II SA/Sz 787/24

II SA/Sz 787/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Krzysztof Szydłowski
Wiesław Drabik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 272 ust. 6, art. 278 ust. 1, ust. 4, art. 35 ust. 1, ust. 3 pkt 1-9
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7a par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi E. Spółka z o.o. w M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 12 października 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Koszalinie (dalej jako: "PGW WP Zarząd Zlewni ") na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło, w formie informacji kwartalnej nr SZ.ZUO.2.4701.1570.OZ.2023.ZO, E. Sp. z o.o. w M. (dalej także jako: "Strona", "Spółka") za II kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości: [...] zł za wprowadzenie ścieków komunalnych do wód.
Spółka złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód. Zdaniem Spółki ww. opłata zmienna została ustalona w nieprawidłowej wysokości, ponieważ przy jej kalkulowaniu uwzględniono jedynie odliczenie ładunku zanieczyszczeń CHZT, zawartego w wodzie pobranej z własnego ujęcia SUW Ł., nie uwzględniając ładunku CHZT w wodzie zakupionej od MWiK K..
Decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. nr SZ.ZUO.2.4701.1570.OZ.2023.ZO Dyrektor Zarządu Zlewni określił Spółce za II kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za wprowadzenie ścieków komunalnych do wód (rzeka [...]) na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty Koszalińskiego z dnia 15 lipca 2013 r., nr OŚ.6341.31.2013.DT.
Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że nie uznał reklamacji i wyjaśnił, że zgodnie z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. Przepis ten jest adresowany do podmiotów, które pobierają wodę na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, badają jej jakość, a następnie po jej zużyciu wprowadzają ścieki do wód lub do ziemi i w oświadczeniach odliczają pobrane w tej wodzie substancje. Ilość substancji netto jest to ilość substancji brutto pomniejszona o ilość substancji w pobranej wodzie.
Na podstawie oświadczenia Spółki za pobór wód podziemnych za okres II kwartału 2023 r. wykazana ilość substancji w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie ścieków wynosi 1781,26 kg, więc maksymalnie taką samą ilość można odliczyć od ilości substancji brutto zawartych w ściekach wprowadzanych do rzeki [...] oraz do jeziora [...]
Dyrektor Zarządu Zlewni podał dalej, że Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę Koszalińskiego z dnia 15 lipca 2013 r., znak: OŚ.6341.31.2013.DT na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w m. K. - działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb K., gmina B. poprzez rów melioracyjny do rzeki [...] wylotem o średnicy 500 mm, dla którego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie PGW WP z dnia 11 kwietnia 2023 r. znak: SZ.ZUZ.2.4210.66.2023.MR został ustalony kolejny okres obowiązywania, tj. do 12 maja 2028 r. co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.
W toku prowadzonego postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości opłaty zmiennej za II kwartał 2023 r. za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód (rzeka [...]) organ pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r. wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień, ponieważ w przesłanych oświadczeniach Spółki za pobór wód podziemnych (z ujęcia w Ł.) oraz w dwóch oświadczeniach za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (do rzeki [...] oraz do jeziora [...]) wystąpiła różnica pomiędzy wykazaną ilością substancji w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie ścieków, a ilością substancji CHZT we wprowadzanych ściekach do wód.
W odpowiedzi na wezwanie Spółka w piśmie z dnia 5 września 2023 r. wyjaśniła, że różnica w ilości pobranych wód podziemnych do ilości zrzutu ścieków do jeziora [...] oraz do rzeki [...] wynika z wody zakupionej od MWiK K..
Organ ponownie wezwał podmiot do złożenia korekty oświadczeń za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód (do rzeki [...] oraz do jeziora [...] gdyż zgodnie z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków.
W odpowiedzi na ww. wezwanie Spółka podtrzymała swoje stanowisko, że złożone oświadczenia są prawidłowe i potwierdziła, że posiada własne ujęcie wody w miejscowości Ł., ale z uwagi na niewystarczającą ilość kupuje wodę od MWiK K.. Prawidłowo też odlicza ładunek CHZT zawarty zarówno w wodzie pobranej z własnego ujęcia w Ł., jak i ładunek CHZT zawarty w wodzie zakupionej od MWiK K..
Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni i dlatego samodzielnie dokonał odliczenia ładunku z pobranej wody z ujęcia w miejscowości Ł. (w ilości 1781,26 kg) do ilości wprowadzanych ścieków do wód (do rzeki [...] oraz do jeziora [...]).
W oparciu o dane wykazane w oświadczeniach organ dokonał oszacowania na podstawie własnej metody. Metoda szacowania opierała się na obliczeniu procentowego udziału ilości substancji brutto CHZT wprowadzanych do rzeki [...] oraz do jeziora [...]. W II kwartale 2023 r. suma ilości substancji brutto CHZT we wprowadzanych ściekach wyniosła 11.8873,34 kg: w tym do rzeki [...] 2.763,96 kg (co stanowi 76,75%) oraz do jeziora [...] 9.123,38 kg (co stanowi 23,25%). Wobec powyższego organ ustalił, że ilość substancji netto w II kwartale 2023 r., które może odliczyć Spółka od ilości wprowadzanych ścieków wynosi: do rzeki [...]j 414,14 kg oraz do jeziora [...] 1367,12 kg.
W związku z powyższym Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich podał, że określenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2022 r. poz. 2438), a następnie przytoczył treść ww. przepisów.
Podsumowując organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (1,71 zł za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód wyrażonych jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu - CHZT) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (0,5) i ilości tej substancji (2349,82 kg) z uwzględnieniem iloczynu jednostkowej stawki opłaty za cynk i wanad (124,56 zł za 1 kg tych substancji) i ilości tych substancji (101,9104 kg).
Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg substancji wyrażonej jako wskaźnik CHZT została określona w § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2022 poz. 2438, dalej jako "rozporządzenie"), a za 1 kg cynku i wanadu w § 10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik CHZT (wykazany przez Spółkę w oświadczeniu), który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Uwzględnienie w opłacie, opłaty za cynk i wanad wynika z art. 278 ust. 2 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że w przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków komunalnych innych niż ścieki bytowe, do opłaty ustalonej według zasady, o której mowa w art. 278 ust. 1 ustawy Prawo wodne, dolicza się opłatę za inne substancje zawarte w ściekach. Dla ścieków komunalnych współczynnik różnicujący dla jednostkowej stawki opłaty za substancję wyrażoną jako wskaźnik CHZT określa § 10 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia.
Zdaniem organu, istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego czy podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi może być ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.
W ocenie organu zastosowanie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego jest możliwe w każdym przypadku, w którym podmiot jest w stanie wykazać, że część substancji zawartych we wprowadzanych ściekach występowała w pobranych przez ten podmiot wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. W przypadku substancji zawartych w zakupionej wodzie brak możliwości zastosowania takich odliczeń. Organ wskazał, że woda zakupiona od innego podmiotu mogła uprzednio zostać poddana procesom uzdatniania, nie jest to więc woda surowa, w której znajdują się substancje zanieczyszczające, które mogą zostać odliczone we wprowadzanych ściekach, zwłaszcza, że Spółka informuje, że system zaopatrzenia w wodę gminy M. oparty jest głownie na zakupie wody pitnej z Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w K.. Oznacza to, że kupowaną wodę powinno się traktować jako przeznaczoną do spożycia przez ludzi, czyli innymi słowy wodę oczyszczoną ze wszelkich zanieczyszczeń (uzdatnioną), co jak podano wcześniej uniemożliwia dokonanie odliczeń w trybie art. 278 ust. 4 prawo wodne.
Organ podniósł, że ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 1 - 9 Prawa wodnego określił zamknięty katalog usług wodnych, które są względem siebie niezależne i nie krzyżują się. W konsekwencji brak usług wodnych nieprzewidzianych wprost przez przepisy Prawa wodnego, w tym także brak istnienia usług złożonych zawierających w sobie inne usługi. Zasada "zanieczyszczający płaci" ma zastosowanie zawsze, kiedy dochodzi do sytuacji korzystania ze środowiska poprzez zanieczyszczanie wód. Za korzystanie z usług wodnych ponoszone są opłaty, dlatego też zachodzi konieczność stosowania wykładni zacieśniającej dla zastosowania przewidzianych w ustawie wyjątków, w tym dla wyjątku wskazanego w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.
Organ zauważył, że biorąc pod uwagę zasady wykładni językowej, które nakazują tożsame pojęcia używane w ramach jednego aktu prawnego rozumieć tożsamo, wykładnia językowa pojęcia "pobranych wód" stosowanego na gruncie art. 278 ust. 4 ustawy Prawo wodne musi łączyć się z pojęciem poboru wód, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 tej ustawy rozumianym wąsko. Zdaniem organu pojęcie "pobranych wód" użyte w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego dotyczy wyłącznie poboru wód uregulowanego w ramach pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługi wodne obejmujące "pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych", o którym mowa w art. 35 ust.3 pkt 1 tej ustawy. Z kolei, zgodnie z art. 278 ust. 4 ustawy podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków.
Organ zwrócił uwagę, że dla zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, niezbędne jest wystąpienie dwóch przesłanek, tj. pobór wód oraz wprowadzanie ścieków, które powstały po zużyciu/wykorzystaniu pobranych wód do wód lub do ziemi. Sytuacja taka nie miała miejsca w zawisłej sprawie, gdyż w ocenie organu z przyczyny wskazanych powyżej zakup wody nie jest poborem wody.
W ocenie organu prawidłowa wykładnia pojęcia użytego przez ustawodawcę w art. 278 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego nie może polegać na wykładni pojęcia "pobór wód" jako wszelkich wód pobranych (pozyskanych) w znaczeniu funkcjonalnym, ponieważ prowadzi to do rozszerzenia zakresu stosowania wyjątku z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, który jako taki wyjątek powinien być wykładany ściśle, a nawet ścieśniająco. W konsekwencji dla zastosowania normy z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego niezbędne jest korzystanie z usług wodnych wskazanych w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego zgodne z prawem - na podstawie posiadanego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Już sam brak posiadania przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługę wodną obejmującą pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych w pełnym zakresie uniemożliwia skorzystanie z prawa do odliczeń.
Pismem z dnia 22 sierpnia 2024 r. E. Sp. z o.o. w M. , zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:
- art. 278 ust. 4 ustawy Prawo wodne przez błędne zastosowanie mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
- art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań sądu wyrażonych w orzeczeniu z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 17/24;
- art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego sprawy, także w wyniku pomięcia wniosków dowodowych składanych przez Spółkę w toku postępowania przez co nastąpiło również naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 ust. 2 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) – mające bezpośredni i istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Mając powyższe zarzuty na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Spółka wskazała, że opłata zmienna ustalona została w nieprawidłowej wysokości, ponieważ przy jej kalkulowaniu nie odliczono ładunku zanieczyszczeń CHZT zawartej w wodzie (ładunek, który spowodował powstanie ścieków) zakupionej od MWiK K. od ładunku CHZT zawartego w ściekach odprowadzanych do odbiornika. Uwzględniono jedynie odliczenie ładunku CHZT zawartego w wodzie pobranej z własnego ujęcia SUW Ł..
Spółka wyjaśniła, że z uwagi na brak dostatecznej ilości wody z własnego ujęcia SUW Ł. dodatkowo zaopatruje swoich odbiorców wodą zakupioną od MWiK K.. Posiada zatem dwa źródła zasilania w wodę, które same w sobie są nośnikiem zanieczyszczeń wyrażonych wskaźnikiem CHZT, za który między innymi ponosi opłatę zmienną z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.
Zdaniem Spółki oczywiste jest zatem, że ścieki oczyszczane przez oczyszczalnie (w K. i w M. ) wzbogacone są o ładunek CHZT zawarty w wodzie, która poprzez system kanalizacji sanitarnej dopływa do oczyszczalni w postaci ścieków na co nie ma wpływu, a ma prawo odliczyć na podstawie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego od pozostałej zawartości zanieczyszczeń w ściekach komunalnych.
W myśl przywołanego przepisu ustawy przedsiębiorstwo nie powinno się ograniczać jedynie do odliczenia ładunku CHZT zawartego w wodzie czerpanej z własnego ujęcia SUW Ł., ale ma także prawo odliczyć ładunek zawarty w wodzie zakupionej, gdyż ona również zawiera wspomniane zanieczyszczenia.
Spółka podała dalej, że art. 278 ust. 4 ustawy nie definiuje wprost czym jest woda pobrana, a to oznacza, że należy je tak traktować, jak jest ono rozumiane w języku potocznym. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego L-P pod red. M. Szymańczaka, PWN 1996.s.680, pobór oznacza czerpanie z jakiegoś źródła, zaopatrywanie się w coś (np. energię elektryczną), a "pobrać/pobierać oznacza zaczerpnąć, wydobyć, skorzystać z jakiegoś zasobu. Taka definicja nie ogranicza znaczenia poboru wody do sytuacji, w której pobór następuje wyłącznie z ujęcia, której użytkownik jest właścicielem. Przepis wyżej wskazany nie ogranicza więc "poboru" do własnego ujęcia. Z treści literalnej przepisu wynika także, że słowo "pobrana" ma mniejsze znaczenie niż słowo "zużycie", które określa ilość wody w jakiej należy liczyć pierwotne zanieczyszczenie podlegające odliczeniu od zanieczyszczeń w ściekach, niezależnie przez kogo by nie była wydobywana.
W związku z powyższym, zdaniem Spółki, prawidłowo odlicza ładunek CHZT zawarty w wodzie pobranej z eksploatowanego przez ujęcia, jak i ładunek CHZT zawarty w wodzie zakupionej od MWiK K..
Organ ostatecznie wskazał właściwie na czym zasadza się istota sporu, jednak dokonał błędnej oceny okoliczności sprawy, wbrew wyrażonym wskazaniom zawartym we wcześniejszym wyroku WSA i błędnej wykładni oraz błędnego zastosowania przepisów prawa. Organ w uzasadnieniu posłużył się pojęciem "wody surowej" i "oczyszczonej" - co nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ są to pojęcia irrelewantne, nie związane z podstawą wymiaru opłaty.
Spółka zarzuciła, że nieprawdą jest na co wskazuje organ, że w przypadku substancji zawartych w zakupionej wodzie brak jest możliwości zastosowania odliczeń, które stosuje i zupełnie nietrafne jest sugerowanie, że tylko w wodzie surowej (ujmowanej ze źródeł) znajdują się substancje zanieczyszczające, które mogą zostać odliczone we wprowadzanych ściekach oraz, że woda uzdatniona przeznaczona do spożycia pozbawiona jest wszelkich zanieczyszczeń.
Wody są nośnikami substancji, których sumaryczną ilość można określić wskaźnikiem CHZT lub np. przewodnością elektryczną. Przewodność elektryczna jest jednym z podstawowych parametrów wymaganych przy określaniu przydatności wody do spożycia na podstawie Rozporządzenia Ministra zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Wskaźnik CHZT i przewodność elektryczna określają sumaryczną ilość substancji zawartych w wodzie, a im więcej tych substancji, tym wartość wskaźnika jest wyższa. Są to substancje naturalnie występujące w wodzie np. żelazo, mangan, sole wapnia i magnezu, związki azotu, chloru, siarki, węglowodory, węglowodany, związki węgla organicznego i mnóstwo innych substancji, których dopuszczalną ilość określa zacytowane wyżej w sentencji rozporządzenie. Substancje zawarte w wodzie, których nie można usunąć w procesach uzdatniania wody można określić wskaźnikiem CHZT lub poprzez wspomnianą powyżej przewodność elektryczną. Generalnie substancje zawarte w wodzie stanowią jej zanieczyszczenie, ale równocześnie są niezbędne dla życia żywych organizmów i ich brak jest szkodliwy dla zdrowia. Niezależnie od tego czy woda jest pobrana z własnego ujęcia czy też zakupiona od MWiK w K. jest nośnikiem soli mineralnych, które swoim stężeniem wzbogacają ścieki przyczyniając się do podwyższonego ponoszenia opłaty środowiskowej przez naszą spółkę niż w przypadku, gdyby woda ta była pozbawiona minerałów (zdemineralizowana).
Spółka podkreśliła, że zarówno wodę surową, jak i uzdatnioną bada się takimi samymi metodami, a sprawozdania z badań są ogólnie dostępne na stronach internetowych przedsiębiorstw wodociągowych. Ostatecznie bierze się pod uwagę sam współczynnik CHZT, a nie to czy wcześniej był proces oczyszczania i czy był on skuteczny. Dlatego wniosek wysunięty w tym zakresie przez organ jest całkowicie błędny.
Końcowo Spółka przedstawiła prawidłowy w jej ocenie sposób obliczenia opłaty zmiennej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a"). Nadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, określająca skarżącej Spółce za II kwartał 2023 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087; dalej "Prawo wodne").
Zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik:
1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5);
2) chemicznego zapotrzebowania tlenu;
3) zawiesiny ogólnej;
4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).
W myśl zaś art. 278 ust. 1 Prawa wodnego wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą.
Natomiast art. 278 ust. 4 Prawa wodnego stanowi, że podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód (rzeki Czerwona), a konkretnie możliwości zastosowania odliczeń przewidzianych w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.
Na gruncie badanej sprawy organ określając skarżącej wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód odliczył bowiem wyłącznie ładunek CHZT (tj. chemicznego zapotrzebowania tlenu) zawarty w wodzie pobranej z własnego jej ujścia SUW Ł. od ładunku CHZT zawartego w ściekach odprowadzanych do rzeki. Z kolei, skarżąca Spółka stoi na stanowisku, że organ powinien również odliczyć ładunek zanieczyszczeń CHZT zawartych w wodzie zakupionej od MWiK K.. Zdaniem Sądu, w sporze tym rację należy przyznać organowi.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 17/24 uchylił poprzednią decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 listopada 2023 r. określającą skarżącej za okres II kwartału 2023 r., opłatę zmienną w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki [...]
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę.
W ocenie Sądu, organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku z dnia 4 kwietnia 2024 r., gdyż należycie ustosunkował się do poglądów strony, jak i wyjaśnił sposób rozumienia zastosowanych przez niego przepisów.
Zauważyć bowiem należy, że w powyższym wyroku Sąd wytknął organowi, że nie uzasadnił należycie swojej decyzji, gdyż nie odniósł się do obszernie umotywowanego stanowiska strony, co uniemożliwiło kontrolę sądową przyjętego przez organ rozumienia zastosowanych przepisów. Wobec czego uznał, że powyższe sprawia, iż taka decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, co umożliwi organowi należyte rozpatrzenie reklamacji czy to przez jej uznanie i wydanie nowej informacji, zawierającej także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne, czy też wydanie spełniającej wymagania ustawowe decyzji - w razie nieuznania reklamacji.
Nieuprawniona jest sugestia skargi jakoby Sąd jednocześnie podzielił argumentację skarżącej wskazującą na możliwość odliczania substancji zawartych w wodzie zakupionej. Co prawda Sąd wskazał, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość wyliczeń poczynionych przez organ w kontekście zasady wynikającej z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, jednakże nie dokonał merytorycznej oceny tej kwestii z uwagi na dostrzeżone przez niego ww. uchybienia proceduralne. Sąd poczynił wyłącznie ogólne spostrzeżenia i wskazania co do pojęcia "pobrania wody", nawiązując do charakteru opłat, zasady zanieczyszczający płaci oraz rozumienia tego pojęcia na gruncie języka naturalnego. Natomiast w żadnym miejscu nie stwierdził, aby zakup wody można było kwalifikować jako jej pobór. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. okazał się niezasadny.
W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż organ prawidłowo przyjął, że zakupiona woda od innego podmiotu nie jest wodą pobraną, o której mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.
Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że opłata zmienna za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, wnoszona za określone usługi wodne, stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska w myśl reguły, że zanieczyszczający powinien płacić. Z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego wynika ogólna zasada, że opłata ta zależna jest od ilości substancji znajdującej się w ściekach. Od tej zasady jednakże ustawodawca wprowadził wyjątek wskazując, że ilość tych substancji może być pomniejszona o ilość substancji znajdujących się w pobranych wód, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. Wobec tego, że ustawa nie zawiera definicji wód pobranych, to należy w drodze wykładni ustalić, w jakim znaczeniu termin ten został użyty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wszelkie wyjątki należy intepretować ściśle, a nie rozszerzająco. A taka wykładnia z kolei prowadzi do wniosku, że sformułowanie pobór wód pojawia się w tym przepisie w kontekście usługi wodnej.
W myśl art. 35 ust. 1 Prawa wodnego usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Rodzaje usług wodnych wymienione zostały enumeratywnie w art. 35 ust. 3 pkt 1-9 Prawa wodnego. Przepis ten zawiera więc zamknięty katalog usług wodnych, zaliczając do niego m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), które to usługi wymagają legitymowania się pozwoleniem wodnoprawnym lub ewentualnie pozwoleniem zintegrowanym.
Niewątpliwie za korzystanie z usług wodnych ponoszone są opłaty, dlatego zachodzi konieczność stosowania wykładni językowej, która prowadzi do wniosku, że pojęcie "pobranych wód" użyte w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego należy wiązać z pojęciem poboru wód, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego. Chodzi tu więc o taki pobór wód, który odbywa się na podstawie pozwolenia w ramach usługi wodnej. Natomiast zakup wody nie podlega reżimowi Prawa wodnego.
Innymi słowy rzecz ujmując pojęcie pobór wód należy odczytywać z uwzględnieniem art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego i musi być rozumiane wąsko, co wyklucza traktowanie zakupu wody jako jej pobór. Z tych też względów zgodzić należy się z organem, że w przypadku wody zakupionej od MWiK K. nie istnieje możliwość zastosowania odliczeń. Skoro ustawodawca możliwości takiej nie dopuścił, to zatem brak było podstaw do zastosowania w tym zakresie wyjątku. Choć zaprezentowana wykładnia nie spełnia oczekiwań skarżącej, to jednak wpisuje się w zasadę zanieczyszczający płaci i nie jest sprzeczna z ratio legis Prawa wodnego, a nadto nie stanowi przejawu nadmiernego fiskalizmu.
W ocenie Sądu, przyjęcie przeciwnego stanowiska, takiego jak reprezentuje skarżąca, prowadziło do nieuprawionego rozszerzenia zakresu stosowania przepisu i niemożliwych do zaakceptowania wniosków. W szczególności zapatrywanie skarżącej na sposób interpretacji art. 278 ust. 4 Prawa wodnego jest nie do pogodzenia w założeniem o racjonalności ustawodawcy. Skoro bowiem ustawodawca w tym przepisie użył sformułowania "pobranych wód", które pojawia się także w innych przepisach Prawa wodnego, to uznać trzeba, że w takiej sytuacji pojęciu temu należy nadawać takie znaczenie, jakie ma w tych innych przepisach. Zakaz dokonywania wykładni homonimicznej, sprowadzającej się do przypisywania odmiennego znaczenia tym samym zwrotom w obrębie danego aktu lub gałęzi prawa wynika z § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Przepis ten stanowi, że do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Reguła ta z jednej strony zakłada tożsamość znaczeniową nakazującą jednakowe traktowanie zwrotów. Natomiast z drugiej kreuje zasadę, że oznaczanie różnych desygnatów należy dokonywać różnobrzmiącymi określeniami. Wyłomem od rzeczonego założenia jest wyraźna, precyzyjna i jednoznacznie sformułowana wola ustawodawcy, jednak dopuszczalna jedynie w obrębie całego systemu prawa, nie zaś tego samego aktu prawnego (uchwała SN z 30 kwietnia 2003 r., I KZP 8/03, OSNKW 2003/5-6, poz. 41; uchwała TK z 29 stycznia 1992 r., W 14/91, OTK 1992, Nr 1, poz. 20). Ilekroć zachodzi potrzeba rozróżnienia pojęć, winno się to odbywać na poziomie treści przepisu prawnego, a nie w drodze jego interpretacji (G. Wierczyński, Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (w:) Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, LEX 2016).
Zaznaczenia przy tym wymaga, że regulacje Prawa wodnego tworzą spójny system i pozostają ze sobą powiązane, stąd odczytanie właściwego sensu zwrotu "pobranych wód" wymagało odwołania się do pozostałych przepisów Prawa wodnego. To, że argumentacja organu wskazująca na konieczność odniesienia się do ww. dyrektyw wykładni językowej, nie przekonuje skarżącej jest wynikiem tylko i wyłącznie jej subiektywnego zapatrywania na sposób interpretacji art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, której Sąd nie podziela.
Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie nie mamy do czynienia z wątpliwościami interpretacyjnymi, które uzasadniałyby zastosowanie art. 7a k.p.a.
Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. III OSK 3286/21, NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. III OSK 582/21, NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. II GSK 1711/18). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca, gdyż organ właściwie odkodował znaczenie zwrotu "wód pobranych".
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a., gdyż organ wnikliwie rozpoznał sprawę w oparciu o należcie zebrany i oceniony materiał dowodowy. Pominięcie przez organ przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie z dnia 26 lipca 2013 r. nr SKO.NJ.450/2040/2013 i SKO.NJ.450/1879/2013, nie stanowi o uchybieniu zasad praworządności (art. 6 k.p.a.), utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 ust. 2 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jakkolwiek w decyzjach tych przyjęto, że skarżąca ma prawo do pomniejszenia opłaty za wprowadzenia ścieków do wód lub ziemi za 1 i 2 półrocze 2012 r. o ilość substancji zawartych w wodzie zakupionej od MWiK K., tym nie mniej brak jest podstaw do potraktowania tych decyzji jako dowodu w sprawie, w tym jako dowodu na istnienie utrwalonej praktyki orzeczniczej. Przez "utrwaloną praktykę" rozumieć trzeba zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1871/20). Z pewnością ww. decyzje jako wydane przez inny organ administracji (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie) w odmiennym stanie prawnym (na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) nie stanowią o istnieniu "utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw".
Mając powyższe na uwadze należało uznać zarzuty skargi za niezasadne.
W ocenie Sądu, nie doszło w sprawie do naruszenia przez organ zasad postępowania dowodowego wynikających z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 k.p.a. Organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą ustalenia prawdy obiektywnej oraz wynikającą z art. 77 § 1 k.p.a. zasadą zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia określone w art. 107 § 3 k.p.a. opartego - stosownie do treści art. 80 k.p.a. - na przekonującej ocenie całokształtu materiału dowodowego.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżącą zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.