, że zarzut ten okazał się chybiony.
Zgodnie z art. 13a u.p.s. ust. 1 w toku naboru komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata.
Natomiast, na podstawie ust. 2 tego artykułu, jeżeli w jednostce wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, (...) w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia o naborze, jest niższy niż 6%, pierwszeństwo w zatrudnieniu na stanowiskach urzędniczych, z wyłączeniem kierowniczych stanowisk urzędniczych, przysługuje osobie niepełnosprawnej, o ile znajduje się w gronie osób, o których mowa w ust. 1.
Wskazać trzeba, że przepisu zawartego w art. 13a ust. 2 nie można analizować w oderwaniu od art. 13a ust. 1, gdyż, choć stanowią odrębne jednostki redakcyjne, to w istocie stanowią jedną normę prawną, którą czytać należy łącznie. Już z literalnego brzmienia treści tej normy wynika, że pierwszeństwo w zatrudnieniu na stanowiskach urzędniczych przysługuje osobie niepełnosprawnej, o ile znajduje się w gronie nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe. Oczywistym jest dla Sądu także, wbrew temu co sugeruje pełnomocnik Skarżącego, że w przypadku mniejszej niż 5 liczby kandydatów, samo kandydowanie (czyli znalezienie się w gronie tych mniej niż pięciu osób) i spełnianie wymogów formalnych nie wystarcza. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał w treści omawianej normy, że chodzi tu o kandydatów najlepszych, celowo tego pojęcia nie definiując.
Sąd stoi na stanowisku, że pozostawienie do "uznania" pracodawcy samorządowemu, sposobu ustalania kandydatów "najlepszych" należy uznać za celowy zabieg racjonalnego ustawodawcy. Przypomnieć bowiem wypada, że nie wszystko musi być uregulowane w ustawie, zaś pracodawcy samorządowemu, jak i każdemu innemu pozostawia się do samoregulacji liczne instrumenty z dziedziny HR (Human resources), w tym np. procedury wspierające dobór i selekcję najcenniejszego zasobu każdej organizacji – ludzi.
W tej sprawie za wystarczające i precyzyjne należy uznać regulacje wewnętrzne Starostwa Powiatowego w G. zawarte w Systemie zatrudniania pracowników w Starostwie Powiatowym w G., stanowiącym załącznik do Zarządzenia nr [...] Starosty z dnia [...] grudnia 2018 r., a przesłanym Skarżącemu wraz zaproszeniem do udziału w konkursie. Zgodnie z §5 V.13 Systemu, pod pojęciem najlepszych kandydatów należy rozumieć kandydatów, którzy uzyskali w toku prowadzonego naboru minimum 75% maksymalnej ilości możliwych do uzyskania punktów.
Takie rozwiązanie uznać należy za prawidłowe, gdyż oprócz tego, że stanowi ono szczegółowe procedury HR, to nie stoi jednocześnie w sprzeczności z regulacjami ustawy, w tym art. 13a ust. 1 i 2 u.p.s. a je doprecyzowuje. W ocenie Sądu dopiero znalezienie się w gronie najlepszych kandydatów, zgodnie z art. 13a ust. 1 u.p.s. w zw. z §5 V.13 Systemu uruchamiałoby zastosowanie normy z art. 13a ust. 2 u.p.s. Niesporny zatem fakt, że Skarżący jest osobą niepełnosprawną – w tej sytuacji pozostaje bez wpływu na prawidłowość przeprowadzenia procedury naboru i selekcji kandydatów na wolne stanowisko w urzędzie.
Stąd także zarzut braku zamieszczenia w protokołach i dokumentach informacji, że Skarżący jest osobą niepełnosprawną, choć co do zasady prawidłowy – nie mógł odnieść zamierzonego skutku wobec faktu, że Skarżący nie znalazł się w gronie kandydatów najlepszych; nie spełnił bowiem kryterium uzyskania min. 75% maksymalnej ilości możliwych do uzyskania punktów uzyskując zamiast min. 23,25 – 6,9 pkt.
25. Wobec wniosku pełnomocnika Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dołączonych dokumentów Sąd wskazuje, że System zatrudniania pracowników w Starostwie Powiatowym w G., stanowiącym załącznik do Zarządzenia nr [...] Starosty z dnia [...] grudnia 2018 r. znajduje się w aktach sprawy – z urzędu zatem Sąd dokument ten zna. Pozostałe zaś materiały dostarczone przez pełnomocnika nie mogą być uznane za dokument, pomijając już fakt, że prezentacja odnosi się do zatrudniania w służbie cywilnej (która to służba obejmuje pracowników administracji rządowej zaś regulacja dotycząca korpusu SC to inna pragmatyka służbowa - ustawa o służbie cywilnej), Skarżący zaś aplikował na stanowisko w organie administracji samorządowej – do grona pracowników samorządowych, o czym pełnomocnik Skarżącego powinien był wiedzieć.
26. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.