II SA/SZ 767/06

II SA/Sz 767/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Grzegorz Jankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Tomaszewska
Joanna Wojciechowska
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Miasta
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Sentencja
.Sygn. akt II SA/Sz 767/06 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] stwierdza nieważność § [...] pkt [...] i [...] oraz § [...] pkt [...]- [...] zaskarżonej uchwały
Uzasadnienie
Dnia [...] r. Rzecznik Praw Obywatelskich złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] oraz wniósł o stwierdzenie nieważności § 26 pkt 2 i 6 oraz § 27 pkt 1-8 niniejszej uchwały.
Zaskarżonym przepisom Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił rażące naruszenie art. 2, 7 i 94 oraz 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 3 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) oraz art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( Dz. U. z 2003 r., nr 106, poz. ze zm.).
Zgodnie z § 26 pkt 2 i 6 uchwały, do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy, należy: oznakowanie psa w sposób umożliwiający jego identyfikację, tj. wszczepienie mikroczipu oraz wyposażenie psa w pasek identyfikacyjny oraz zgłaszanie wszelkich zmian w stanie posiadania (zmiana właściciela, śmierć psa, zaginięcie itp.) do Urzędu Miasta w celu aktualizacji w komputerowej bazie danych.
Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej , na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Równocześnie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Stosownie do postanowień art. 3 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r. , Nr 236, poz. 2008), gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości
w miejscach publicznych oraz organizują ochronę przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
Takimi odrębnymi przepisami są art. 11 i 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Natomiast na mocy art. 11a przedmiotowej ustawy, rada gminy może w drodze uchwały przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt obejmujący
w szczególności sterylizację albo kastrację zwierząt, poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Przedmiotowy przepis wprowadza co prawda otwarty katalog możliwych do podjęcia przez gminę działań, to należy jednakże uznać, iż ich ramy wyznacza art. 11 ustawy.
Natomiast wskazany w uchwale art. 4 pkt 1-5 ustawy o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach nie może stanowić podstawy do nałożenia wskazanych powyżej obowiązków. Analiza przedmiotowego przepisu wskazuje, iż pod ewentualną rozwagę można by brać jedynie pkt 4. Na jego podstawie, w wersji wówczas obowiązującej, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ustalała, w drodze uchwały szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi ze strony zwierząt oraz przed zanieczyszczeniem przez nie terenów użyteczności publicznej. Jednakże przepis ten nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku znakowania psów i ich rejestracji w bazie komputerowej, ponieważ stanowi on exspressis verbis materialno-prawne umocowanie do uregulowania w drodze uchwały zagadnień dotyczących ochrony przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem. Brak jest natomiast umocowania do wprowadzania obowiązkowego znakowania psów i tworzenia informatycznego systemu danych.
W związku z powyższym, wprowadzony przez Radę Miasta obowiązek trwałego znakowania oraz tworzenia specjalnego rejestru psów nie mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę umocowania. Powyższe zastrzeżenia odnoszą się także do zobowiązania właścicieli psów do zgłaszania wszelkich zmian o stanie posiadania psa (zmianie właściciela, zaginięciu psa, czy jego zgonie), ustanowionego w § 26 pkt 6 a skonkretyzowanego w § 27 ust. 1-8 uchwały Rady Miasta. Dodatkowo wprowadzenie takiego wymogu, oznacza w praktyce zobowiązanie obywateli do udostępniania swoich danych osobowych ( np. imienia, nazwiska oraz adresu zameldowania właściciela psa) bez ustawowej podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 oraz 2 Konstytucji RP, nikt nie może być inaczej niż na podstawie ustawy zobowiązany do ujawniania informacji dotyczących jego osoby, a władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. W związku z tym, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, nie może budzić wątpliwości fakt, iż nałożenie takiego obowiązku na obywateli w drodze aktu prawa miejscowego jest niezgodne z prawem i nie jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
W związku z powyższym uchwała Rady Miasta, wydana na podstawie obowiązujących przepisów stanowi nie tylko rażące naruszenie wskazanych powyżej ustaw oraz art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, lecz również obrazę art. 2 i 7 Konstytucji RP, tj. ustanowionych w niej zasad demokratycznego państwa prawnego oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w ramach obowiązującego prawa. Nadto, zgodnie z art. 10 ust. 2 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciel psa, który nie dopełni jednego z obowiązków zawartych w § 26 i 27 przedmiotowej uchwały, może zostać pociągnięty do odpowiedzialności za wykroczenie (grzywna albo kara aresztu). W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich ewentualna sankcja z tego tytułu stanowiłaby rażące naruszenie praw obywatelskich.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi oraz wyjaśniła, iż zaskarżona uchwala Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] zawierająca § 26 pkt 2 i 6 oraz § 27 pkt 1-8, o stwierdzenie nieważności których wnosi skarżący, na dzień sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę obowiązuje, jednakże w dniu [...] r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...], która uchyli uchwałę nr [...] z dnia [...]r. po [..] dniach od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
Rada Miasta nie podziela zarzutów strony skarżącej, iż § 26 pkt 2
i 6 oraz § 27 pkt 1-8 uchwały Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] naruszają przepisy art. 2,7 i 94 oraz art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.
Rada Miasta podejmując uchwałę kwestionowaną przez stronę skarżącą działała na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 pkt 1-5 ustawy
z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały przez Rade Miasta tj.
[...] r. Art. 4 pkt 4 upoważniał Radę Miasta do ustalenia
w drodze uchwały szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada Miasta uważa, że uchwalając zaskarżone przez stronę skarżącą postanowienia § 26 pkt 2 i 6 oraz § 27 pkt 1-8 przedmiotowej uchwały, działała w granicach w/w upoważnienia. Nie można stawiać Radzie Miasta zarzutu naruszenia postanowień Konstytucji RP gdy działa ona w granicach upoważnień zawartych w ustawach, które nie zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP.
Obowiązki wymienione w § 26 pkt 2 i 6 oraz 27 pkt 1-8, nałożone na osoby utrzymujące psy mają na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Rada Miasta uważa, że art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje jej upoważnienie do wprowadzenia obowiązkowego znakowania psów i tworzenie rejestrów oznakowanych psów, a skarga Rzecznika Praw Obywatelskich powinna być oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje:
Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Prawo miejscowe to akt prawa powszechnie obowiązującego stanowiony przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego i obowiązujący na obszarze działania organów, które je ustanowiły (p.D. D. Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, oficyna Wydawnicza BRANTA Bydgoszcz 2003).
Prawo miejscowe jest stanowione na podstawie i w granicach ustaw czyli musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania.
Warunkiem legalności aktu podustawowego jakim jest prawo miejscowe jest spełnienie następujących warunków:
- prawo miejscowe musi być wydane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych,
- upoważnienie nie może być oparte jedynie na domniemaniu,
- prawo miejscowe musi być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której jest zawarta delegacja ale też z Konstytucją i innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii,
- wszystko co dotyczy praw i wolności człowieka, stanowi materię ustawową i nie może być regulowane aktem niższej rangi.
Zdaniem Sądu Rada Miasta rażąco naruszyła art. 2, 7 oraz art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. oraz art. 4 pkt 4 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Przepisy § 26 pkt 2-6 oraz § 27 pkt 1-8 uchwały z 30 czerwca 2003r.
w sprawie szczegółowych zasad utrzymywania czystości i porządku na terenie miasta [...] nakładają na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, a w szczególności psy, szereg obowiązków dotyczących oznakowania psa przez wszczepienie mikroczipu i zgłaszanie wszelkich zmian w stanie posiadania do Urzędu Miasta w celu aktualizacji komputerowej bazy danych.
Nadto § 27 wspomnianej uchwały wprowadza obowiązek dokonania trwałego oznakowania psów w sposób umożliwiający ich identyfikację oraz określa datę tego zobowiązania i zobowiązuje właścicieli do wypełnienia ankiet i ich aktualizacji
w Urzędzie Miasta.
W ocenie Sądu trafnie zwraca uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, że zobowiązanie obywateli do udostępniania swoich danych osobowych (imienia, nazwiska oraz adresu zameldowania właściciela psa) może w myśl art.51 ust. 1 Konstytucji odbyć się tylko na podstawie ustawy.
Nałożenie wskazanego obowiązku na obywateli w drodze aktu prawa miejscowego jest niezgodne z prawem oraz nie jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
Sąd nie ocenia celowości przyjętych rozwiązań przez Radę Miasta choć podziela uwagi zgłoszone w odpowiedzi na skargę, że problem zanieczyszczania terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz zagrożenia i uciążliwości dla ludzi wynikające z utrzymywania dużej ilości psów wymaga podejmowania odpowiednich środków prawnych ale też organizacyjnych i finansowych. Jednak nie może to prowadzić do naruszenia norm konstytucyjnych i ustawowych.
Zdaniem Sądu także wskazany w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 4 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbyt ogólny aby na jego podstawie nałożyć na właścicieli psów opisane obowiązki.
Pomimo tego, że Rada Miasta uchyliła wspomnianą uchwałę, to Sąd stwierdza nieważność przepisów uchwały z [...]r. ze względu na skutki, które mogła wywołać uchwała.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 26 pkt 2 i 6 oraz § 27 pkt 1-8 zaskarżonej uchwały.