II SA/Sz 764/20

II SA/Sz 764/20 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Maria Mysiak /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Renata Bukowiecka-Kleczaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1165/21 - Wyrok NSA z 2021-10-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 219
art. 5 ust. 3 i 4,  art. 7 ust. 4,  ust.  12 pkt 1,  ust. 13, ust.  14,  ust. 17
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1 i 4,  art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 30 czerwca 2020 r. nr XIX/604/20 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą przy ul. Wiosny Ludów w Szczecinie oddala skargę.
Uzasadnienie
G. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] w S. (dz. nr [...], część dz. nr [...] i część działki nr [...], wszystkie z obrębu [...]).
W skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj.:
1) naruszenie art. 40 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez:
a) zaniechanie sporządzenia uzasadnienia przedmiotowej uchwały, co uniemożliwia poznanie motywów jakimi kierował się organ administracji publicznej przy wydawaniu rozstrzygnięcia, co czyni sądową kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej iluzoryczną,
b) nienależyte wyjaśnienie w treści uzasadnienia do projektu uchwały przesłanek, którymi kierował się organ podejmując przedmiotową uchwałę, co uniemożliwia inwestorowi kontrolę rozumowania organu oraz poznanie faktycznych motywów decydujących o wydaniu uchwały odmownej, podczas gdy wyczerpujące uzasadnienie aktów o charakterze uznaniowym ma szczególne znaczenie, bowiem stanowi gwarancję konstytucyjnych praw podmiotu skarżącego,
2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie, która została wydana w ramach uznania administracyjnego, co powoduje, że rozstrzygnięcie jawi się jako arbitralne i w konsekwencji narusza zasadę działania organów państwa na podstawie prawa, jak również zasadę zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy zasady te stwarzają po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć,
3) naruszenie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie wzięła pod uwagę wyników oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie zbadała w sposób wyczerpujący tych przesłanek, a w konsekwencji nie przedstawiła motywów pozwalających uznać, że jej działanie nie było arbitralne,
4) naruszenie art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że teren inwestycji nie był wykorzystywany jako teren produkcyjny, w związku z czym nie został spełniony warunek niesprzeczności ze studium, podczas gdy z dokumentów historycznych wynika bezsprzecznie, że na wnioskowanym terenie znajdowała się cegielnia Z. R., która stanowiła zakład produkcyjny,
5) naruszenie art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że skoro w dokumentach planistycznych obszar wnioskowanej inwestycji od 1977 r. został przeznaczony na funkcję mieszkaniową, a później na teren zieleni, urządzeń sportowych i rekreacji to nie można uznać, iż był on wcześniej wykorzystywany jako produkcyjny, podczas gdy w powołanym przepisie ustawodawca nie wskazuje okresu czasu, w którym teren powinien być wykorzystywany jako produkcyjny, aby nie dotyczył go warunek niesprzeczności ze studium,
6) zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej poprzez błędną interpretację pojęcia "niesprzeczności" ze studium a w konsekwencji błędne założenie, że inwestycja objęta zamierzeniem inwestora musi być bezwzględnie zgodna z przepisami obowiązującego studium, w sytuacji gdy studium jest aktem o charakterze ogólnym ustanawiającym jedynie kierunki i wytyczne dla zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z literalną wykładnią art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej warunkiem uzyskania pozytywnej uchwały lokalizacyjnej jest niesprzeczność inwestycji ze studium, co ma miejsce w niniejszej sprawie,
7) naruszenie art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej poprzez uznanie, że negatywne opinie mogą stanowić przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych opinie mają charakter niewiążący i nie mogą stanowić podstawy do wydania negatywnej uchwały lokalizacyjnej,
8) naruszenie art. 7 ust. 12 pkt 1 specustawy mieszkaniowej poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, podczas gdy ze wskazanego przepisu oraz z orzecznictwa wynika, że uwagi i opinie nie są wiążące dla rady gminy, zwłaszcza, że opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej jest w istocie subiektywna i nie zawiera merytorycznych zarzutów wobec planowanej inwestycji mieszkaniowej, a jedynie wątpliwości dotyczące racjonalności proponowanych rozwiązań,
9) naruszenie art. 7 ust. 14 specustawy mieszkaniowej poprzez wydanie negatywnej uchwały lokalizacyjnej, pomimo braku przedstawienia stanowiska przez właściwe organy w ustawowym terminie, co ustawa uznaje za dokonanie pozytywnych uzgodnień,
10) naruszenie art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędne zastosowanie i powołanie się w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały na opracowanie ekofizjograficzne oraz stanowisko Biura Planowania Przestrzennego Miasta i Komisji ds. Budownictwa i Mieszkalnictwa Rady Miasta, które zgodnie z przepisami ustawy nie są organami uprawnionymi do opiniowania lub uzgadniania wniosku, co stanowi opieranie rozstrzygnięcia organu na przesłankach pozaustawowych.
Z powodu ww. nieprawidłowości zaskarżonej uchwały skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała w sposób ewidentny narusza interes prawny skarżącego, co czyni go uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uniemożliwia mu bowiem zrealizowanie inwestycji budowlanej na gruncie, którego jest użytkownikiem wieczystym. Dodatkowo skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi do Sądu na podstawie art. 15 specustawy mieszkaniowej.
Zaskarżona uchwała, mimo że negatywna dla inwestora, nie zawiera uzasadnienia, a uzasadnienie dołączone do projektu uchwały jest ogólnikowe i lakoniczne, nie wynika z niego jakimi przesłankami kierowała się Rada podejmując zaskarżoną uchwałę. Wprawdzie z przepisów obowiązującego prawa nie wynika wprost obowiązek uzasadniania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, niemniej brak uzasadnienia uchwały może powodować, że nie będzie możliwe zbadanie jej legalności przez sąd administracyjny. W doktrynie i judykaturze
obowiązek uzasadniania uchwały wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę muszą znać motywy jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji".
Zaskarżona uchwała została pojęta na podstawie specustawy mieszkaniowej, która nie zwalnia organu gminy z obowiązku uzasadnienia uchwały, mimo tego, że głównym celem ustawy było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procesy administracyjne. Przepisy ustawy miały na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych tam, gdzie obowiązujący plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy. Przy czym organy władzy publicznej działające w trybach opisanych w rozdziale 2 specustawy mieszkaniowej, nie zostały zwolnione z obowiązku prawidłowego motywowania swoich rozstrzygnięć w tak istotnych sprawach, zarówno z uwagi na interes inwestora jak i interes publiczny (społeczności lokalnej, właścicieli sąsiednich nieruchomości). Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, a uzasadnienia dołączonego do projektu uchwały nie można traktować jako wystarczającego substytutu samej uchwały. Ponadto treść uzasadnienia projektu jest lakoniczna i ogólnikowa, nie pozwala na ustalenie powodów którymi kierował się organ podejmując uchwałę.
Zaskarżona uchwała została podjęta także z naruszeniem art. 7 ust. 4 specustawy ponieważ rada nie wzięła pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy ani potrzeb czy możliwości rozwoju gminy wynikających ze studium. Analiza w tym zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. W przeciwnym wypadku podmiot zainteresowany rozstrzygnięciem nie jest w stanie ocenić, czy Rada gminy wzięła pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz możliwości rozwoju gminy, a jeśli tak to w jaki sposób kwestie te zostały przesądzone. Lakoniczne sformułowanie zawarte w uzasadnieniu do projektu uchwały o przeanalizowaniu kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium nie jest wystarczającym spełnieniem normy ustawowej i w żaden sposób nie ukazuje w jaki sposób organ zbadał stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Z pisma Biura Planowania Przestrzennego Miasta z dnia [...] maja 2020 r. wynika, że "maksymalna chłonność na cele mieszkaniowe w S. szacowana jest na poziomie od 42 tys. do 48 tys. mieszkań (w zależności od parametrów) oraz wypełnia zidentyfikowane obecnie potrzeby miasta w tym zakresie na poziomie około 70%. Z przeprowadzonych badań wynika, że potrzeby mieszkaniowe na terenie gminy nie są zaspokojone jeszcze na poziomie 30%. Podsumowując zdaniem organu "oszacowane aktualnie potrzeby w zakresie rozwoju zabudowy mieszkaniowej wskazują na możliwość dalszego rozwoju terenów mieszkaniowych, jednakże tereny te zostaną wskazane w projekcie nowego studium, z poszanowaniem zasad ładu przestrzennego gminy". Zatem organ dopuszcza możliwość planowania inwestycji mieszkaniowych na tym terenie, ale powołuje się na uwzględnienie tego w projekcie nowego studium, które może powstać w bliżej nieokreślonej przyszłości.
W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały stwierdzono, że planowana zabudowa wielorodzinna na działce nr [...] z obr. [...] nie jest zgodna z kierunkami zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Organ wskazał na niezgodność inwestycji ze studium przede wszystkim w zakresie funkcji oraz maksymalnej wysokości zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Kwestionując powyższe stanowisko, strona wskazała, że wnioskowana inwestycja usytuowana jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...], dla której jako funkcję dominującą przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale również funkcję uzupełniającą w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności, usługi głównie dla obsługi lokalnych potrzeb mieszkańców osiedla, zieleń urządzoną, usługi sportu, rekreacji i wypoczynku. Studium dopuszcza zatem funkcję przewidzianą dla wnioskowanej inwestycji, wobec czego nie sposób uznać, że jest ona sprzeczna ze studium. Wprawdzie studium wskazuje na 3 kondygnacje a planowana zabudowa przewiduje 4 kondygnacje, jednak warunki wskazane w studium mają charakter orientacyjny i nie mogą być traktowane jako sztywna nieprzekraczalna granica. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, wyznacza podstawowy zarys, a uszczegółowienie zasad zagospodarowania przestrzennego następuje w planach miejscowych czy od niedawna uchwałach lokalizacyjnych.
Odnosząc się do pojęcia niesprzeczności ze studium, skarżący wskazał, że normy są sprzeczne, jeżeli nie można pogodzić ze sobą wynikających z nich praw i obowiązków (czyli działań podmiotów uprawnionych i zobowiązanych). Zgodność oznacza coś więcej, mianowicie zakłada spójność rozpatrywanych norm, ich jednokierunkowość. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy jedna z norm ma charakter ogólny, jest zasadą prawną, która ma tę właściwość że może być realizowana przez normy konkretne w mniejszym lub większym stopniu. Pojęcie zgodności ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter oceny. Zakres zgodności może być różny, od niesprzeczności z ustaleniami studium aż po ich uszczegółowienie. Ustawodawca nie wymaga od inwestora całkowitej zgodności ze studium, wystarczająca jest niesprzeczność ze studium, co należy rozumieć wąsko.
Zdaniem strony, organ dokonał ponadto niewłaściwej wykładni art. 5 ust. 4 specustawy i błędnie uznał, że teren którego wniosek dotyczy nie był wykorzystywany jako teren kolejowy, wojskowy produkcyjny lub usług pocztowych. Organ stwierdził, że od 1997 r. obszar ten przeznaczony był na teren zieleni, urządzeń sportowych i rekreacji. Tymczasem zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją obejmującą m. in. wyciągi z map historycznych z lat 1919-1928 na wnioskowanym terenie znajdowała się cegielnia Z. R., która została zlikwidowana w latach 30. XX wieku. Ponieważ pojęcie teren produkcyjny nie zostało zdefiniowane w specustawie mieszkaniowej, należy odnieść się do kategorii gruntów określonych w rozporządzeniu dotyczącym ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie to także nie posługuje się pojęciem grunt produkcyjny, natomiast w § 68 ust. pkt 2 oraz w załączniku nr VI pod poz. 13 zdefiniowano "tereny przemysłowe". Zgodnie ze słownikiem synonimów, słowo "przemysłowy" jest synonimem słowa "produkcyjny". Produkcja to zorganizowana działalność mająca na celu wytwarzanie jakichś towarów, usług lub dóbr kultury. Eksploatacja gliny stanowi konieczny element zorganizowanej działalności, mającej na celu wytwarzanie materiałów budowlanych. Działalność cegielni na przedmiotowym terenie należało zakwalifikować jako produkcję, a zatem teren objęty wnioskiem inwestora powinien być rozpatrywany jako teren poprodukcyjny w rozumieniu art. 5 ust. 4 specustawy. Teren ten nie jest wykorzystywany do celów produkcyjnych po zlikwidowaniu cegielni w latach 30. XX wieku.
Organ dokonał również błędnej wykładni art. 5 ust. 4 specustawy. W uzasadnieniu projektu uchwały błędnie rozumuje, że skoro teren inwestycji od 1977 r. przeznaczony był na teren zieleni, urządzeń sportowych i rekreacji, to nie był wykorzystywany jako teren produkcyjny, co oznacza, że nie został spełniony warunek niesprzeczności ze studium. Tymczasem biorąc pod uwagę językową wykładnię art. 5 ust. 4 specustawy nie ma znaczenia, kiedy zaprzestano użytkowania terenu na wymienione w tym przepisie funkcje. Ustawodawca nie określił ram czasowych, kiedy teren inwestycji miałby być wykorzystywany jako produkcyjny. W przepisie tym użyto sformułowania "w przeszłości" które należy rozumieć wąsko. Natomiast organ dowolnie zinterpretował zapisy ustawy i doszedł do błędnych wniosków, że teren w przeszłości nie był wykorzystywany jako produkcyjny. Ponadto w specustawie jest mowa o faktycznym wykorzystaniu terenu, a nie o jego przeznaczeniu w aktach planistycznych, na co powołuje się organ. Ostatnią rzeczywiście realizowaną funkcją na tym terenie była produkcja.
Prezydent Miasta S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że zarzut braku sporządzenia uzasadnienia uchwały nie jest uzasadniony. Zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 141, w dziale V z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Rozdział 1 § 11 rozporządzenia stanowi zaś, że w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zalecań, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Jedynie całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powoduje, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 998/07, Lex nr 519152). W niniejszej sprawie sporządzone zostało bardzo obszerne uzasadnienie do projektu nr [...] zaskarżonej uchwały, które wraz z projektem zostało opublikowane w BIP i skarżący mógł się z nim zapoznać.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium organ wyjaśnił, że Rada miasta wzięła pod uwagę uwarunkowania wynikające z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Rada podjęła uchwałę odmawiającą lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, mimo że oszacowane aktualnie potrzeby w zakresie rozwoju zabudowy mieszkaniowej wskazują na możliwość dalszego rozwoju terenów mieszkalnych. Stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wyrażony w bezwzględnych cyfrach/ procentach nie może być rozstrzygającym argumentem, obligatoryjnie zobowiązującym Radę do przyjęcia uchwały zgodnie z wnioskiem inwestora. Samo sformułowanie "bierze pod uwagę" wskazuje na uznaniowy charakter tego zapisu ustawy. Wnioskowana inwestycja jest jedną z wielu form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miasto S. i kierowana jest do mieszkańców o wyższych dochodach tj. osób nie wymagających wsparcia w zakresie budownictwa komunalnego i socjalnego. Tego typu inwestycje są planowane i powstają w znacznej liczbie na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych. Gmina przede wszystkim zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach, zapewnia im lokale socjalne i zamienne. Realizacji tych zadań służy gminny zasób mieszkaniowy. Przedmiotowa inwestycja nie ma wpływu na powiększenie tego zasobu.
Co do zarzutu nieuwzględnienia argumentacji skarżącego, że teren objęty wnioskiem inwestora miał w przeszłości charakter produkcyjny organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 5 ust. 4 specustawy warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów które w przeszłości były wykorzystywane m in. jako tereny produkcyjne, a obecnie ta funkcja nie jest na nich realizowana. Nie można jednak uznać, ze teren działki spełnia ww. warunek w sytuacji, gdy udokumentowana produkcja miała miejsce w latach 20-30 XX wieku.
W zakresie błędnej interpretacji pojęcia niesprzeczności ze studium organ wskazał, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2012 r., działka nr [...] z obr. [...] przy ul [...] w S. usytuowana jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...] o następujących zapisach:
- funkcja dominująca: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,
- funkcja uzupełniająca: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niskiej intensywności, usługi głównie dla obsługi lokalnych potrzeb mieszkańców osiedla, zieleń urządzona, usługi sportu, rekreacji i wypoczynku.
Natomiast zgodnie z załącznikiem graficznym pn. "Załącznik nr [...] – Kierunki zagospodarowania przestrzennego Arkusz nr [...]" stanowiącym integralną część Studium, teren działki nr [...] położony jest w obszarze o funkcji dominującej: usługi sportu i rekreacji z dużą ilością terenów zieleni. Nie można więc twierdzić, że inwestycja mieszkaniowa nie będzie sprzeczna ze studium.
Co do zarzutu uznania negatywnych opinii, w tym opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej jako podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej Prezydent Miasta S. wyjaśnił, że opinia wskazana w art. 7 ust. 12 ustawy stanowi jeden z elementów uzyskiwanych w trakcie przygotowywania uchwały w sprawie inwestycji mieszkaniowej. Opinia ma charakter niewiążący, co jednak nie oznacza, że organ podejmujący uchwałę może ją zlekceważyć. W kontrolowanej sprawie negatywna opinia nie była podstawą pojęcia uchwały odmawiającej lokalizacji inwestycji.
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu podjęcia uchwały negatywnej mimo uzyskania pozytywnych uzgodnień m. in. od zarządcy drogi organ zaznaczył, że pozytywne uzgodnienie z zarządcą drogi nie przesądza o podjęciu pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, jest warunkiem wstępnym, niezbędnym do dalszego procedowania wniosku.
W odpowiedzi na podniesiony w skardze zarzut powoływania się w uzasadnieniu do projektu uchwały na opracowanie ekofizjograficzne organ zauważył, że w myśl art. 7 ust. 17 ustawy, w przypadku gdy wniosek dotyczy terenu, na którym obowiązuje plan miejscowy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada również opracowanie ekofizjograficzne oraz prognozę odziaływania na środowisko, sporządzone na potrzeby sporządzenia tego planu. Przedmiotowy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących dotyczył terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego zwrócono uwagę na opracowanie ekofizjograficzne oraz prognozę oddziaływania na środowisko, sporządzone na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W.-D." w S. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2008 r.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że w odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się merytorycznie do stawianych zarzutów. Pełnomocnik podtrzymał pogląd, że uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wymaga uzasadnienia, ponieważ jej charakter jest zbliżony do decyzji o warunkach zabudowy, dlatego należy stosować analogiczne rozwiązania. Ewentualne zastosowanie zasad techniki prawodawczej jest zbyt daleko idące.
Odnosząc się do stanowiska organu, że wnioskowana inwestycja nie powiększy zasobu mieszkaniowego gminy pełnomocnik skarżącego zauważył, że zgodnie z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej rada gminy podejmując uchwałę bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, a nie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, których realizacji służy gminny zasób mieszkaniowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie
w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego
i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Nie każda bowiem wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 91 ust. 4 wspomnianej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie w myśl art. 15 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U z 2020 r., poz. 219), skarga, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi.
Nie ulega wątpliwości, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest inwestorem, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji dla inwestycji mieszkaniowej, zaś Rada Miasta zaskarżoną uchwałą odmówiła ustalenia lokalizacji tej inwestycji. Tym samym interes prawny skarżącego, będącego użytkownikiem wieczystym terenu, na którym planowana jest inwestycja, został naruszony w związku z uniemożliwieniem realizacji tej inwestycji.
Wspomniana uchwała została przekazana inwestorowi w dniu 7 lipca 2020 r., zaś skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona w dniu 5 sierpnia 2020 r., a zatem z zachowaniem wskazanego wyżej terminu.
Oceniając przedmiotową uchwałę, należy stwierdzić, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Podstawowe kwestie sporne w niniejszej sprawie to: w pierwszym rzędzie - czy organ, podejmując zaskarżoną uchwałę miał obowiązek jej uzasadnia, ewentualnie czy wystarczające w tym wypadku było uzasadnienie projektu uchwały oraz w dalszej kolejności - czy zasadnie uznał, że jest ona sprzeczna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również czy organ za podstawę odmowy może uznać treść uzgodnień i opinii, a także czy tak postąpił w tym wypadku.
W odniesieniu do podniesionych w skardze argumentów o wymogu uzasadnienia uchwały wskazać należy, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak w doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2019 r., I OSK 1348/17 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09; z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09; z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17).
Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym przez stronę wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/20, z tym jednak, że wbrew przekonaniu skarżącego nie uznał on uchwały dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej za akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał m.in., że "jakkolwiek uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a przynajmniej nie wynika to wprost z jej przepisów, to jako uchwała podejmowana przez radę gminy, mająca wpływ na indywidualną sytuację określonego podmiotu, powinna podlegać analogicznym obostrzeniom, jak inne akty podejmowane przez ten organ, a więc m. in. posiadać wyczerpujące uzasadnienie".
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Należy bowiem zauważyć, że tego rodzaju uchwała nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że należy ona do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Powyższe nie zmienia faktu, że uchwała powinna zawierać uzasadnienie.
Zarazem jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13; z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 3043/18; z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16; z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 23/17).
Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że obszerne uzasadnienie projektu uchwały wraz z samym projektem zostało opublikowane na stronie BIP i skarżący miał możliwość zapoznania się z nim, przy czym treść skargi wskazuje, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu jest stronie znana.
Skarżący co prawda dowodzi, że uzasadnienie jest lakoniczne i nie pozwala na poznanie powodów wydania przez organ negatywnej uchwały, jednakże, w ocenie Sądu, stanowisko to – z powodów, o których będzie mowa poniżej – nie jest trafne.
W treści uzasadnienia jednoznacznie wskazano, że powodem odmowy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] w S. (działka nr [...] obr. [...], część działki nr [...] obr. [...], część działki nr [...] obr. [...])", jest sprzeczność tej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. uchwalonym uchwałą Rady Miasta z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]
Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (ust. 3). Warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane (art. 5 ust. 4 ww. ustawy).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "W. – D." w S. (uchwała Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]), m.in. w zakresie przeznaczenia terenu: usługi sportu i rekreacji z dopuszczeniem usług towarzyszących (wnioskowana jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterze), a także maksymalnej wysokości zabudowy: 9 m, nie więcej niż 2 kondygnacje naziemne w tym druga kondygnacja użytkowa w poddaszu (wnioskowana wysokość zabudowy 12 m, 4 kondygnacje naziemne), geometrii dachu: dach stromy (wnioskowany jest dach płaski).
Z uwagi na treść cytowanego powyżej art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, powyższa niezgodność nie miałaby znaczenia dla realizacji spornej inwestycji gdyby pozostawała ona "niesprzeczna" ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi jednak bowiem działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w S. usytuowana jest na terenie, który został jednoznacznie określony na rysunku Studium jako teren usług sportu i rekreacji z dużą ilością terenów zieleni. Nie można zatem uznać, że inwestycja mieszkaniowa nie będzie sprzeczna ze wspomnianym Studium.
Z tego względu bez znaczenia pozostaje okoliczność, że sporna działka usytuowana jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...], dla której funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś funkcją uzupełniającą zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niskiej intensywności, usługi głównie dla obsługi lokalnych potrzeb mieszkańców osiedla, zieleń urządzona, usługi sportu, rekreacji i wypoczynku.
W części tekstowej Studium, w tomie "0" "Wprowadzenie" opisano sposób korzystania z tego dokumentu, wskazując m.in., że tom III – jednostki planistyczne zawiera ustalenia szczegółowe, specyficzne dla jednostek planistycznych – terenów wskazanych w granicach osiedli, którym można przypisać funkcję dominującą oraz wachlarz ustaleń związanych z planowanym przeznaczeniem terenu w odniesieniu do zidentyfikowanych uwarunkowań. Zapisy na karcie jednostki dookreślają treść oznaczeń rysunku studium, dostosowaną do obszaru z wykazem działań adresowanych do konkretnego obszaru.
Nie można zatem pomijać okoliczności, że niezależnie od funkcji całej jednostki planistycznej wprowadzono także funkcję dla tej konkretnej działki nr [...] (teren usług sportu i rekreacji z dużą ilością terenów zieleni).
Na marginesie jedynie należy zauważyć, że także gdyby takiej funkcji dla tej konkretnej działki nie wprowadzono, to inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym nie mogłaby zostać uznana za niesprzeczną z przeznaczeniem jednostki planistycznej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - jako funkcję dominującą, a jedynie jako funkcję uzupełniającą – zabudowę wielorodzinną niskiej intensywności. Zwłaszcza, że skarżący nie planuje w ogóle budowy jakichkolwiek domów jednorodzinnych zatem byłaby to funkcja podstawowa a nie uzupełniająca.
Podkreślenia wymaga przy tym, że również i ta sprzeczność nie miałaby znaczenia z punktu widzenia realizacji spornej inwestycji, gdyby teren, na którym jest planowana, w przeszłości był wykorzystywany jako teren kolejowy, wojskowy, produkcyjny lub usług pocztowych (a obecnie funkcje te nie byłyby realizowane).
Zdaniem Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Okoliczność, że blisko 100 lat temu, na nieruchomości tej znajdowała się cegielnia, a następnie wyrobisko jako pozostałość po prowadzonej tam działalności nie oznacza, że w tym wypadku zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 5 ust 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.
O ile można zgodzić się ze skarżącym, że ustawodawca we wspomnianym przepisie nie wskazuje okresu czasu, w którym ten teren powinien być wykorzystywany jako produkcyjny aby nie dotyczył go warunek niesprzeczności ze studium, o tyle za całkowicie nieuzasadnione i nieracjonalne należy uznać analizowanie powyższych okoliczności w całkowitym oderwaniu od realiów sprawy, w tym także historycznych uwarunkowań danego terenu i potrzeb mieszkańców.
Niewątpliwie głównym celem specjalnej ustawy mieszkaniowej, jako instrumentu polityki mieszkaniowej, było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne, związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji. Rozwiązania te mają służyć nie poszerzeniu swobody w zainwestowaniu terenu, lecz eliminacji deficytu mieszkań, jako problemu społecznego. Dla realizacji tego celu, z poszanowaniem dla gminnego władztwa planistycznego, przepisy ustawy miały na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w szczególności tam, gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, bowiem jego zmiana jest procesem długotrwałym. Ustawodawca, dla realizacji celów ustawy, umożliwił na warunkach w niej określonych, dokonywanie "korekt" planów miejscowych, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium. Konsekwentnie też, jeżeli gmina stwierdzi, że wniosek inwestora koliduje z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji.
Powstałe dla potrzeb zamieszkującej te tereny w przeszłości społeczności niemieckiej obiekty produkcyjne (cegielnia czy pozostałe po niej wyrobisko), w żaden sposób nie przystają do potrzeb społeczności polskiej, która osiedliła się na tym terenie po wojnie. Od momentu wprowadzenia w S. ustawodawstwa polskiego sporny teren nigdy nie był terenem produkcyjnym, ani nigdy nie wprowadzono takiego przeznaczenia.
W uzasadnieniu uchwały szczegółowo opisano jakie było przeznaczenie tego terenu w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego i jednoznacznie z opisu tego wynika, że co najmniej od 1994 r. był to teren w Ekologicznym Systemie Zieleni Miejskiej, na którym przewidziano m.in. wprowadzenie i zagospodarowane ciągów pieszych w powiązaniu z systemem zieleni osiedlowej oraz połączenie istniejących zespołów zadrzewień w ciąg osiedlowej zieleni parkowej.
Co więcej dawno temu teren ten pokrył się roślinnością i faktycznie stał się terenem zielonym (choć nie jest to zieleń urządzona).
Ponadto uwzględnić należy zakaz wykładni ad absurdum, który wyklucza przyjęcie, że w art. 5 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących chodzi o którykolwiek moment w przeszłości. Prowadziłoby to bowiem do wniosku, że sam fakt, iż np. w XIX w. na danych terenach znajdowały się fabryki, umożliwiałby lokalizowane inwestycji mieszkaniowej sprzecznej ze studium. Mając to na uwadze, należy stwierdzić, że art. 5 ust. 4 wspomnianej ustawy traktuje o wykorzystywaniu nieruchomości na cele wskazane w tym przepisie w przeszłości, jednak przeznaczenie tych terenów od momentu wykorzystywania ich na te cele nie uległo zmianie i nie jest realizowana funkcja tego przeznaczenia (Komentarz do art 5 Specustawa mieszkaniowa red. Jakubowski 2019, wyd. 1/A. Lewińska-Karwecka).
Jak już wspomniano, aktualnie sporny teren stał się terenem zielonym i przeznaczony został na ten zieleni, urządzeń sportowych i rekreacji.
Nie sposób też pominąć podnoszony przez organ argument, że "istnienie osnowy ekologicznej – w S. Ekologiczny System Zieleni Miejskiej – warunkuje utrzymanie względnej równowagi ekologicznej środowiska przyrodniczego, wzbogaca jego strukturę materialno-funkcjonalną i urozmaica krajobraz w sensie fizjonomicznym". System ten obejmuje zieleń miejską publiczną, lasy, ogrody działkowe, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z ogrodami przydomowymi, tereny usług oświaty, zdrowia, kultury, rekreacji z dużym udziałem zieleni wysokiej, wody otwarte. Jest on ciągłą strukturą przestrzenną, wiążącą ze sobą najbardziej wartościowe, różnorodne elementy terenów zielonych w mieście, a także zapewniającą ich powiązanie z odpowiednimi terenami podmiejskimi. W opracowaniu ekofizjograficznym na obszarze W. – D. wskazano sporny teren jako dopełnienie korytarza Ekologicznego Systemu Zieleni Miejskiej. Jest faktem powszechnie znanym, że trwający od około dekady intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego na terenie W. doprowadził do sytuacji, w której zabudowano znaczne obszary tego terenu bez jednoczesnego zapewnienia dostatecznej ilości prawidłowo zorganizowanych terenów zieleni wypoczynku biernego i czynnego takich jak zieleńce, parki, tereny sportu i rekreacji. Zabudowanie także i tego obszaru spowodować może bezpowrotną utratę tego typu miejsc a co za tym idzie pogorszenie komfortu życia jego mieszkańców. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że plan W. – D. przewiduje m.in. przeznaczenie terenów pod budownictwo mieszkaniowe, a w wyniku pełnej realizacji tego planu powierzchnie zabudowane i utrwalone mogą wyeliminować do 40 % obecnej powierzchni terenu biologicznie czynnej. Ubytek tej powierzchni nastąpi głównie w obrębie wprowadzanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami i projektowanej zabudowy usługowej.
Nie sposób nie zgodzić się z organem, że w tej sytuacji ważne są ustalenia i zalecenia dotyczące elementów zasobu zieleni na terenach dotąd niezainwestowanych, realizacji funkcji zieleni urządzonej o dostępie ogólnym oraz funkcji usług sportu i rekreacji.
Z tych względów za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.
W ocenie Sądu, nietrafny okazał się także podnoszony przez skarżącego zarzut że Rada Gminy nie wzięła pod uwagę wyników oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości gminy, wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie zbadała w sposób wystarczający tych przesłanek, a w konsekwencji nie przedstawiła motywów pozwalających uznać, że jej działalnie nie było arbitralne.
W uzasadnieniu projektu uchwały organ kwestie te omówił i przedstawił swoje stanowisko, a okoliczność, że strona ze stanowiskiem tym nie zgadza się nie oznacza, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 4 wspomnianej ustawy.
Zgodnie z tym przepisem, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W ocenie Sądu zwrot "bierze pod uwagę" w żadnym razie nie oznacza, że w każdym wypadku gdy w gminie pozostały jeszcze do zaspokojenia jakiekolwiek potrzeby mieszkaniowe, rada gminy nie może podjąć uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. Argumentacja skarżącego wydaje się zmierzać do tego, że skoro rada gminy: "bierze pod uwagę" stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy to tym samym ma obowiązek ustalić lokalizację inwestycji mieszkaniowe jeżeli wspomniane potrzeby nie zostały jeszcze zaspokojone.
Zdaniem Sądu, takie odczytywanie wspomnianego przepisu należy jednak uznać za błędne. Z jego treści wynika bowiem jednoznacznie, że rada gminy bierze pod uwagę nie tylko stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy ale także potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skoro zatem gmina ma możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych także na innych terenach, zaś na tym konkretnym przewiduje utworzenie zorganizowanych terenów zieleni wypoczynku biernego i czynnego, które niewątpliwie mają na celu poprawę zdrowia, komfortu życia mieszkańców to nie sposób zarzucać radzie gminy, że kwestii tych nie wzięła pod uwagę. Odczytywanie wspomnianego przepisu w sposób proponowany przez stronę mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której przeważająca część zabudowy niezbędnej do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie całej gminy powstałaby w jednej tylko dzielnicy miasta.
Rolą sądu w tym wypadku jest jedynie ocena, czy rada miejska podejmując zaskarżoną uchwałę wykazała w uzasadnieniu, że miała na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze Studium. W sytuacji, gdy Rada Miasta rozważyła powyższe, nie jest rolą Sądu polemika z nią na temat poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy, ani potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w Studium.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że nawet spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy, rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie przykładowo, po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji. Porównując tę instytucję z instytucją decyzji lokalizacyjnych, wydawanych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) należy wskazać, że z przepisów tej ustawy wyraźnie wynika, iż mają one charakter aktów związanych (art. 56 w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy). To zaś dalej oznacza, że spełnienie przez wnioskodawcę wymogów ustawowych zobowiązuje właściwy organ do wydania pozytywnej dla ewentualnego inwestora decyzji. Odmiennie kształtuje się sytuacja w przypadku procedowania w ramach ustawy o ułatwianiach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zmierzającego do podjęcia uchwały lokalizacyjnej. Uznanie administracyjne jest to uprawnienie dla kompetentnego organu administracji publicznej (np. rady gminy) do wyboru przez organ jednej z możliwości przewidzianych w normie prawnej, prawa ogólnie obowiązującego. Przyjmując uznaniowy charakter tego aktu, okoliczności takie jak stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium trzeba oceniać w kategorii granic uznania administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2020 r., sygn. II SA/Wr 797/19). Innymi słowy stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium ocenia rada gminy, korzystając przy tym z pewnej swobody. Ocena jest dokonywana przez organy gminy w sposób samodzielny, jednakże rada gminy nie może działać w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny. Organ gminy działając w granicach oraz na podstawie prawa, ma obowiązek przedstawienia motywów pozwalających uznać, że gmina dołożyła należytej staranności przy ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne. Rada gminy jest zobowiązana wziąć pod uwagę wynik tej oceny przy podjęciu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Przepis art. 7 ust. 4 ustawy należy zatem rozumieć w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych rada może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności. Innymi słowy odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 marca 2020 r., sygn. II SA/Łd 925/19).
Z przyczyn omówionych powyżej, taka właśnie sytuacja zachodzi w tym wypadku. Jak już wspomniano gmina przewiduje możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na innych terenach zaś zabudowanie kolejnej części W. w sposób proponowany przez skarżącego, spowodowałoby utratę możliwości wprowadzenia funkcji rekreacji i wypoczynku tak dla obecnych jak i przyszłych mieszkańców tej części dzielnicy. Przy czym jest faktem powszechnie znanym, że w tej chwili takich miejsc brakuje. Przy wciąż rosnącej liczbie mieszkańców W. , ewentualne wykorzystanie w tym celu Parku C. jest nierealne, a przy tym dla mieszkańców np. ul. W. czy Z. miejsce to jest odległe.
Mając na względzie powyższe Sąd orzekający w niniejszym składzie stwierdził, że Rada Miejska odmawiając skarżącym ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej nie działała w sposób arbitralny, bowiem – jak wykazano powyżej - samodzielnie, w sposób wszechstronny, wieloaspektowy i wyczerpujący przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały motywy, z powodu których nie widzi możliwości lokalizacji inwestycji na tym terenie, uwzględniwszy stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń obowiązującego Studium. Wbrew zarzutom skargi zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Rady mieści się w granicach uznania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 13 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących – poprzez uznanie, że negatywne opinie (w tym opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno–Architektonicznej) mogą stanowić przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podczas gdy mają one charakter niewiążący i nie mogą stanowić podstawy do wydania negatywnej uchwały lokalizacyjnej – należy zarzut ten uznać za nieuzasadniony.
Zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu, organy, o których mowa w ust. 12, przekazują opinię w terminie 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia. Nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje inwestorowi do wiadomości opinię nie później niż w terminie 3 dni od otrzymania tej opinii.
Jak wynika z art. 7 ust. 12 tej ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta), po umieszczeniu na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, powiadamia o możliwości przedstawienia opinii m.in. gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych, właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego czy starostę – w odniesieniu do terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy.
W niniejszej sprawie organ wykonał obowiązek wynikający z art. 7 ust. 13 cytowanej ustawy i uzyskał opinię Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego o braku uwag względem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz (negatywną) opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Ponieważ pozostałe organy w ustawowym terminie nie przekazały opinii organ uznał, że nie wnoszą one żadnych zastrzeżeń.
Organ w treści uzasadnienia projektu uchwały przytoczył co prawda wspomnianą wyżej opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, jednak w żadnym razie nie uczynił jej podstawą tej uchwały. Z uzasadnienia tego wynika jednoznacznie, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji było niespełnienie warunku niesprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Do takich wniosków organ doszedł po szczegółowym przeanalizowaniu wspomnianego Studium wraz z załącznikiem graficznym i ustaleniu na tej podstawie, że teren działki nr [...] położony jest w obszarze o funkcji dominującej – usługi sportu i rekreacji z dużą ilością terenów zielonych.
W żadnym razie zatem nie można stwierdzić, że uchwałę podjęto na podstawie wspomnianej opinii. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że skoro ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie wymogu uzyskania tego typu opinii to z pewnością uważał to za przydatne w procesie ustalania lokalizacji tego typu inwestycji. Wobec tego nie sposób czynić organowi zarzuty z tego, że zapoznał się z opinią, przeanalizował jej treść, ewentualnie także zacytował w uzasadnieniu uchwały.
Za niejasny natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 14 ustawy poprzez wydanie negatywnej uchwały lokalizacyjnej, pomimo braku przedstawienia stanowiska przez właściwe organy w ustawowym terminie, co uznaje się za dokonanie pozytywnych uzgodnień.
Tak sformułowany zarzut wydaje się sugerować, że zdaniem skarżącego, w wypadku pozytywnych uzgodnień o jakich mowa we wskazanym wyżej przepisie organ obowiązany jest wydać uchwałę uzgadniającą lokalizację inwestycji. Tymczasem powyższe w żadnym razie nie wynika z przepisów ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Zgodnie z art. 7 ust. 14 tej ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, występuje o uzgodnienie wniosku z właściwym:
1) organem administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz przestrzeni objętych wyznaczonymi terenami górniczymi dla kopalin stanowiących przedmiot działalności wydobywczej;
2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony konserwatorskiej na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 730 i 1696) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków lub wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 474);
3) zarządcą drogi - w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego.
Jak wynika z powyższego, pozytywne uzgodnienie wniosku jest niezbędne aby możliwe było dalsze procedowanie wniosku jednak, w żadnym razie nie przesądza o podjęciu pozytywnej uchwały lokalizacyjnej. Nie sposób przy tym stwierdzić jakiego rodzaju wyjaśnienia w zakresie pozytywnych uzgodnień oczekuje strona od organu, zwłaszcza, że uzgodnienia te dotyczą wąskiej grupy zagadnień (dotyczących terenów na których występują kopaliny, obszarów i obiektów objętych formami ochrony konserwatorskiej oraz inwestycji przebiegających przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylegające do nieruchomości wchodzących w skład takiego pasa lub powodujących ograniczenia w sposobie jego zagospodarowania) pomijając inne istotne zagadnienia. Co istotne, żadna ze wskazanych wyżej kwestii nie była powodem odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji.
Zdaniem Sądu, za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez jego błędne zastosowanie i powoływanie się w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały na opracowanie ekofizjograficzne oraz stanowisko Biura Planowania Przestrzennego Miasta i Komisji ds. Budownictwa i Mieszkalnictwa Rady Miasta, co w ocenie skarżącego, stanowi opieranie rozstrzygnięcia organu na przesłankach pozaustawowych.
Powyższe stanowisko skarżącego zdaje się nie uwzględniać treści art. 7 ust. 17 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada radzie gminy projekt uchwały, o której mowa w ust. 4, wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień. W przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada również opracowanie ekofizjograficzne oraz prognozę oddziaływania na środowisko, sporządzone na potrzeby tego planu.
Nie ulega wątpliwości, że skoro prezydent ma obowiązek przedłożyć radzie gminy nie tylko projekt ale także opinie, uwagi, wyniki uzgodnień a także opracowanie ekofizjograficzne i prognozę oddziaływania na środowisko to rada ma obowiązek zapoznać się także z tymi dokumentami. Z tego względu nie można zgodzić się ze stroną, że "z uwagi na brak ustawowej dyspozycji do analizowania w/w opracowania przy wydawaniu uchwały lokalizacyjnej, nie powinno mieć ono znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie". Powyższy pogląd skarżącego wydaje się zakładać, że wprowadzony w art. 7 ust. 17 tej ustawy wymóg przedłożenia radzie wraz z planem zagospodarowania przestrzennego także opracowania ekofizjograficznego i prognozy oddziaływania na środowisko niczemu nie służy, zamieszczony został bez powodu.
Raz jeszcze należy podkreślić, że powodem odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji było niespełnienie wymogu "niesprzeczności" ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ww. ustawy. Przywołane w uzasadnieniu uchwały dodatkowe kwestie dotyczące czy to "ciągłości korytarzy ekologicznych" czy to przeciwskazań dla tej lokalizacji wynikających z uwarunkowań klimatycznych i geotechnicznych, użyte zostały niewątpliwie dla wzmocnienia argumentacji jednak nie stanowiły podstawy odmowy ustalenia wspomnianej lokalizacji. Bez związku z tą podstawą pozostaje także okoliczność, że inwestycja jest zgodna z ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogiem udziału powierzchni biologicznie czynnej (60 %), zwłaszcza że – o czym była już mowa – pozostaje ona w sprzeczności z innymi postanowieniami tego planu.
Niejasny jest – w ocenie Sądu – argument strony, że dla eliminacji deficytu mieszkań zasadniczą kwestią jest konieczność redukcji barier prawnych, które ograniczają rozwój mieszkalnictwa, w tym w szczególności dostępność mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach, skoro inwestycja planowana przez stronę nie jest dla takich osób przeznaczona, nie jest kierowana do osób wymagających wsparcia w zakresie mieszkalnictwa socjalnego i komunalnego.
Nie sposób przy tym zgodzić się ze stroną, że argumentacja organu " jest pełna sprzeczności i ma na celu jedynie zablokowanie wnioskowanej inwestycji". Zdaniem skarżącego "narracja organu jakoby teren wnioskowanej inwestycji był nieprzydatny do zabudowy pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na tym terenie handel, gastronomię o maksymalnej zabudowie 9 metrów i 2 kondygnacjach". Pogląd ten nie uwzględnia niewątpliwie okoliczności, że wspomniana dopuszczana w planie zabudowa ma zupełnie inny charakter niż inwestycja planowana przez skarżącego. Teren przeznaczony jest bowiem pod usługi sportu i rekreacji z dopuszczeniem usług towarzyszących, przy czym chodzi o całą jednostkę elementarną [...] (nie tylko działkę nr [...]).
Jednocześnie w ustaleniach kompozycji, form zabudowy i sposobu zagospodarowania (dla terenu elementarnego [...]) przewidziano maksymalną powierzchnię zabudowy: 10% powierzchni terenu, w tym nie więcej niż jeden budynek usługowy na terenie oraz maksymalną powierzchnię całkowitą przeznaczoną na usługi towarzyszące: 20% całkowitej powierzchni zabudowy terenu. Dodatkowo wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 200 m2.
Niewątpliwie planowana przez skarżącego inwestycja znacznie odbiega od powyższych wskazań, m.in. jeśli chodzi o rodzaj zabudowy i jej powierzchnię.
Nie sposób zgodzić się także z poglądem skarżącego o rzekomej sprzeczności w zapisach dotyczących rekultywacji przedmiotowego terenu. Zdaniem strony sprzeczność polega na tym, że na stronie 7 organ opisuje przedmiotowy teren jako wyrobisko poeksploatacyjne wymagające rekultywacji, zaś na stronie 8 podnosi, że zakazuje się na tym obszarze wykonywania prac ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu. Rekultywacja jest to przywracanie terenom zniszczonym działalnością człowieka ich pierwotnego charakteru (Słownik języka polskiego PWN), które w żadnym razie nie musi wiązać się ze zmianami w rzeźbie terenu. Przykładowo rekultywacja gleby może obejmować poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych gleby, uregulowanie stosunków wodnych w glebie poprzez nawadnianie gruntów przesuszonych i osuszanie terenów podmokłych, czy umacnianie skarp. Działania te w żadnym razie nie muszą wiązać się ze zmianami rzeźby terenu.
W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.