II SA/Sz 788/24

II SA/Sz 788/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 278 ust.4,  art. 35 ust.3 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7a, art. 77 par.1, art. 78 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2016 poz 283
par.10
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolantka Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. Spółka z o.o. w M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 lipca 2024 r. nr SZ.ZUO.2.4701.1578.OZ.2023.ZO w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lipca 2024 r. nr SZ.ZUO.2.4701.1578.OZ.2023.ZO Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 6, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087; dalej "Prawo wodne"), określił E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej "skarżąca" lub "Spółka"), za okres II kwartału 2023 r., opłatę zmienną w wysokości 65.325 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód (jezioro [...]).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
W dniu 13 października 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. ustaliło Spółce, w formie informacji kwartalnej, za ww. okres opłatę zmienną w wysokości 65.325 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód.
Spółka złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód, ustalonej w powołanej informacji. Podniosła, że opłata zmienna została ustalona w nieprawidłowej wysokości, ponieważ przy jej kalkulowaniu uwzględniono jedynie odliczenie ładunku zanieczyszczeń ChZT zawartego w wodzie pobranej z własnego ujęcia SUW L., nie uwzględniając ładunku ChZT w wodzie zakupionej od Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w K.. Wyjaśniła, że z uwagi na brak dostatecznej ilości wody z własnego ujęcia dodatkowo zaopatruje swoich odbiorców wodą zakupioną od MWiK K.. Posiada zatem dwa źródła zasilania w wodę, które są nośnikiem zanieczyszczeń wyrażonych wskaźnikiem ChZT za który między innymi ponosi opłatę zmienną z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Dalej podkreśliła, że ścieki oczyszczane przez oczyszczalnie (w Kiszkowie i w M. ) wzbogacone są o ładunek ChZT zawarty w wodzie, która poprzez system kanalizacji sanitarnej dopływa do oczyszczalni w postaci ścieków na co Spółka nie ma wpływu, a ma prawo odliczyć na podstawie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego od pozostałej zawartości zanieczyszczeń w ściekach komunalnych. Tym samym nie powinna się ograniczać jedynie do odliczenia ładunku ChZT zawartego w wodzie zaczerpniętej z własnego ujęcia SUW L., ale powinna także odliczyć ładunek zawarty w wodzie zakupionej, gdyż ona również zawiera wspomniane zanieczyszczenia. Spółka stwierdziła, że choć art. 278 ust. 4 Prawa wodnego nie definiuje czym jest woda pobrana, to jednakże przepis ten nie ogranicza "poboru" do własnego ujęcia. Nadto dla poparcia swoich racji dołączyła decyzje administracyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie z dnia 26 lipca 2013 r. nr SKO.NJ.450/2040/2013 i SKO.NJ.450/1879/2013.
Organ nie uwzględnił wniesionej reklamacji i w dniu 8 listopada 2023 r. wydał decyzję określającą wysokość opłaty zmiennej w kwocie 65.325 zł.
Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Szczecinie, który wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 18/24 uchylił ww. decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ poprzestał na skrótowym przedstawieniu stanowiska strony i skrajnie lakonicznym stwierdzeniu, iż z owym stanowiskiem się "nie zgodził" i dlatego samodzielnie dokonał odliczenia ładunku z pobranej wody. Nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji co legło u podstaw owego "braku zgody" jak i nie odniósł się do obszernie umotywowanego stanowiska strony. W istocie uniemożliwiono stronie skarżącej zrozumienie czym organ kierował się przy wydawaniu decyzji a także uczyniono niemożliwym sformułowanie merytorycznych zarzutów odnoszących się do stanowiska organu. Strona skarżąca może jedynie domyślać się z jakiej przyczyny organ nie uznał jej racji. Niemożliwa jest zatem realna kontrola sądowa przyjętego przez organ rozumienia zastosowanych przepisów. Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, iż organ wydając skarżoną decyzję naruszył art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie uzasadnił należycie swojej decyzji. Powyższe jawi się też jako naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) a także jako brak realizacji zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). W konsekwencji zatem skarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, co umożliwi organowi należyte rozpatrzenie reklamacji czy to przez jej uznanie i wydanie nowej informacji, zawierającej także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 Prawa wodnego) czy też wydanie spełniającej wymagania ustawowe decyzji - w razie nieuznania reklamacji (art. 273 ust. 6 Prawa wodnego).
Dalej Sąd nadmienił, że rozpatrując reklamację skarżącej organ winien mieć na względzie, iż ujmowanie wody, o którym mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego jest czynnością mogącą być elementem procesu innych, bardziej złożonych usług wodnych. Ustawodawca kładzie tu nacisk na funkcjonalny aspekt tej czynności i jej faktyczną treść, a nie jedynie na jej podstawę formalnoprawną. Takie rozumienie powołanego przepisu koresponduje jego ratio przepisu i charakterem opłat zmiennych, które stanowią swoistą rekompensatę za wygenerowane przez podmiot zanieczyszczenie i wynikać mają z faktycznego korzystania z usług wodnych, nie zaś wyłącznie z posiadania bądź nieposiadania pozwolenia (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 19 października 2023 r. sygn. akt. II SA/Wr 481/23). Organ winien mieć też na względzie, że ustawodawca posługuje się w przywołanym wyżej przepisie "pobieranie wód", które nie zostało zdefiniowane w Prawie wodnym. Jednocześnie jest to pojęcie czytelne na gruncie języka naturalnego – "pobór" rozumie się m.in. jako "skorzystanie z czegoś jako źródła w celu zużytkowania lub podtrzymania swoich funkcji" (Słownik języka polskiego PWN, dostęp: https://sjp.pwn.pl/slowniki/pobieranie.html). Takie rozumienie "poboru wód" potwierdza też orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że kolejność czynności, na podstawie wyżej wskazanego przepisu jest następująca: pobranie wody, następnie użycie tej wody i wynikające stąd wytworzenie ścieków, następnie odprowadzanie ścieków do wody lub ziemi. Przy czym przy stosowaniu aktualnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego organ winien też mieć na uwadze zasadę "zanieczyszczający płaci", która jest wywodzona z art. 86 Konstytucji RP.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 24 lipca 2024 r.
W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż Spółka korzystała z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę Koszalińskiego z dnia 3 sierpnia 2012 r., obowiązującego do dnia 3 sierpnia 2022 r. na szczególne korzystanie z wód, tj.: odprowadzenie do powierzchniowych wód płynących - jeziora [...] oczyszczonych na obiekcie oczyszczalni ścieków w U. ścieków komunalnych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. W dniu 25 marca 2022 r. Spółka złożyła do Zarządu Zlewni w K. wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przy jednoczesnym wygaszeniu obowiązującej decyzji. Ponadto w dniu 18 lipca 2022 r. Spółka złożyła wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę z dnia 3 sierpnia 2012 r. oraz o zawieszenie postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 25 marca 2022 r. Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni odmówił Spółce ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do jeziora [...] oczyszczonych na oczyszczalni ścieków. Postanowieniem z dnia 13 października 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni podjął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, tj. wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków U. do jeziora [...].
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu, zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres II kwartału 2023 r., albowiem reklamacja nie została uznana przez Zarząd Zlewni w K..
W toku prowadzonego postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości opłaty zmiennej organ pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r. wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień ponieważ w przesłanych oświadczeniach podmiotu: za pobór wód podziemnych (z ujęcia w L.) oraz w dwóch oświadczeniach za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (do rzeki [...] oraz do jeziora [...]) wystąpiła różnica pomiędzy wykazaną ilością substancji w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie ścieków, a ilością substancji ChZT we wprowadzanych ściekach do wód. W odpowiedzi na wezwanie Spółka wyjaśniła, że różnica w ilości pobranych wód podziemnych do ilości zrzutu ścieków do jeziora [...] oraz do rzeki [...] wynika z wody zakupionej od MWiK K.. Pomimo ponownie wystosowanego przez organ wezwania Spółka podtrzymała swoje stanowisko, iż złożone oświadczenia są prawidłowe, gdyż prawidłowo odlicza ładunek ChZT zawarty zarówno w wodzie pobranej z własnego ujęcia w L. jak i ładunek ChZT zawarty w wodzie zakupionej od MWiK K.. Organ nie zgodził się z powyższym stanowiskiem i dlatego samodzielnie dokonał odliczenia ładunku z pobranej wody z ujęcia w miejscowości L. (w ilości 1781,26 kg) do ilości wprowadzanych ścieków do wód. W oparciu o dane wykazane w oświadczeniach organ dokonał oszacowania na podstawie własnej metody. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (3,42 zł za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód wyrażonych jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu - ChZT) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (0,5) i ilości tej substancji (7756,2632 kg), z uwzględnieniem iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej pozostałe substancje, tj. cynk, miedź i wanad (249,12 zł za 1 kg) i ilości tych substancji (208,9811 kg). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg substancji wyrażonej jako wskaźnik ChZT została określona w § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2438, dalej jako "rozporządzenie"). W związku z wprowadzeniem ścieków do jeziora, zgodnie z art. 276 Prawa wodnego, wysokości stawek opłaty zostały podwojone. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik ChZT (wykazany przez podmiot w oświadczeniu), który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 Prawo wodne). Uwzględnienie w opłacie, opłaty za pozostałe substancje dokonano zgodnie z art. 278 ust. 2 Prawo wodne oraz § 10 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia.
Dalej organ wyjaśnił, że zastosowanie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego jest możliwe w każdym przypadku, w którym podmiot jest w stanie wykazać, że część substancji zawartych we wprowadzanych ściekach występowała w pobranych przez ten podmiot wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. W przypadku substancji zawartych w zakupionej wodzie brak możliwości zastosowania takich odliczeń. Wskazał, że woda zakupiona od innego podmiotu mogła uprzednio zostać poddana procesom uzdatniania, nie jest to więc woda surowa, w której znajdują się substancje zanieczyszczające, które mogą zostać odliczone we wprowadzanych ściekach. Zaznaczył, że z informacji udzielonych przez Spółkę wynika, iż system zaopatrzenia w wodę gminy M. oparty jest głównie na zakupie wody pitnej z MWiK w K.. Oznacza to, że kupowaną wodę powinno się traktować jako przeznaczoną do spożycia przez ludzi, czyli innymi słowy wodę oczyszczoną ze wszelkich zanieczyszczeń (uzdatnioną), co jak podano wcześniej uniemożliwia dokonanie odliczeń w trybie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Jednocześnie podkreślił, że ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 1 - 9 Prawa wodnego przewidział zamknięty katalog usług wodnych, które są względem siebie niezależne i nie krzyżują się. Zasada "zanieczyszczający płaci" ma zastosowanie zawsze, kiedy dochodzi do sytuacji korzystania ze środowiska poprzez zanieczyszczanie wód. Za korzystanie z usług wodnych ponoszone są opłaty dlatego też zachodzi konieczność stosowania wykładni zacieśniającej dla zastosowania przewidzianych w ustawie wyjątków, w tym dla wyjątku wskazanego w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Biorąc pod uwagę zasady wykładni językowej, które nakazują tożsame pojęcia używane w ramach jednego aktu prawnego rozumieć tożsamo, wykładnia językowa pojęcia "pobranych wód" stosowanego na gruncie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego musi łączyć się z pojęciem poboru wód, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego rozumianym wąsko. Zdaniem organu, pojęcie "pobranych wód" użyte w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego dotyczy wyłącznie poboru wód uregulowanego w ramach pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługi wodne obejmujące "pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. Zakup wody nie jest poborem wody, a zatem w sprawie nie zachodziła sytuacja umożliwiająca zastosowanie wyjątku, o którym mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Prawidłowa wykładnia pojęcia użytego przez ustawodawcę w art. 278 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego nie może polegać bowiem na wykładni pojęcia "pobór wód", jako wszelkich wód pobranych (pozyskanych) w znaczeniu funkcjonalnym, ponieważ prowadzi to do rozszerzenia zakresu stosowania wyjątku z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, który jako taki wyjątek powinien być wykładany ściśle, a nawet ścieśniająco. W konsekwencji dla zastosowania normy z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego niezbędne jest korzystanie z usług wodnych wskazanych w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego zgodne z prawem - na podstawie posiadanego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Już sam brak posiadania przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługę wodną obejmującą pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych w pełnym zakresie uniemożliwia skorzystanie z prawa do odliczeń.
Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze decyzji tej zarzuciła naruszenie:
- art. 278 ust. 4 Prawa wodnego przez błędne zastosowanie mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,
- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań sądu wyrażonych w orzeczeniu z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt: IISA/Sz18/24,
- art. 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego sprawy, także w wyniku pominięcia wniosków dowodowych składanych przez skarżącą w toku postępowania przez co nastąpiło również naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 ust. 2 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) - mające bezpośredni i istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Spółka powołując się na art. 278 ust. 4 Prawa wodnego stwierdziła, że nie powinna się ograniczać jedynie do odliczenia ładunku ChZT zawartego w wodzie czerpanej z własnego ujęcia SUW L., ale ma także prawo odliczyć ładunek zawarty w wodzie zakupionej, gdyż ona również zawiera zanieczyszczenia. Wprawdzie przepis ten nie definiuje wprost czym jest pobór wód, a to oznacza, że należy je tak traktować, jak jest ono rozumiane w języku potocznym. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego L-P pod red. M. Szymańczaka, PWN 1996. S. 680, pobór oznacza czerpanie z jakiegoś źródła, zaopatrywanie się w coś (np. energię elektryczną), a "pobrać/pobierać" oznacza zaczerpnąć, wydobyć, skorzystać z jakiegoś zasobu. Taka definicja nie ogranicza znaczenia poboru wody do sytuacji, w której pobór następuje wyłącznie z ujęcia, której użytkownik jest właścicielem. Przepis wyżej wskazany nie ogranicza więc "poboru" do własnego ujęcia. W związku z powyższym Spółka prawidłowo odlicza ładunek ChZT zawarty w wodzie pobranej z eksploatowanego ujęcia jak i ładunek ChZT zawarty w wodzie zakupionej od MWiK K.. Nadto zaznaczyła, że podobny spór o słuszność odliczania ładunku ChZT wody zakupionej od ładunku ChZT zawartego w ściekach miał miejsce w roku 2013 i wówczas Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uznało, że skarżąca postąpiła zasadnie pomniejszając wysokość należnej opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi za I I II półrocze 2012 r. o kwotę wynikającą z różnicy (pomniejszenia) opłaty za wskaźnik ChZT zawarty w wodzie zakupionej. W ocenie skarżącej, argumenty te podzielił WSA w Szczecinie rozpoznając wcześniejszą skargę Spółki, ale zważania i wskazania sądu przez organ zostały całkowicie pominięte. Nadto organ pominął wskazane przez Spółkę dowody i oceny, ale również wbrew uregulowaniu art. 7a k.p.a. nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, co w niniejszym przypadku oznaczało przyjęcie korzystniejszego sposobu obliczania. Organ dokonał błędnej oceny okoliczności sprawy, wbrew wyrażonym wskazaniom zawartym we wcześniejszym wyroku WSA i błędnej wykładni oraz zastosowania przepisów prawa. Nieprawdą jest też na co wskazuje organ, że w przypadku substancji zawartych w zakupionej wodzie brak jest możliwości zastosowania odliczeń, które stosuje Spółka i zupełnie nietrafne jest sugerowanie, że tylko w wodzie surowej (ujmowanej ze źródeł) znajdują się substancje zanieczyszczające, które mogą zostać odliczone we wprowadzanych ściekach oraz, że woda uzdatniona przeznaczona do spożycia jest pozbawiona wszelkich zanieczyszczeń. Organ wbrew orzeczeniu WSA przyjmuje, iż katalog usług wodnych jest zamknięty, niezależny i usługi te nie mogą się przenikać. Jednocześnie odrzuca definicję "wód pobranych" wskazaną w orzeczeniu WSA i tworzy własne rozumienie tego pojęcia wykluczające z niego wykorzystanie wody zakupionej, opierając się na błędnej wykładni wynikającej z uwzględnienia art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jednocześnie oświadczył, że popiera skargę i podtrzymuje wnioski w niej zawarte. Wskazał także, że spółka otrzymała obecnie pozwolenia wodno-prawne na warunkach jak poprzednio.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, określająca skarżącej za okres II kwartału 2023 r., opłatę zmienną w wysokości 65.325 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód (jezioro [...]).
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087; dalej "Prawo wodne").
Zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik:
1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5);
2) chemicznego zapotrzebowania tlenu;
3) zawiesiny ogólnej;
4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).
W myśl zaś art. 278 ust. 1 Prawa wodnego wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą.
Natomiast art. 278 ust. 4 Prawa wodnego stanowi, że podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód (jeziora [...]), a konkretnie możliwości zastosowania odliczeń przewidzianych w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.
Na gruncie badanej sprawy organ określając skarżącej wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód odliczył bowiem wyłącznie ładunek ChZT (tj. chemicznego zapotrzebowania tlenu) zawarty w wodzie pobranej z własnego jej ujścia SUW L. od ładunku ChZT zawartego w ściekach odprowadzanych do jeziora. Z kolei skarżąca stoi na stanowisku, że organ powinien również odliczyć ładunek zanieczyszczeń ChZT zawartych w wodzie zakupionej od MWiK K.. Zdaniem Sądu, w sporze tym rację należy przyznać organowi.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 18/24 uchylił poprzednią decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 listopada 2023 r. określającą skarżącej za okres II kwartału 2023 r., opłatę zmienną w wysokości 65.325 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do jeziora [...].
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę.
W ocenie Sądu, organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku z dnia 4 kwietnia 2024 r., gdyż należycie ustosunkował się do poglądów strony jak i wyjaśnił sposób rozumienia zastosowanych przez niego przepisów.
Zauważyć bowiem należy, że w powyższym wyroku Sąd wytknął organowi, że nie uzasadnił należycie swojej decyzji, gdyż nie odniósł się do obszernie umotywowanego stanowiska strony, co uniemożliwiło kontrolę sądową przyjętego przez organ rozumienia zastosowanych przepisów. Wobec czego uznał, że powyższe sprawia, iż taka decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, co umożliwi organowi należyte rozpatrzenie reklamacji czy to przez jej uznanie i wydanie nowej informacji, zawierającej także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne czy też wydanie spełniającej wymagania ustawowe decyzji - w razie nieuznania reklamacji. Nieuprawniona jest sugestia skargi jakoby Sąd jednocześnie podzielił argumentację skarżącej wskazującą na możliwość odliczania substancji zawartych w wodzie zakupionej. Co prawda Sąd wskazał, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość wyliczeń poczynionych przez organ w kontekście zasady wynikającej z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, jednakże nie dokonał merytorycznej oceny tej kwestii z uwagi na dostrzeżone przez niego ww. uchybienia proceduralne. Sąd poczynił wyłącznie ogólne spostrzeżenia i wskazania co do pojęcia "pobrania wody" nawiązując do charakteru opłat, zasady zanieczyszczający płaci oraz rozumienia tego pojęcia na gruncie języka naturalnego. Natomiast w żadnym miejscu nie stwierdził, aby zakup wody można było kwalifikować jako jej pobór. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. okazał się niezasadny.
W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż organ prawidłowo przyjął, że zakupiona woda od innego podmiotu nie jest wodą pobraną, o której mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.
Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że opłata zmienna za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, wnoszona za określone usługi wodne, stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska w myśl reguły, że zanieczyszczający powinien płacić. Z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego wynika ogólna zasada, że opłata ta zależna jest od ilości substancji znajdującej się w ściekach. Od tej zasady jednakże ustawodawca wprowadził wyjątek wskazując, że ilość tych substancji może być pomniejszona o ilość substancji znajdujących się w pobranych wód, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. Wobec tego, że ustawa nie zawiera definicji wód pobranych, to należy w drodze wykładni ustalić, w jakim znaczeniu termin ten został użyty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wszelkie wyjątki należy intepretować ściśle, a nie rozszerzająco. A taka wykładnia z kolei prowadzi do wniosku, że sformułowanie pobór wód pojawia się w tym przepisie w kontekście usługi wodnej.
W myśl art. 35 ust. 1 Prawa wodnego usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Rodzaje usług wodnych wymienione zostały enumeratywnie w art. 35 ust. 3 pkt 1-9 Prawa wodnego. Przepis ten zawiera więc zamknięty katalog usług wodnych, zaliczając do niego m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), które to usługi wymagają legitymowania się pozwoleniem wodnoprawnym lub ewentualnie pozwoleniem zintegrowanym.
Niewątpliwie za korzystanie z usług wodnych ponoszone są opłaty dlatego zachodzi konieczność, stosowania wykładni językowej, która prowadzi do wniosku, że pojęcie "pobranych wód" użyte w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego należy wiązać z pojęciem poboru wód, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego. Chodzi tu więc o taki pobór wód, który odbywa się na podstawie pozwolenia w ramach usługi wodnej. Natomiast zakup wody nie podlega reżimowi Prawa wodnego.
Innymi słowy rzecz ujmując pojęcie pobór wód, należy odczytywać z uwzględnieniem art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego i musi być rozumiane wąsko, co wyklucza traktowanie zakupu wody jako jej pobór. Z tych też względów zgodzić należy się z organem, że w przypadku wody zakupionej od MWiK K. nie istnieje możliwość zastosowania odliczeń. Skoro ustawodawca możliwości takiej nie dopuścił, to zatem brak było podstaw do zastosowania w tym zakresie wyjątku. Choć zaprezentowana wykładnia, nie spełnia oczekiwań skarżącej, to jednak wpisuje się w zasadę zanieczyszczający płaci i nie jest sprzeczna z ratio legis Prawa wodnego, a nadto nie stanowi przejawu nadmiernego fiskalizmu.
W ocenie Sądu, przyjęcie przeciwnego stanowiska, takiego jak reprezentuje skarżąca, prowadziło do nieuprawionego rozszerzenia zakresu stosowania przepisu i niemożliwych do zaakceptowania wniosków. W szczególności zapatrywanie skarżącej na sposób interpretacji art. 278 ust. 4 Prawa wodnego jest nie do pogodzenia w założeniem o racjonalności ustawodawcy. Skoro bowiem ustawodawca w tym przepisie użył sformułowania "pobranych wód", które pojawia się także w innych przepisach Prawa wodnego, to uznać trzeba, że w takiej sytuacji pojęciu temu należy nadawać takie znaczenie, jakie ma w tych innych przepisach. Zakaz dokonywania wykładni homonimicznej, sprowadzającej się do przypisywania odmiennego znaczenia tym samym zwrotom w obrębie danego aktu lub gałęzi prawa wynika z § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Przepis ten stanowi, że do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Reguła ta z jednej strony zakłada tożsamość znaczeniową nakazującą jednakowe traktowanie zwrotów. Natomiast z drugiej kreuje zasadę, że oznaczanie różnych desygnatów należy dokonywać różnobrzmiącymi określeniami. Wyłomem od rzeczonego założenia jest wyraźna, precyzyjna i jednoznacznie sformułowana wola ustawodawcy, jednak dopuszczalna jedynie w obrębie całego systemu prawa, nie zaś tego samego aktu prawnego (uchwała SN z 30 kwietnia 2003 r., I KZP 8/03, OSNKW 2003/5-6, poz. 41; uchwała TK z 29 stycznia 1992 r., W 14/91, OTK 1992, Nr 1, poz. 20). Ilekroć zachodzi potrzeba rozróżnienia pojęć, winno się to odbywać na poziomie treści przepisu prawnego, a nie w drodze jego interpretacji (G. Wierczyński, Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (w:) Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, LEX 2016). Zaznaczenia przy tym wymaga, że regulacje Prawa wodnego tworzą spójny system i pozostają ze sobą powiązane, stąd odczytanie właściwego sensu zwrotu "pobranych wód" wymagało odwołania się do pozostałych przepisów Prawa wodnego. To, że argumentacja organu wskazująca na konieczność odniesienia się do ww. dyrektyw wykładni językowej, nie przekonuje skarżącej jest wynikiem tylko i wyłącznie jej subiektywnego zapatrywania na sposób interpretacji art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, której Sąd nie podziela.
Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie nie mamy do czynienia z wątpliwościami interpretacyjnymi, które uzasadniałyby zastosowanie art. 7a k.p.a.
Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. III OSK 3286/21, NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. III OSK 582/21, NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. II GSK 1711/18). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca, gdyż organ właściwie odkodował znaczenie zwrotu "wód pobranych".
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a., gdyż organ wnikliwie rozpoznał sprawę w oparciu o należcie zebrany i oceniony materiał dowodowy. Pominięcie przez organ przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie z dnia 26 lipca 2013 r. nr SKO.NJ.450/2040/2013 i SKO.NJ.450/1879/2013, nie stanowi o uchybieniu zasad praworządności (art. 6 k.p.a.), utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 ust. 2 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jakkolwiek w decyzjach tych przyjęto, że skarżąca ma prawo do pomniejszenia opłaty za wprowadzenia ścieków do wód lub ziemi za 1 i 2 półrocze 2012 r. o ilość substancji zawartych w wodzie zakupionej od MWiK K., tym nie mniej brak jest podstaw do potraktowania tych decyzji jako dowodu w sprawie, w tym jako dowodu na istnienie utrwalonej praktyki orzeczniczej. Przez "utrwaloną praktykę" rozumieć trzeba zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1871/20). Z pewnością ww. decyzje jako wydane przez inny organ administracji (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie) w odmiennym stanie prawnym (na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) nie stanowią o istnieniu "utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw".
W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżącą zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.